施生旭 陈浩:技术治理的反思:内涵、逻辑及困境

选择字号:   本文共阅读 1778 次 更新时间:2022-06-14 10:44

进入专题: 技术治理   技术赋权   公共价值   公共政策  

施生旭   陈浩  

摘 要:基于技术和治理两个维度,技术治理的逻辑建构包括三条路径:一是“软”技术治理思维路径,即以科学理性思维进行治理活动;二是“硬”技术治理工具路径,即治理手段与以信息技术为主要特征的科学技术的融合;三是以治理的过程为中心而建构的技术治理的过程路径,即两个层面在治理场域中相互作用并最终实现治理目标的过程。现今,技术治理实践存在自我强化的内卷化、信息失真缺陷、价值理性维度缺失、公民参与不均衡等困境,新时期需要尽快建立健全技术治理模式,完善公共治理的技术治理框架,以此推动政府治理创新。

关键词:技术治理;技术赋权;公共价值;公共政策;公民参与


一、问题提出与研究回顾


习近平总书记在党的十九届四中全会上提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,推进数字政府建设。国家“十四五”和中长期发展规划明确提出加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。新一代信息科学技术快速发展,对经济社会发展产生了深刻影响。新公共治理时期,科学技术、社会治理与公共行政应有效结合,以达到提高社会运行、公共行政效率的目的,发挥技术治理(technocracy)的作用[1]。


西方对技术治理的讨论最早可回溯至培根,他构想了一个由技术专家治理国家的“所罗门宫”。随着科技的发展,技术专家的影响力与地位逐步提升,圣西门受牛顿的影响,主张由实业家与科学家组成的“牛顿议会”掌握国家统治权[2](pp.22-25)。20世纪初,大萧条下低效的美国社会运转效率催生了由霍华德·斯科特和凡勃仑等人领导的北美技术治理运动,该运动首次将技术治理思想转化为实践,强调由技术专家与工程师组成的联盟(technical alliance)对社会进行高效、理性化的管理。此后,普莱斯、加尔布雷斯、罗伯、波普尔、罗斯托等人逐步完善、构建了丰富的技术治理理论体系。西方的技术治理思想贯穿着两条基本原则。一是科学管理[1]。为实现理性化的政府行政与社会运行,库克将科学管理原则引入市政管理[3],科学管理方法从企业管理向公共管理扩散,并逐渐演变为社会治理的可靠工具。二是专家政治[1],即由受到良好教育的技术专家掌握权力治理国家。冈内尔(Gunnell)指出,政策制定伴随着决策所需专业知识的提升,拥有教育基础的技术精英(technical elites)将逐渐掌控政治权力[4],而他们的合法性来源于专业知识[5]。普里斯(Price)认为科学阶层将进入政府的公共事务决策并扮演重要角色[6](p.30)。


近年来,随着国内学者对于技术治理的研究愈发广泛深入,主要的研究领域得到了拓展,主要涉及三个领域。一是基于政治学领域的研究,探讨技术治理对国家治理能力的影响。解胜利等认为技术嵌入行政体制后塑造了“行政-政治”的发展模式,能够推动国家治理现代化[7];而张福磊等指出虽然技术治理转变了城市基层建设与治理的实践逻辑[8],但技术治理存在理论上的限度;马卫红等则认为技术的滥用将导致国家治理基础的消解[9]。二是基于公共管理视域的实践探索,也是国内研究的主要方向,着眼于技术助力脱贫[10]、河流技术治理[11]、网约车技术管理[12]、韧性社区应急治理[13]等具体内容。三是着眼于哲学层面思辨,反思新兴技术自身发展的风险。程海东等认为技术的发展是不确定的,需要以辩证的态度看待技术进步[14]。刘永谋等在肯定信息技术的正面作用的同时反思了信息技术的负面效应,认为需要对技术治理的反治理进行再治理[15]。


国内相关研究在宏观上对技术治理的总体发展脉络,即从总体支配转向技术治理的总趋势,进行了思考[16],从国家治理层面对技术治理进行了探索;在微观层面上探讨了技术治理的具体实践情况,结合案例剖析了技术治理的运行机制以及在运行中存在的局限;但对于中观层面理论层次的探索仍存在不足,需要对技术治理理论进行更加深入研究。因此,本文结合现有国内文献的研究,对技术治理的概念进一步探讨,归纳技术治理的运行逻辑,提出技术治理的两个理论维度与三条路径,在此基础上讨论现有技术治理的困境,为使技术治理适应新时代新要求,推进国家治理体系以及治理能力现代化提供思考。


