左卫民:效率VS权利?民事程序繁简分流改革争论的实证审视

选择字号:   本文共阅读 3121 次 更新时间:2023-11-29 23:26

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左卫民  

内容提要:2020年初开始试点的民事诉讼程序繁简分流改革,已被2022年伊始全面推行的民事诉讼立法修正案所正式确认。然而,立法过程中“效率派”与“权利派”在改革思路上的争论至今未歇。如何评价此次改革与相关的学术争议?笔者所率团队的实证研究表明,“效率派”与“权利派”主张的观点均有一定道理,但并未得到改革数据的充分支撑。一方面,以效率为导向的繁简分流改革虽在有限程度上提高了效率,但总体上难称显著,且各项改革在效率的提高程度上参差不齐,这似乎显示改革效果已近天花板。另一方面,改革并未明显妨害权利。尽管小额诉讼程序与独任制改革似乎在抽象层面削减了若干程序性权利,但权利整体上尚未受到明显减损。而包括电子诉讼改革在内的部分举措甚至有利于权利实现。概言之,此次效率化的改革不一定与权利妨害相挂钩,也并非与权利保障背道而驰。有鉴于此,未来应该在充分实证研究的基础上,更为科学、客观地评估改革的成败得失与是否达至预设目标,检验改革是否契合特定的价值取向,继而设计并试点接地气、可操作、能达至的改革方案,最终有效推进民事诉讼制度的完善与发展。

关 键 词:民事程序  繁简分流  司法效率  权利保障  实证研究

 

2021年12月,民事诉讼程序繁简分流改革立法宣告尘埃落定。但围绕如何展开改革的争论并未完全结束。整体上,试点和立法过程中存在两种改革思路,一种改革思路以效率为导向,旨在推进我国民事诉讼程序进一步简化(以下简称“效率派”)。这种改革观主要为司法实务部门所持有。①另一种改革思路以权利为取向,有意打造正当化程序——相对正规的民事诉讼程序(以下简称“权利派”)。学术界尤其是民事诉讼法学界一般持后面一种改革思路,并对以效率为取向的繁简分流改革以及新立法的相关规定颇有微词。②新《民事诉讼法》有关民事诉讼程序繁简分流的规定体现了两种改革思路的相互妥协:在整体上继续坚持效率导向的同时,立法者采纳了“权利派”的若干观点,摒弃了“效率派”过于“激进”的个别主张,亦即《中华人民共和国民事诉讼法(修正草案)》(以下简称《修正草案》)的部分规定。改革思路上的分歧昭示着,人们对于本次民事程序繁简分流改革是否提高诉讼效率、会否削减当事人诉讼权利等问题尚未达成一致。然而,这种分歧果如想象吗?笔者率领民事诉讼繁简分流改革实证研究课题组展开了实证考察③,在此基础上评述改革对效率和权利的影响,验证上述争议,并进一步探讨未来民事诉讼程序的改革方向。

一、繁简分流改革提高了效率吗?

以效率为主要取向的繁简分流改革是否以及如何提高效率,是本次改革的出发点。笔者认为,改革论及的“效率”应主要从时间成本角度进行考量,节约人力资源成本也是其目的之一。然而,以效率为导向的改革在实践中的效果如何?这无疑需要实证研究来重点考察。④对此,实证研究发现:改革在一些方面有限提高了效率,但整体上效率提升并不显著。

(一)一些改革领域的效率有一定的提升

1.电子诉讼规则的健全明显提高了诉讼效率

电子诉讼有助于司法效率的提高已然成为理论与实务界的共识。⑤实证研究表明,以X市中院与22个基层法院(以下简称“X市两级法院”)为例,繁简分流改革的施行为电子诉讼实践带来了一系列明显变化。首先,在线立案数与在线立案率逐年攀升,图1显示,2020年与2021年在线立案数分别突破了10万件与20万件,在线立案率同比增长幅度均超过了10%。其次,在两年的改革试点阶段,在线庭审案件数与在线庭审适用率增速显著,在线庭审案件数更是在2021年突破万件大关(详见图2)。再次,电子送达成效突出。图3显示,有效电子送达次数与电子送达成功率都呈现持续增长态势。尽管课题组没有获取X市两级法院司法资源减省与诉讼时长缩短的具体数据,但从最高人民法院2020年发布的《建设智慧法院促进绿色发展成效分析报告》可以推知,以上变化无疑意味着诉讼时长的进一步缩短及司法资源的进一步减省。

图1 X市两级法院2019-2021年在线申请立案与在线立案数量及相应比率

图2 X市两级法院2019-2021年在线庭审案件数及在线庭审适用率

同样,在其他地区法院的报道中能看到同样良好的电子诉讼发展趋势。⑥此外,新冠肺炎疫情期间,电子诉讼具有的独特安全优势能够节约防疫成本,减省更多司法资源,因而得到了部分诉讼参与主体的肯定。⑦可见,本次繁简分流改革在健全、完善电子诉讼规则的同时,亦推动了电子诉讼在实务层面的进一步繁荣,明显提高了司法效率。

图3 X市两级法院2019-2021年电子送达总次数、适用率、有效电子送达次数及电子送达成功率

2.小额诉讼程序的完善一定程度上提高了效率

小额诉讼程序是此轮改革的重点领域。通过实证数据可以发现,改革在一定程度上提高了司法效率。

其一,体现在小额诉讼程序适用率的显著提高。改革之前,小额诉讼程序适用率不高,整体处于“休眠”状态;改革过程中的2020年,X市22个基层法院(以下简称“X市基层法院”)小额诉讼程序适用率⑧为20.71%,同比增加14.43个百分点,是2019年程序适用率的三倍有余;2021年,小额诉讼程序适用率为26.90%,较2020年增长6.19%。图4显示,尽管小额诉讼程序适用率呈现出明显的地区差异,但较改革前均有所增长,且在绝大多数情况下,各基层法院小额诉讼程序适用率呈逐年增长态势。小额诉讼程序的扩大适用意味着更多的案件可以“一审终审”,进而节约二审司法资源。

其二,改革也缩短了小额诉讼程序本身的审理期限。数据显示,改革前小额诉讼程序与简易程序相比效率优势并不突出,试点改革中,得益于X市两级法院在调查、辩论一体化、简式文书推广适用⑨、录音录像代替庭审笔录等方面的努力,X市基层法院2020年小额诉讼案件平均审理期限缩短至29.31天,2021年为30.97天,较改革前的2019年的35.11天审理周期明显减少。其他地区改革过程中的小额诉讼案件平均审理期限亦较改革前有所缩短。⑩整体而言,此次繁简分流改革在缩减小额诉讼程序平均审理期限方面卓有成效,节约了不少时间成本,且这种成效持续到了新民诉立法后的2022年。(11)

图4 2019-2021年X市各基层法院小额诉讼程序适用率

(二)若干改革没有显示出明显的效率提升效果

1.简易程序规则的完善未明显提高效率

尽管《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(以下简称《实施办法》)发布之前便有相关文件提及简易程序简化事宜(12),但均不及《实施办法》这般充实细化。从实证调研结果看来,此次简易程序改革并未实现司法效率提高的预期目标。

首先,简易程序的适用范围未能得到有效拓展。尽管改革令公告送达案件适用简易程序审理的数量与比例均显著增加,却无法促使简易程序适用率达至理想目标(详见图5)。当然,简易程序适用率的下降可能受多重因素影响,如小额诉讼程序的大力推行,但我们仍然可以从改革数据中判知,“争议不大”要求的去除以及公告送达案件的推广适用尚且无法进一步提升甚至维持简易程序改革之前的适用水平。值得注意的是,新《民事诉讼法》以及2022年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》均未延续《实施办法》中拓展简易程序适用范围的相关举措。在改革结束且新《民事诉讼法》已然生效的情况下,部分基层法院的简易程序适用率甚至较改革过程中有所提升。如在X市B区法院(13),该院2022年一季度共审结2679件简易程序案件,较2021年一季度增加703件;简易程序适用率为73.72%,同比增加16.63个百分点。这一现象间接说明,改革举措无法有效提升简易程序适用率,遑论提升效率。

图5 2019-2021年X市基层法院简易程序案件数、适用率、公告送达案件适用简易程序案件数、适用率

其次,改革过程中简易程序案件审判质效变化情况表明简易程序提升司法效率的作用有限。一方面,改革过程中简易程序平均审理期限呈增加态势。在2019-2021年间,即便简易程序案件适用简式文书的案件数量以及简式文书适用率均呈逐年增加样态(14),但各项改革举措却并未实现简易程序案件平均审理期限的缩短。2019年,X市基层法院简易程序案件的平均审理期限为46.89天;改革进行中的2020年,该期限增加至52.44天;2021年继续保持增长趋势,增加到54.36天。这一增加态势延续到改革结束后的2022年。如在X市B区法院,2022年一季度审结的简易程序案件平均审理期限为44.67天,同比增加1.18天。另一方面,简易程序案件上诉率、二审改发率以及再审改发率均未展现出积极变化。尽管2020年的简易程序案件上诉率同比下降了1.52%,2021年的简易程序案件上诉率却增至12.44%,反较改革前的2019年增加了0.42%。2020年与2021年的二审改发率也都高于改革前的2019年。仅有简易程序案件的再审改发率在改革前后均保持相对稳定的状态(详见图6)。上诉案件、二审改发案件的增加意味着更多司法资源的消耗,这无疑与改革初衷背道而驰,同时也印证了现阶段的简易程序难以继续作为诉讼效率提升的“代名词”。(15)