二、技术治理的内涵


(一)技术治理“模糊化”的成因


纵然技术治理已成为学术界长期讨论的一个热门话题,已拥有了丰富的理论积淀,然而“技术治理”自身的概念并未得到统一的明晰,这一概念出现于诸多领域,却捉摸不定、面目模糊,其归结于技术治理概念的滥觞、范式与语境转移下的概念偏移。就概念的泛化方面而言,与“治理”面临概念滥觞的困境相仿,自渠敬东首次提出“国家-社会”关系向技术治理转型伊始,“技术治理”的概念逐步扩散。第一,技术治理被赋予了多重含义,究竟是作为国家治理手段的“治理术”,还是治理手段中具体技术运用的“治理的技术”,又或是对技术本身进行管理的“治技术”,学术界对其对象、视角与目的的认识大相径庭。第二,当下正值以信息技术为基点的第三次科技浪潮的兴起,“数字治理”“电子治理”“大数据治理”等具有信息时代烙印的辞藻与“技术治理”的交叉混用,加之报刊媒体以及普罗大众对“技术治理”一词的拆解、通俗化解读,遮蔽了“技术治理”的真实内涵。譬如陈天详等将技术治理定义为信息技术对国家治理手段的赋能[17];而数字治理也是涉及经济和社会资源的综合治理,是信息技术对“社会-政治”组织及其活动方式的重塑[18]。两者的概念互有重合,甚至部分学者将技术治理等同于数字治理,这导致后续研究的错误解读与引用混乱。第三,中西方范式的转换导致了“技术治理”概念的偏移。学术界在西方概念的转换中出现释义的重合,美国语境下的技治主义(technocracy)、技术官僚主义(technocracy)等在我国学术界被统一归为技术治理且并未被加以区分。以技术官僚为例,技术官僚涉及政治学研究,指政府中掌握专业知识技能的精英,往往与精英主义相关联[19]。而中国的技术治理研究与实践主要聚焦于公共治理层面,显然与技术官僚的概念内涵不尽相同,因此应当细化技术治理的概念,锚定研究语境,强调技术治理是技术性的治理(technical governance),强调公共治理的科学化[20]。因此,从技术治理本身的内涵出发,技术治理有两大核心问题:一是何为技术;二是如何运用技术开展治理。


(二)技术的阐释


要理解把握技术治理的内涵,需要从技术本身的含义出发。技术是一个模糊且复杂的概念。亚里士多德认为技术是使“潜能”转化为“现实”的过程,是人类将现实改造成脑内理想状态的加工过程,同时人类会在改造现实的过程中不断审视和观察变化,从而设定新的技术程序或标准,并对技术进行识别、监测、理解、修复等一系列操作。所以,人类与技术的互动过程一方面是作为实践者的人类认识事物及其周遭世界的过程,另一方面是实践者改造事物及其环境的实践行为。据此,技术可分为软、硬两个层面:“软”的技术指的是人脑中的专业知识体系,包括理论、意识、思维等;“硬”的技术指的是人类在改造世界的实践中所运用的具体方法、手段以及工具。


技术具有两面性,既是抽象的也是具体的。从抽象层面看,技术指的是以专业知识为基础形成的生产与加工方式,是人类制造某种产品、应用某种工艺或提供某种产品、应用某种工艺或提供某种服务的系统知识,可概括为产品制造方法、技术情报与技术信息、专业知识或服务。从具体层面看,技术是人类认识世界、改造世界过程中形成的一系列手段或方法。马克思与恩格斯的科学观指出,技术是人的本质力量的对象化,它延长了人的自然肢体,是人类实践的中介,是认识世界与改造世界的手段与方法[21],表现为具象化的工具应用。因而,对技术的理解可分为抽象与具体,即“软”的思维路径与“硬”的工具路径。