图6 2019-2021年X市基层法院简易程序案件上诉率、二审改发率与再审改发率

2.独任制的扩大适用仅小幅度提高了效率

一些学者认为独任制适用范围的扩大有利于提高诉讼效率。(16)新《民事诉讼法》也基本接受了《实施办法》拓展独任制适用范围的规定。实证研究表明,独任制仅在小范围提高了诉讼效率。就基层法院而言,普通程序案件独任制改革并未明显节约专业法官的时间资源,也未能有效提高办案速度,但节约了一定的金钱成本与书记员的时间成本。具体而言,基层法院普通程序案件数量较少,独任制改革可发挥的空间有限。(17)经课题组访谈得知,在改革前的2019年,X市基层法院普通程序案件合议效果不佳,原因在于:在“案多人少”矛盾尤为突出的基层法院,罕有3位法官同框合议审理的案件。X市B区法院的某位庭长直言,囿于人手不够,其所在庭从未出现过3位职业法官合议审理的情形,合议庭通常由1位审判法官与2位陪审员组成,“陪而不审”“合而不议”“形合实独”现象早已屡见不鲜。且上述情形并非X市基层法院特有,其他地区同样存在。(18)

数据显示,X市基层法院独任制普通程序案件数量及适用率在两年的改革期中得到了较大幅度提升(19),2020年,独任制普通程序案件量增至4509件,适用率增至2.59%;2021年,该数据增至9696件,适用率升至3.77%。从“形合实独”到“形独实独”,尽管在实际层面上独任制改革似乎未能有效节约基层法院可用的审判人力资源。但通过节约选任陪审员的开销,减省书记员耗费在合议庭笔录记录、陪审员通知等工作上成本,理论上办案速度可能有所提升,但从改革前后普通程序案件平均审理期限的变化情况看来,此项改革并未持续加快审判进程。(20)概言之,基层法院独任制改革能够节约一定司法资源,却无法明显助益于审判效率的提升。

就二审法院而言,通过独任制改革可小幅度提高二审法院诉讼效率,但以此大幅提升效率恐不现实。首先,二审案件由合议庭开庭审理并非主流,独任制改革仅可节约少部分专业法官办案时间。改革之前,为化解人案矛盾,不开庭成为二审案件主要的审理方式,例如,在X市中院,2019年不开庭审理的案件数量占到了二审案件总数的85.66%。接受课题组访谈的法官表示,在不开庭的情况下,主审法官往往通过个人调查或者在法官助理协助下完成案件审理,与独任审理似乎并没有太大本质差别。为探知改革效果,课题组以X市中院提供的包含开庭情况的2020年随案统计表为分析对象,数据显示,2864件独任审理的二审案件中,开庭审理的案件数量为775件,占比27.06%;未开庭审理的有2089件,占比72.94%。由此可知,独任制审结的二审案件当中,存在一定比例的案件开庭审理,说明改革可以节约部分非主审法官的办案时间。

其次,二审独任制的适用可节约书记员的时间成本。2020年,X市中院独任制审结二审数从改革前的0件上升为4699件,二审独任制适用率为23.05%;2021年,X市中院独任制审结二审数为8993件,二审独任制适用率达至38.16%。独任制审结二审数以及二审独任制适用率的逐年增加意味着减省书记员耗费在合议庭笔录记录等工作上的时间。

换言之,独任制的适用的确解放了部分合议庭中的法官,也减轻了书记员的工作量。但这种司法资源的节约很大程度上依赖于案件的开庭审理,而新《民事诉讼法》设定了二审独任制的适用须经当事人双方同意的条件,且摒弃了《实施办法》中不开庭审理条件的列举式规定,恐为提高司法效率效用的发挥增加一重阻碍。总的来说,在二审合议庭开庭审理持续存在的情况下,独任制改革才具有更深刻的价值。

3.司法确认的诉讼效率功能有限

尽管学界对本轮司法确认程序改革仍存争议,但基本认可其在减省诉讼成本方面的功效。(21)实证研究表明,司法确认程序确在提高司法效率方面起到了积极作用,但这种作用相对有限。