(三)技术与治理的契合发展


治理(governance)一词源自拉丁文的“gubenare”与古希腊语的领航(steering),意为控制、引导和操纵[22](pp.55-56)。古希腊社会将治理看作是“城邦与公民的游戏”,是对城邦、国家的治理。而源于亚述、美索不达米亚等犹太社会的牧领观念则将治理看作是“牧羊人与羊群的游戏”,君主是牧羊人,臣民是羊群,治理这一活动是君主扮演“牧羊人”去领导作为“羊群”的臣民[23]。我国先秦时期的《管子》也同样记载了有关治理的概念:治国即为治理国家政务,它将治理看作是君主主持国家的行为。纵观历史发展,在近代社会成型前,无论是西方的城邦、牧人还是东方的治国,治理(governance)与统治(govern)几乎是同义词,治理的主体是作为君主的统治者,治理是统治者借助国家机器对社会成员实行管理的现象与行为。20世纪90年代后,随着西方治理理论的兴起,治理与统治的概念逐渐分离,形成独立的体系。詹姆斯·N.罗西瑙强调治理与政府统治并非同义词,管理的主体未必是政府,它既包括政府机制,也包括非正式、非政府的机制[24](pp.4-5)。治理的本质应当是引导(steer),而治理的终点是“善治”(good governance),即国家与社会为实现对公共生活的合作管理而构建起的一种最佳关系[25]。对于古代社会而言,治理虽与统治高度重合,然而君主也需要通过改革等措施改善社会状况,因为他们只有通过治理改善社会现状,改善人民生活,推动社会发展进步,才能延续自身的合法统治。对于现代社会而言,统治与治理逐渐分离,与以维稳为主要目标的统治不同,无论是强调公民社会途径的治理还是强调合作网络途径的治理,都是为了最终实现“善治”,其本质是为了促进社会现状的改善、实现人类社会的进步。


综上,从技术与治理的本质上看,治理最终的落脚点是如何引导社会的进步,如何使社会现状得到改善,而技术是人类改造世界、推动社会进步的重要工具。从二者的最终落脚点上看,技术与治理在逻辑上趋同,彭亚平等认为“治理”暗含着技术之义[26],即二者都着眼于对现状的改善,技术发展与社会治理本质上是共生与进步的双向互动关系,二者共同推动社会的发展。当今受全球化浪潮影响的复杂社会包含了诸多不确定性因素,治理需要面对的状况也日趋复杂化,导致治理的难度陡增,传统的治理模式无法适应社会的发展,从而使人们不得不寄希望于技术的发展,希望借力技术及技术创新来破解治理的难题,这为技术嵌入治理创造了条件。据此,技术治理可以被理解为技术对人类治理活动的赋能,它是使用相应策略工具对國家治理的科学化、精准化构建,是以实现社会“善治”为最终目标的一系列活动。


三、技术治理的逻辑建构


因此,我们可以从“技术”与“治理”两个维度切入,分别以技术为中心与以治理为中心建构技术治理的逻辑。从技术的“软”“硬”两重内涵出发,技术治理可分为两条路径:一是“软”层面技术治理的思维路径,该路径以科学理性思维进行治理活动,是体制、机制框架的科学化设计;二是“硬”层面技术治理的工具路径,该路径在治理手段中融入科学技术的要素,是治理能力的拓展。同时,以治理为中心强调治理的过程建构,而将“软”与“硬”两个层面相结合的技术治理过程,则将技术治理看作是治理主体在治理场域中依靠“软”“硬”两个层面的共同作用,最终实现“善治”的过程。


(一)以技术双重内涵为中心的技术治理


“软”技术治理主要指的是国家治理策略的科学化、规范化,表现为体制、机制层面的科学化设计。西方新公共管理运动注重凸显技术理性,强调生产率和效益的最大化,要求将私人部门管理的思维与方法用于公共部门,奉行“新公共管理主义”,强调效率与结果,致力于对政府以及流程进行科学化、规范化的再造,如美国的国家绩效评审报告(NPR)与《政府绩效与结果法令》的颁布等。胡德曾指出新公共管理具有工具理性的特征,很明显地强调效率,以促进效率为核心,旨在实现资源与目标相称的价值,但这可能会牺牲公平公正的交易、偏好的避免与责任追求的价值。例如,项目制是分税制改革后的产物[27],20世纪90年代后成为自上而下配置资金的重要渠道和机制,并溢出财政领域,成为其他许多领域中自上而下推动任务部署的一个重要形式[28]。从政府官员到基层百姓,都相信只要行政机构设计合理、分工明确且守持程序规则,就会提高公共服务的效率,使社会建设走上公平公正的轨道。而项目制恰恰符合这样强调理性化的目标管理和过程控制的观念,只有通过一整套严密设计的技术系统,通过一系列规范的理性程序,项目才能最终生效。项目制依靠上级“发包”下级“抓包”的方式形成具体项目,在实施过程中遵循“一事一议”“专款专项”的事本主义原则,项目的绩效通过数字的形式得到量化管理,这些都体现了治理活动走向科学化、规范化的趋势,带有典型的技术理性色彩[29]。


“硬”技术治理主要指的是治理手段与科学技术要素的融合。托夫勒曾将技术发展分为三次浪潮:第一次浪潮为农业革命,第二次浪潮为工业革命,第三次浪潮为信息革命。技术上的变革将重塑社会生活方式,信息技术延伸出了大数据、互联网、云计算等新兴科技,在很大程度上拓展了人类的四肢、感官、思维,也对治理手段产生了重要的影响,从多个角度提升了人类的基础计算能力以及数据资源收集能力,并逐渐向社会治理领域溢出,信息技术的赋能使治理能够跳出固有思维定式,并突破业务领域的限制。在大数据的支撑下,国家依托信息技术的整合功能,对传统治理手段进行升级,加强条块部门的协作能力,建立一体化平台,如电子政务平台、智慧城市、天网系统等,使治理方式向精细化、智能化的方向发展,精准快捷地解决社会问题。这说明技术作为治理的可选工具,是治理手段与科学技术相融合的体现。


(二)以治理的过程为中心建构的技术治理


以技术内涵为中心的第一条路径趋向于从体制设计的维度来理解技术治理,第二条路径则是从治理手段与方式的维度解读技术治理,而以治理的过程为中心的第三条路径则试图将技术治理看作一个整体性的过程。在治理实践中,治理主体在治理场域中依靠“软”与“硬”两个层面的相互作用,最终实现治理目标。在治理场域中的软维度主要为治理主体提供外部框架性的支持,通过规则设计、体制设计以及制度设计在治理场域中搭建框架外壳,为技术治理提供规范化、科学化的保障。而硬维度主要为治理主体提供工具性以及手段性的支持,通过以云计算、互联网、大数据为主要代表的现代信息技术为治理活动提供技术性的支持,提高技术治理的效率和精准度。


以“治理”为核心的技术治理具有主体多元性特征。国家不断强调社会治理方式的创新,强调协同与合作治理,社会治理模式日益从“国家集权式”的管制型社会治理向“分权参与式”的服务型社会治理转型[30](pp.83-86)。陈潭指出,以大数据为代表的新一代信息技术是实现从“国家本位”的单向度管理转向“多主体”的协同化治理以及从网格化管理转向网络化治理的有效路径[31]。在技术治理的逻辑中,政府、企业、公民等主体分别扮演不同的角色,并发挥着不同的作用。在进行社会治理的过程中,他们之间逐渐形成稳固的三边互动关系。政府充当主导者,也是权力规则的制定者,贯穿整个技术治理的始终,通过规章制度建立治理模式中的规则,确保技术的运用受到制度框架的约束。企业是产品或服务的提供者与服务者,一方面与政府开展合作对话,向政府提供相应的技术支持,另一方面兼顾服务者的角色,向公民提供服务,使公民享受技术革新的红利。而作为参与者的公民不仅负责监督政府与企业,同时还以数据生产者的身份间接参与社会治理,向政府与企业反馈信息数据资源。


以精准扶贫为例,实践中的主体包括了政府、企业以及公民,乡村这一治理场域中不仅有“项目进村”的“软维度”制度安排,为治理手段的科学化、规范化提供制度上的支撑,也有依托信息技术建立的“互联网+政务服务”平台等“硬维度”的工具性支持,为项目制的运转提供动力,促进运行效率。二者共同提升扶贫的绩效,助力政府实现扶贫政策预期目标。因此,技术治理是“软维度”的框架与“硬维度”的工具在治理场域中相互建构、相互作用,并最终实现治理目标的过程。


四、技术治理的困境


技术治理往往带有显著的技术理性色彩,衍生出了诸多的弊端。这些弊端主要表现在如下几个方面:在运作上带有自我强化的逻辑,技术化的改革往往偏向硬维度的工具手段升级,忽视软维度的制度规则设计,导致工具与制度脱钩,产生“内卷化现象”;遵循将复杂事物简单化的化简逻辑,造成了与现实社会的复杂性相冲突的矛盾,引发部分信息失真的缺陷;重“技术管理”而非“技术治理”,过度强调工具理性的效用,不断挤压价值理性,导致价值维度的边缘化;技术赋权不均衡导致主体间出现不平衡,即技术具有的马太效应使技术赋予的權力逐渐向政府与企业两端倾斜,引发集权化的垄断趋势,而公民处于弱势的地位,这导致社会治理结构的“两头大中间小”困境。