一方面,随着改革推进,司法确认申请数以及法院裁定确认调解协议有效数均呈递增态势,调解协议确认有效率亦逐年增长,表明改革过程中的部分纠纷有望通过司法确认程序止于诉前。(22)调解协议自动履行率较高也从侧面证实了司法确认程序的诉前解纷功效。(23)

但另一方面,改革过程中法院裁定确认调解协议有效的案件数占诉前调解案件数的比重持续较低,甚至较改革前有所下降,表明司法确认诉前分流作用仍然有限,其优化改革举措并未明显助益于诉讼效率的提升。以X市B区法院为例:2019-2021年,B区法院裁定确认调解协议有效的案件数分别为392件、404件与715件,虽呈逐年增加样态,但其占诉前调解案件数的比重并非如此。改革前的2019年,法院裁定确认调解协议有效的案件数占诉前调解案件数的比重为3.87%;2020年,这一比重为4.45%,虽同比有所增加,但增量仅有0.58%;2021年,这一比重降至3.35%,较2019年减少了0.52%。

简而言之,改革使得司法确认案件数量不断增加,但要想凭借司法确认程序实现较大幅度的诉前分流目标,可谓任重而道远。

二、改革中的当事人权利:受到妨害了吗?

立法者有意通过此次改革更好地实现公正与效率的统一,然而,法学界普遍认为以小额诉讼程序和独任制改革的扩大适用为代表的改革举措过于追求效率,妨害了当事人的诉讼权利,且这一呼声在《修正草案》出台后尤为强烈。(24)那么,改革是否真的削减了当事人的权利?结合实证调研,笔者率领的课题组认为,一方面,改革仅在某些方面削减了当事人的程序性权利,如小额诉讼程序的扩大适用剥夺了小额诉讼案件当事人二审上诉的权利、独任制的扩大适用降低了当事人寻求合议审判的可能。但另一方面,改革并未明显妨害程序权利,甚至某些方面有利于程序权利实现。如电子诉讼可促使当事人便利、高效地行使权利,其不仅没有削减反而以效率化的方式有力保障了当事人的权利。换言之,效率化改革不一定与权利妨害相挂钩,也并非与权利保障背道而驰。鉴于司法确认程序属于诉前调解的附加程序,无关诉权削减与否,更谈不上对诉权的妨害,下文遂结合电子诉讼、小额诉讼程序、独任制以及简易程序改革四个方面的实践情况论证以上观点。

(一)电子诉讼改革未减损当事人权利,反而促进了当事人权利的发展

以北京、广州、杭州3所互联网法院为例,据悉,截至2020年12月31日,互联网案件庭审平均时长为28分钟,较传统线下审理方式节省了约75%的时间;案件平均审理期限约为61天,较传统线下审理方式减省了约20%的时间。且一审服判息诉率为96%,审判效果并未受到影响。(25)在X市两级法院,课题组访谈发现,尽管受访法官对于电子诉讼效果的评价褒贬不一,但未有受访者认为在线诉讼削减了当事人的诉讼权利。偏好传统线下诉讼模式的法官对于在线诉讼的顾虑,一是在线诉讼难以彰显法庭的秩序与仪式感;二是在线诉讼难以充分保障法庭调查的实质效果。然而,这些问题基本上可以通过确立和阐释与在线诉讼相适应的审判机理以及发展技术来化解。(26)总的来说,电子诉讼制度改革不仅没有妨害权利,反而带来了良好的审判效果。

(二)小额诉讼程序改革未折损实质公正,也未严重妨害程序权利

学界在论及本轮改革时,质疑声主要集中于小额诉讼程序的扩大适用会损害当事人诉讼权益。(27)但实证研究表明,小额诉讼程序改革并未对案件实质公正带来明显负面影响。一方面,改革前后小额诉讼案件的再审改发率并未出现明显变化。数据显示,X市基层法院2019年审结的12092件小额诉讼案件中,提起再审的案件数为9件,再审改发数为1件,再审改发率为0.01%;而在2020年审结的42245件小额诉讼案件中,无一起小额诉讼案件经再审改发,虽有65件提起再审,但均不涉及对程序适用的异议;2021年审结的74157件小额诉讼案件中,有407件提起再审,但仅有9件经再审改发。这在某种程度上说明小额诉讼案件的质效并未因其适用率的上升而降低。另一方面,纵然约定适用小额诉讼程序的案件数量较法定适用小额诉讼程序的案件数量要少得多,却也呈现出逐年增加的态势。图7显示,以X市21个基层法院2019-2021年约定适用小额诉讼程序的案件数量为例(28),除D区、H区、K区与S县法院以外,17个基层法院在改革过程中约定适用小额诉讼程序的案件数量均较改革前有所增加。且在这17个基层法院当中,近半数法院在2020年突破了改革前的“0约定适用”;7个法院约定适用小额诉讼程序的案件数量呈现出逐年增长趋势,6个法院约定适用的案件数量在2020与2021年均超过了100件。若非小额诉讼程序有其可取之处,约定适用的数量难以呈现出明显的增长趋势。

图7 2019-2021年X市21个基层法院约定适用小额诉讼程序的案件数量

毋庸置疑,小额诉讼程序的确牺牲了当事人的部分程序性权利,但若过分关注程序维度,可能某种程度上会影响对实体法的关照,忽略了当事人对程序性、实体性权利的自由处分权,以及这种自由处分带来的效率价值。在救济机制能够有效保障当事人基本权利的情况下,小额诉讼程序既能较快实现当事人启动诉讼程序的最终目标,也能促进司法资源的合理利用,无疑有其合理性。而实证数据显示在改革前小额案件(但并未适用小额诉讼程序)中当事人的上诉率要低于平均水平(29),可以推知,实行一审终审的小额诉讼会影响到当事人的上诉往并不是一个具有普遍意义的问题。对当事人而言,小额诉讼程序的救济途径包括程序转换机制、申请再审机制等。上文数据已表明,小额诉讼的当事人申请再审数量并不多,且即或再审,改判率也很低。由此,小额诉讼会妨害当事人的程序权利的担忧可能过度了。

(三)扩大独任制适用范围改革并不必然降低审判结果的公正性

独任制改革被认为严重影响当事人的公正审判权,因为剥夺了其合议审判的权利。然而,这可能只是一种想象中的权利。

其一,较改革前而言,独任制扩大适用的范围相对有限,主要集中于部分一审普通程序案件与部分二审案件。正如前文所述,基层法院适用普通程序审理的案件数量本就不多,独任制改革可发挥的空间有限。而在二审案件当中,尽管独任制适用率随着改革的推进不断攀升,但仍未改变合议制的主流地位。并且,司法实践“形合实独”都已常态化,形式上的合议绝不等于实质上的公正。本次繁简分流改革无非是揭开了绝大多数“形合实独”案件的“形合”面纱,并未影响主审法官行使审判职责。

其二,实证研究表明,当事人对适用独任审理的案件提出异议以及因当事人异议而转为合议制的案件相对较少。以X市中院为例,2020年全年其共计审结20388件二审案件,其中4699件由审判员独任审理。表1显示,独任审理的案件中有106件案件的当事人对审判组织提出了异议,其中有94起案件系原审第三人提出异议,占比88.68%。上诉人和被上诉人提出异议的案件数量较少,占比11.32%。此外,根据课题组的统计,X市中院2020年由独任制转为合议制的二审案件共433件,其中因当事人提出异议而转为合议制的案件数量仅有6件,明显低于法院依职权转为合议制的427个案件。两项数据侧面反映出,当事人的程序性权利并未因二审独任制案件的增多而受到实质影响。

其三,从决策理论的角度来看,合议制不一定优于独任制。合议制群体作出的判断较庭内水平居中的成员更为准确,但往往不及群体中的优秀个体。实践中法官加陪审员的组合亦会表露出明显的从众心理,不必然带来优于法官独任审判的决策。由此可见,合议制既非提升裁判公正性的唯一选择,也非最优选择。独任制在简单案件的快速解决上具有天然优势,当裁判者足够优秀时,独任制可能更为合适。(30)结合司法实践看来,审判人员大都具备了必要的专业知识背景,并且通过了法律职业资格考试。(31)课题组调研发现,X市两级法院的独任法官一般具有两年以上的民事审判工作经验。X市基层法院对于普通程序独任审判的力量也给予了适当倾斜,建立了以独任法官为核心的审判团队,按照“1名法官:1名法官助理:1名书记员”的比例配置审判辅助人员。概言之,独任审判具备了正确决策的基本条件。

其四,从比较法的视角来看,域外国家基本正在经历或者已经完成了独任制的扩大适用。就普通法系国家而言,其在1876年以前几乎不存在法官独任审判的情形;1965年,陪审团合议审判的比例已降至2%;而今,除诽谤案件之外,普通法系国家的法院几乎未使用过陪审团。(32)绝大多数一审案件均由独任法官或者地方法院法官审理。(33)以英国为例,陪审团参与审结的案件数量占案件总数的比重极小。程序变革主张者大都认为民事审判应由法官单独主持。(34)大陆法系国家也有类似的独任审判扩大趋势。譬如,德国在初级法院和州法院均设立并实行了独任裁判的民事法官制度,这种趋势和欧陆国家的类似情形相符。(35)