(一)技术自我强化逻辑与内卷化现象


技术的自我强化与我国行政体系中长期遵循的事本主义逻辑紧密关联。一方面,从科层制的运行来看,在自上而下的压力型体制下,上级政府以目标管理责任制对下级政府实行目标的强约束,但对实现手段则是弱约束。随着全球化的深化发展,社会各主体间的互动与冲突日益复杂化,自然风险与人为不确定性风险交织,社会呈现出风险增加的趋势,贝克将其称之为“风险社会”。在上级传递的行政压力与社会环境繁杂化的双重因素影响下,规避政治责任与社会风险成为下级政府的理性选择,具体表现为地方政府将治理长期锁定在风险系数较低的技术层次,倾向于以“事本主义”逻辑回避治理结构层次的改革,依靠技术革新回应体制性难题[32]。另一方面,从技术嵌入具体社会问题的治理过程来看,由于技术存在不确定性,社会治理也可能会出现低效化、无效化等问题,政府出于避险避责的逻辑,很容易将其归咎于技术层面上的问题,而回避制度框架、体制层面上的短板。这会造成技术本身的自我强化改革逻辑,即政府强调技术层次上的进步,回避相应配套制度的改革,导致技术革新与制度优化的脱嵌趋势[33]。政府越强调治理效率和技术有效性,就越需要将更多资源分配在技术设计上,同时又越需要更多的辅助技术支撑新技术的有效性,这反而会使改革创新脱离社会实际的需要 ,形成技术自我强化的逻辑闭环,这也是近年来技术治理呈现内卷化现象的主要原因之一。


以信息孤岛问题为例。我国自“三金工程”落地后,便迈上了信息化建设的道路。国家高度重视电子政务的发展,信息技术便进入了政府的视野,电子政务能够有效提高政企、政民互动效率,促进政府信息公开,实现透明化运转,推动服务型与现代化政府发展。但受事本主义的思维限制,政府各职能部门的电子政务发展带有明显的部门本位色彩,仅仅着眼于部门内的技术升级,忽略了同其他部门的协同治理。每个部门建设自己独立的数据库系统,对数据进行分割和垄断[34],部门与部门间形成了一道信息壁垒,数据资源以碎片化的形式分散在各个部门,纵向上难以实现整合,横向上难以实现共享互通,影响部门间的分工协作,降低了治理成效。例如,在河流治理的问题上,我国建立了河长管理信息系统,但各治水部门进行有限的数据共享和业务联动,只实现了任务协同,而非数据协同,对共享数据“有所保留”。信息孤岛很大程度上受权责关系模糊、条块分割等制度性因素的制约,这就决定了仅从技术层面进行升级、回避制度层面短板的现有改革收效甚微,我们只有在制度层面上进行变革创新,为技术治理设计合理的制度框架,才能突破信息孤岛的困局。


(二)化简逻辑下信息失真缺陷


19世纪初,泰勒提出科学管理理论后,极大地促进了西方的技术治理主义发展。斯科特曾指出,技术治理必须以可测量的物理事实为基础,只有建立在精确的社会测量基础之上,技术治理才能保证科学性以及客观性[35]。罗伯也持有相似的观点,他认为在技术治理的社会中,必须对国家物质生产和生活需求进行物理学的精确测量,唯有如此,才能实现物质的公平分配[36]。科学管理与技术治理的相交融合也表明了管理学向社会治理领域的渗透,以科学主导社会运转的思潮逐渐兴起。


随着信息技术的蓬勃发展,社会测量在手段上从手写记录转向依靠大数据计算等现代信息技术,实现了从社会场景向虚拟数字的转化,在测量内容和形式上更加丰富与多样,人们按监控、收集、存储、计算、分析等步骤建立起一整套信息数据系统,试图将社会上各种信息转化为可视化的数字。无论是政府部门的绩效考核,还是对诸如环境治理[37]、疫情防控[38]等具体社会问题的解决,政府部门依靠信息技术的加持,根据各项指标的分析计算结果有效地提升了公共决策的科学性与合理性,同时提高了行政运行的效率,公民也能享受到信息技术发展带来的红利,体验更加精准、高效、便捷的公共服务。社会复杂性的发展,对社会测量提出了更高要求。在复杂性理论下,社会的复杂性具有四种特征[39]。一是非线性。社会环境是一个不断变动的非连续过程,充满各种突变和意外事件,具有一定的不可预测性。二是不确定性。与社会环境的非线性运动特征相联系,人们受认知能力的限制,无法全面认知潜在性、动态性的问题,社会运行具有不确定性的特点。三是自组织性。社会是一个庞大的自组织系统,系统内部各子系统之间不需要外部力量干预,能够自发按照某种规则形成一定的结构和秩序。四是涌现性。社会作为一个复杂系统,具有部分不具有的属性、特征、功能等,当把整体拆分为各个部分时,整体所具有的属性、特征、功能无法得到体现。