其五,从改革效果上来看,独任制案件的审判质量良好。以X市两级法院为例,独任制一审案件上诉率、二审改发率与再审改发率均较改革前有所下降(36);独任制二审案件改革过程中的再审改发率均为0,某种程度上证明了独任审判结果的科学性。最高人民法院对全国试点法院独任制改革情况的报告亦表明独任制案件的质量指标一定程度上优于合议制案件。(37)以上情况昭示着,独任制改革妨害司法公正的论断并不成立。需要说明的是,尽管X市基层法院改革过程中独任制普通程序案件每年的再审改发率持续为0,但其2021年的上诉率与二审改发率均较2020年有所增加。(38)囿于数据上的限制,课题组无法获知同时段内X市基层法院一审合议制案件的上诉与二审改发情况,因此无法对比分析这一现象是否因独任制的扩大适用而引发。但通过其他学者对某省法院的调研情况看来,独任制案件上诉率以及二审改发率皆低于同一时期的合议制案件,审判质效要优于同期合议制案件。(39)又如深圳基层法院,2016-2019年间,独任制案件的上诉率、改发率均呈下降态势。与此同时,合议制案件的改发率却是先降后升,指标并不稳定。2018年,合议制案件的改发率更是高于独任制案件。(40)概言之,独任制的施行并不妨害权利的实现。

(四)简易程序改革未明显削减当事人权利

整体看来,在改革过程中简易程序上诉率、再审率以及再审改发率虽然未普遍降低,甚至有所增加,但总体趋于稳定。从全国试点法院2019-2020年简易程序的审理情况来看,改革过程中简易程序的审判质量较改革前有明显改善。(41)概言之,改革中的简易程序未对当事人权利形成特别妨害。合理设计并恰当适用的简易程序仍然可以通过满足社会多元解纷需求来维护司法正当。(42)

三、权利还是效率:前瞻案多人少背景下的民事程序改革方向

基于实证研究,笔者对关于繁简分流改革的争议给出了自己的解读:当事人权利未见明显减少,且效率尽管有所提升,但并不尽如人意。由此可见,实证研究可以有效验证关于改革的理论思考和实践设计,似乎也可以根据实证研究的情形提出更接地气、更可操作、更有效果的改革内容。当然,对于权利与效率在难以两全时的取舍,可能主要应该由民事司法的使用者、研究者来把握,笔者在此无法断言。在认同权利与效率兼顾的前提下,具体而言,未来的改革应该有如下要点。

(一)继续、适当推进“繁简分流”

“繁简分流”最低限度的涵义是将案件依照简单、复杂程度予以分类并归入不同程序进行处理。(43)从广义上来说,“繁简分流”是法院根据案件类型、标的额大小、繁简程度等标准,将案件分配至不同的程序进行审理,以使案件在合理时间范围内得到公正审判的程序要求。(44)“繁简分流”顾及效率,也未严重影响公正,是世界多国在紧迫的司法压力下寻求程序保障的共同路径。(45)在我国,北京市海淀区人民法院早在1993年便已阐释了繁简分流的法律依据、可行性及运作程序等内容。(46)21世纪初至今,随着案件数量的急剧增加以及案件类型的不断复杂化,繁简分流成为诉讼程序无法逃避的选择。(47)最高法院陆续发布系列规定推动民商事案件的繁简分流,学者们相继探讨完善繁简分流的目的、概念等基础理论,并就繁简分流机制的构建与完善建言献策。(48)从本轮改革的实施情况不难看出,“繁简分流”的本质在于“简案简审”。但是,“权利派”的一些主张似乎将诉讼效率与实质公正有所对立,可能忽视了效率亦是公正的应有之义。而任何制度的成立均可能以牺牲一定权利为代价。在司法资源有限且无法充分匹配复杂程序的情况下,制度设计者时常不得不削减部分非根本性的程序性权利,因此一审终审制、独任制的发展亦成为走向。换言之,如何做好“简法”、实现“繁简分流”将继续是未来改革的一个重点。

(二)避免过度追求程序自身简化变革,树立正确纠纷解决观

为了有效回应“案多人少”的司法现状,改革者对于我国民事诉讼领域的简单案件,几乎竭尽了简化策略。但实证研究表明,此轮改革在民事程序简化方面的效果几近峰值,且部分改革举措已然引发争议,当改革效果以加速程序进程为导向时,反而不一定能够达到“案结事了”的审判目的。从试点改革实践看来,即便基层法院享有程序简化的权力,可在某种程度上减轻办案负担,但实务中存在的“就繁不就简”现象表明,部分承办法官有时愿意放弃此种权力进而追求程序的相对饱满,确保当事人在庭审程序中感受正义、宣泄情绪。在此意义上,研究者对权利的重视得到了操作者的呼应。整体上,未来的制度设计者需要脱离过度追求程序简化的桎梏,立足中国实际与当事人权利保障以推进改革。