正是因为社会具有复杂性的特点,通过社会测量的方式将复杂社会化约为数据信息的过程中难免会出现信息失真的缺陷。人们运用信息技术对社会进行测量,从公民个人行为轨迹到政府绩效考核都被化简为一串数据或一系列指标的形式,但社会系统客观上具有复杂性的特点,这不可避免地导致各类信息在转化的过程中被过滤、筛选,甚至无法被表达。一方面,信息技術无法反映线下社会关系的多重属性,往往无法表达非理性的因素,基于感情归属、价值认同的社会关系往往不能被纳入数字网络中[40],因此依靠信息技术所描摹的“人”并非是完整的。另一方面,化简逻辑与复杂社会的涌现性相冲突,在将系统整体拆分为部分时也失去了整体所具有的独特属性、特征与功能。信息技术在测量时往往将作为整体的社会系统拆分为不同部分以便于信息数据的收集与运用,但这也将导致部分关键信息的遗失。因此,化约逻辑下仅凭技术简单地将社会转化为一串串数字和一系列的指标并不能完整地反映整个社会的真实情况,难免会出现信息失真的缺陷,无法精准地反映出现实社会的镜像。


个别地区在精准扶贫中遵循的化简逻辑就曾导致扶贫失准的现象[41]。精准扶贫强调以科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、帮扶与管理,通过构建“互联网+”精准扶贫应用机制来实现有效的贫困治理,这与技术治理的逻辑相契合。个别地区在精准识别的过程中单纯采用指标化、数字化的形式对扶贫效果进行化约。如有学者调查发现,N省通过建档立卡的形式将扶贫效果分为各项指标,扶贫资源与扶贫效果均通过数字化的指标来衡量[42]。技术治理的化简逻辑能够将复杂的扶贫效果转化为清晰、可见的各项量化指标,无疑为扶贫工作的考核提供了依据,但实践中影响扶贫成效的其他关键因素诸如乡土社会关系网络、公众与政府之间围绕扶贫利益的冲突与博弈等无法通过数字或指标的形式简单体现,因此数字与指标在还原扶贫实际效果的过程中可能出现失准的现象。实际问题的复杂程度超越了技术治理的效用边界,这造成扶贫中的信息失真,产生数字泡沫、扶不准等困境。


(三)工具理性下价值理性维度缺失


韦伯将合理性(rationality)概念分为两类。一是价值理性,即一定行为的无条件的价值,强调动机的纯正和以正确的手段实现自己的动机,关注自身的行为是否有助于实现社会的公平、正义等价值观,行动者在行动前会思考自己的行为是否符合价值的要求。二是工具理性,即行为只受追求功利的动机驱使,行动者纯粹从效果最大化的角度考虑,以摈弃感情色彩的理性思维开展行动,强调行动是否能够最终获得结果,是否能够实现目的,追求效率的最大化,漠视情感、道德、责任等非理性因素的作用,淡化人的主观地位。


随着新技术向各领域逐步渗透,大数据、云计算等新兴技术为治理提供了新的手段,受到政府官员的追捧,各级政府争相引入新技术并大力推进技术革新,有效地提高了治理的效能。但从效率至上逻辑出发的技术治理呈现以结果为导向的工具理性倾向,该倾向直观地体现为“效率高于一切”[43],即只关注技术嵌入后是否实现规定的指标,从效率以及效果的最大化的角度考量技术治理的成效。这实质上只是运用技术促进管理技巧的提升,但忽视了治理对人本价值的重视,即仅仅是“技术”,而非“治理”。过度强调工具层面而淡化价值层面的考量,导致在实践过程中出现目标的异化,使治理效果大打折扣。在治理活动中,目标责任制的强目标与弱手段机制使地方政府出现唯指标主义,以致某些基层干部仅围绕指标这一维度开展活动,只注重如何用各种手段使指标数字变得“漂亮”,将工具理性与价值理性割裂开来。而对于公民的价值诉求是否得以实现、公民作为治理主体的地位是否得到提升等价值维度,地方政府似乎不太关心,其技术治理呈现出明显的工具主义色彩。技术治理中的工具理性实质上在于只注重了管理机制与管理技术之“形”,但较少关注社会主体和社会价值之“核”;强调技术嵌入治理程序和流程的再造,而非对社会与制度价值的提升。工具理性挤压了价值理性的空间,致使价值理性呈现边缘化的发展趋势。


我国的城市社区运作是行政性与自治性双重交互的模式,表现为居委会工作的行政化和社区决策实施的民主化,但社区自治实践中存在价值理性缺失的现象。随着技术的发展,技术治理延伸了国家的管理触角,政府权力正通过“智慧社区”“一网统管”等技术的形式,逐步下沉至社区管理各项工作中。新技术的运用带来了行政层面上效率的提升,即工具层面上对于社区管理流程、方式的重塑,扩大了社区的行政性,强化了国家权力对基层社区的有效控制,但却忽略了公民自治性的提升。由于忽视公民参与、民主意识等价值层面上的培育,淡化了公民的主体性,公民在社区治理中依旧处于被动地位。


(四)技术赋权下公民参与不均衡性


信息技术具有赋权的能力,赋予各个社会主体一定的权利,使各主体能享受到技术发展的红利。国家能够依靠信息技术的力量延伸自身的权力触角,渗透到各治理场域,实现国家的在场,促进政府的监管能力。而企业在技术革新的浪潮中不仅能为人类社会进步做出一定的贡献,承担社会责任,也在技术创新发展中获得相应的经济利润回报。普通公民也能够藉由信息技术的发展提高话语权,更加便捷地参与政治生活,同时丰富了监督政府的手段。但信息技术赋予主体之间的权利有一定的差异性,我们可以从两个角度出发看待这种差异。


一是从“国家-公民”的角度上看,控制大于治理。改革开放以来,政府以互联网技术为依托搭建电子服务信息平台,拓宽了双向沟通的渠道,提高了行政系统运行的效率,提升了政府提供服务的能力,如政府门户网站的建设、政务APP的发布、一站式服务的推广等。对于公民而言,信息技术赋予了公民更多话语权、知情权,使其能够通过政务网站、社交媒体表达自己的意愿与诉求,参与网上投票、民意调查等活动,丰富了公民参与政治生活的方式,拓展了政府与公民之间的有效沟通渠道。对于政府而言,技术的革新能够降低政府的行政成本,提高行政效率,政府依靠信息化建设加强对社会风险的监控、应对能力,加强了对社会的监管能力。虽然信息技术使公民个人不再被政权原子化,打破了长期以来国家低效的单向沟通模式,使公民参与成为可能,但信息技术的赋权具有不均衡性,对于公民的赋权是“被多方规定的赋权”[44]。这实质上意味着国家拥有制定规则的权力,同时信息技术赋予了国家更强大的社会测量能力,进一步增强了国家对社会的渗透、支配能力;相较于国家而言,赋予公民的权利必须在政府所制定的规则框架下行使,是受规则限制的权利。同时公民也可能被排斥在多元化的治理体系之外,信息技术的作用仅限于沟通能力的提升,而公民则成为受控制对象而非积极的治理主体。


二是从“市场-社会”的角度上看,掌控大于服务。作为技术的研发者与拥有者,企业在与社会的双向互动的过程中往往占据有利地位,尤其是资本力量对信息技术的侵蚀,加剧了技术的垄断性,甚至导致资本挟持民意的窘境,使公民处于博弈的弱势地位。在公民与企业中存在一层难以突破的技术壁障,即企业握有专业技术,而普通公民缺乏专业领域的知识,这也是知识精英与普通公民之间无法消弭的巨大鸿沟。二者在信息交换中处于不对称的地位,企业掌握了大量公民的信息,而公民通常能够获取的信息量有限,加上专业知识水平的差异,企业凭借自身的专业优势,被赋予了更多主导的权力,而公民往往处于被动地位。因此,信息技术在市场与社会的不对称赋权也是近年来诸如公民个人信息的泄露、售卖等不法行为的成因之一,严重侵犯了公民的隐私权,公民在同企业的博弈中沦为了所谓的“韭菜”,这进一步引发了当今互联网治理中的种种乱象。