(三)在有限空间内,创新地做“简法”

前述实证研究表明,现有的某些改革效果不彰是因为:为应对“案多人少”困境,且囿于效率与权利的充分保障无法两全,法院做“简法”的空间相对有限。在这种改革空间有限的情形之下,下一步的“简法”似乎可从如下方面着手:

其一,打造创新的电子程序机制,制度设计者可凭互联网司法模式提高诉讼效率。上文显示,电子诉讼改革措施不仅能显著节约司法成本,也会促进当事人诉讼权利发展,以在线诉讼等改革措施的适用为契机,可能成为未来提升诉讼效率的有效路径。这一机制无涉程序自身简化事宜,不仅不会削减当事人权利,还有望提高司法效率,因此受到了改革者、社会的青睐。支持电子诉讼改革者或从经济视角出发,主张电子诉讼可以有效降低法院服务成本;或从技术角度出发,认为现有法院体系已然无法融入现代数字社会,亟须升级;或从司法质量出发,主张电子诉讼能够更为便捷、优质地化解纠纷;或从道德层面出发,认为电子诉讼能够帮助人们触达司法。(49)显然,电子诉讼具有较高的改革热度与广阔的发展前景,改革实践亦表明电子诉讼的确能够以效率化的方式促进当事人权利实现。由此,通过创新诉讼程序展开路径做“简法”的方式值得肯定,并可进一步探索。当然,我们必须认识到电子诉讼的局限性。尽管本轮改革也暴露出了电子诉讼实践运行中的问题,如各地电子诉讼发展水平参差不齐,在线平台统一性、兼容性、功能性、稳定性、安全性仍待优化,制度构建尚不完备,电子诉讼推动力阙如等。有鉴于此,改革者选择电子诉讼等创新方式促进“简案简审”时,务必认识到此类诉讼模式可能存在的问题,并尽可能地采取有效措施及时化解。

其二,继续简化可简的形式性程序。与创新程序展开方式明显不同的地方在于,这一“简法”是在程序本身上做文章,具体是从形式化的程序内容着手突破,但其简化空间相对有限。因为,改革有意简化的部分仅具形式价值的程序内容,亦可能是权利表达或者必不可少的查明部分。典型如裁判文书简化,文书简化与否往往取决于办案法官的自由裁量,有法官考虑到裁判文书上网以及司法公信力的问题,较少适用简式文书,有法官认为通过简化文书提高效率作用不大,过于简化反而不利于说理和表明事实。但如能在技术层面有进一步发展,有的形式性程序仍有一定的简化余地。例如,实践中X市绝大多数基层法院无法完全借助庭审录音录像取代庭审笔录。这一现象产生非因庭审录音录像自身存在弊端,而在于当前技术与数据储备条件暂不支持多数法院的录音录像及其电子化管理工作。(50)同稳定性与可靠性较强的纸质笔录相比,录音录像尽管有助于简化庭审程序,却因其潜在风险而未成为多数办案人员的主动选择。此外,鉴于电子档案储备问题尚未得到彻底、妥善解决,办案人员即使有意简化笔录制作过程,也会因为技术障碍望而却步。因此,下一步的程序简化应着力突破观念、技术、配套机制问题。

(四)有必要增加审判人力资源投入,同时继续提升人力资源利用率

在案件持续增加,特别是大城市“案多人少”的长期态势下,一个改革思路是从时间成本的节约转而向适当增加人力资源的投入,以及提升审判人力资源的利用率的层面。一方面,增加法官数量也是化解人案矛盾的有效措施之一,尽管目前看来,该举措或与当下的法官员额制改革不尽一致,但却是应对当下困境的最直接也是最有效的方式。另一方面,持续将法官从非司法事务中剥离,无疑可以将更多的时间和精力投入到业务工作中。

(五)打造“多轨”式解决纠纷的整体图景

从我国的历史传统与现代纠纷解决实践来看,非司法方式是与诉讼并行不悖的重要模式。而域外经验来看,非诉讼的纠纷解决机制大行其道,诉讼外的纠纷解决与诉讼审判在程序上的相互交织起到良好效果。此次改革及立法修改过程中均对司法确认程序予以扩大适用,无疑为其他主体参与纠纷多元化解决提供了程序保障,为程序分流起到积极效果。未来,改革应持续以“案结事了”为目标导向,将改革的重心转移至如何构建更具实效意义的“多轨”纠纷解决机制,以非司法的纠纷解决机制包括其他国家机关的纠纷解决机制、社会组织的纠纷解决机制等来应对、分流诉讼,或许能为我国民事诉讼制度变革能提供更广阔的空间。