近年来,信息技术的发展与扩张加剧了公民与政府、企业间的地位不平衡问题。从积极层面上看,信息技术的确能在一定程度上提高国家治理能力,转变人民的生活方式,推动社会向智慧化、智能化的方向迈进。但从消极层面上看,随着信息技术向社会生活方方面面的渗透,公民的隐私空间却正被信息技术的蓬勃发展所挤压,公民在生活中产生的轨迹甚至包括身份证号、住址、电话号码等个人隐私信息都通过各类传感器、APP等渠道向政府或企业集中聚合。但受制于条例、规定、规章等因素,公民对个人信息的控制能力往往有限,主动权更多地掌握在政府以及企业手中,公民只负责生产信息数据,而对数据的处理、使用大部分情况下只能由后者决定。此外,赋权的不平衡也不利于公民在治理中积极发挥主体效能,大部分公民仍扮演着单向传递或被动接受信息的角色,而非公共治理体系中的活跃主角。


五、总结与思考


本文在梳理相关文献的基础上,对技术治理的内涵进行阐述,从技术和治理两维度出发,对技术治理进行逻辑建构,认为技术治理的逻辑主要包括三条路径:一是“软”技术治理思维路径,即以科学理性思维进行治理活动;二是“硬”技术治理工具路径,即治理手段与以信息技术为主要特征的科学技术的融合;三是以治理的过程为中心而建构的技术治理的过程路径,即两个层面在治理场域中相互作用并最终实现治理目标的过程。但在实际治理实践中,技术治理遵循的逻辑也暴露出了诸多困境。第一,受行政体制遵循事本主义的影响,避险避责的理性选择导致配套制度的脱嵌,引發技术自我强化的逻辑,使治理目标出现异化倾向,导致技术治理内卷化现象。第二,技术治理遵循化简逻辑,试图将社会进行简化,转化为可视化的数字指标,但忽略了社会的复杂性,忽略了人际关系、情感、想法等无法转化的非理性因素,从而陷入信息失真缺陷困境。第三,技术治理带有显著的工具理性色彩,只注重治理活动中嵌入技术后是否实现规定的指标,追求效率以及效果的最大化,并以此角度考量技术治理的成效,使“技术”与“治理”逐渐分离,引发“唯指标主义”的缺陷,忽视价值理性维度,忽视对公民责任、参与意识等价值尺度因素的考量。第四,技术的赋权在不同治理主体间呈现不对称的情况。从“国家-公民”的角度看,技术赋予的权力增强了国家对社会的渗透能力,排斥公民作为治理者的角色;从“市场-社会”的角度看,技术赋予的权力集中于企业,企业在与社会的双向沟通中处于优势地位,公民在信息时代的博弈中处于弱势或受支配的地位,公民参与存在不均衡性。


从西方技治主义的兴起到国内技术治理的种种实践,再到当今“互联网+”、云模式的大力推广,技术进步有效推动了社会发展。然而技术并非总是完美的,在技术与治理融合的背后也潜藏着诸多隐约可见的消极面。诚然,技术与社会之间的关系日趋紧密,我们应当辩证地看待技术以及技术治理,摒弃“唯技术至上主义”“技术万能主义”,思考如何克服技术治理的短板,突破原有逻辑局限,顺应新时代发展的要求,推动政府治理创新。新时期,国内公共治理的诸多实践彰显了技术治理的效能性,同时技术治理的中国逻辑则展示了中国国家治理现代化的效能性、独特性和新方向。在技术与社会治理日趋紧密的当下,国家需要有效利用以信息、智能与大数据为主的新一代技术,发挥技术治理对治理体系和治理能力现代化的积极作用,尽快建立健全技术治理模式,推动政府治理创新,提升技术的价值与变现能力[45]。首先,需要突破技术治理自我强化的逻辑闭环,完善配套制度设计,搭建完整、有效、具有适配性的技术治理制度框架体系。其次,强调科学技术对技术治理的引领作用,在确保技术治理有效性与科学性的同时,需要正视技术治理的局限。复杂的社会不能仅凭数字与指标来衡量,也需要多元化的治理工具与治理方式作为补充。再次,在社会生活中,事实与价值难以分离,工具的阴影不应遮蔽价值的光辉,价值层面的考量在许多情况下比对效率、结果的考量更加重要,在技术治理的过程中我们既要注重运用工具之便,也要注重价值之实。最后,技术治理应当凸显公民在治理活动中的主体性,有效发挥公民在治理体系中的能动性,促进公民利用技术力量积极参与各类治理活动,建构契合国家治理体系和治理能力现代化要求的技术治理新模式,提高技术治理成效。


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文章来源:本文转自天津行政学院学报 2022年2期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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