本文的调研获得了X市两级法院相关领导与法官的大力支持,在此深表感谢。同时,参与课题的博士生官胜男、江佳佳、卓裕春、刘帅、彭昕、何娇娇等对本文的调研、写作给予大力支持,博士生官胜男、云南民族大学法学院安琪博士、同济大学法学院罗恬漩副教授提出修改意见,笔者深表感谢。

①整体而言,实务部门在认可繁简分流改革的合理性基础上提出具体措施建议。具体参见王韶华、李军波:《繁简分流改革背景下的民事诉讼程序设置研究》,载《中国应用法学》2021年第4期,第161页;黄振东、邱碧媛:《“繁简分流”的深圳探索——以裁判文书和庭审方式改革为重点》,载《人民法治》2016年第10期,第36-40页;李旭辉、胡小静、谢刚炬:《“多元调解+立案速裁”的紧密型司法ADR模式探索——以北京市22家中基层法院的改革实践为视角》,载《人民司法(应用)》2018年第1期,第17-21、27页。

②2021年《中华人民共和国民事诉讼法(修正草案)》一经公布就引起了学界的广泛热议。对于此次以提高诉讼效率为主要目的指向的修法,学界似乎都持谨慎的态度。详见中国法学会民事诉讼法学研究会主办、中国政法大学民商经济法学院承办的“民事诉讼法修改理论研讨会”与会代表发言,《民事诉讼法修改理论研讨会》,载微信公众号“民事程序法研究”,2021年11月9日。此外,有学者以独任制改革为例,说明本轮民事诉讼法修改突出的是提升诉讼效率,但以节约审判资源为出发点难免会带来负面作用,参见张卫平:《审判资源程序配置的综合判断——以民事诉讼程序为中心的分析》,载《清华法学》2022年第1期,第195-208页;也有学者从民事诉讼第一审程序配置的角度,认为此次民事诉讼法修改中立法者所期待的推动在更高层次上实现公正与效率的统一的目标可能难以实现,参见占善刚:《科学配置民事诉讼第一审程序的逻辑起点》,载《法学评论》2022年第2期,第130-133页;还有学者基于“案多人少”的法教义学分析,认为本轮民事诉讼法修正将接受合议庭审判和上诉权等当事人程序权利与审判效率直接对立起来,参见任重:《“案多人少”的成因与出路——对本轮民事诉讼法修正之省思》,载《法学评论》2022年第2期,第138-141页。

③笔者率领的课题组选择了X市两级法院作为研究对象,具体包括1个中级法院,22个基层法院。X市是西部某人口大省W省的省会城市,城市人口超过2100万。根据X市中院发布的工作报告,全市两级法院在2020年共审结237958件民商事案件,2021年该数据已经攀升到316315件,属于案多人少的区域。X市两级法院为此次民事诉讼程序繁简分流改革的试点法院,积极参加了本轮改革,选取其作为研究对象具有一定的代表性和研究价值。

④司法实务部门对此次改革的效果评述均肯定了其在提升司法效率方面的积极作用,却鲜有论证司法效率在何种程度上得以提高、以及该提高呈现出的特征,相关报道如秦鹏博:《分渠治水:繁简分流开创全面依法治国新局面》,载《法治日报》2021年3月28日,第7版;寇昉:《北京市高级人民法院工作报告》,载《北京日报》2022年1月20日,第3版;闫继勇、祁云奎、袁粼:《济南:繁简分流改革硕果累累》,载《人民法院报》2022年1月24日,第6版。

⑤持此论点的学者如段厚省:《远程审判的双重张力》,载《东方法学》2019年第4期,第101-112页;曹建军:《民事诉讼电子化的目标与路线》,载《法治研究》2022年第3期,第152页;左卫民:《后疫情时代的在线诉讼:路在何方》,载《现代法学》2021年第6期,第40页。从最高人民法院发布的信息来看,亦肯定了电子诉讼在节约司法成本上的作用。参见《建设智慧法院促进绿色发展成效分析报告》,载最高人民法院网站,https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-318821.html#。

⑥例如福建省、山东省、上海市、深圳市各级法院均对在线立案、在线开庭以及电子送达等情况进行了详细统计,肯定了电子诉讼在提高审判效率方面的积极作用。相关报道详见金银墙:《福建省高级人民法院工作报告——2022年1月23日在福建省第十三届人民代表大会第六次会议上》,载《福建日报》2022年2月15日,第6版;姜东良:《构建一站式多元解纷和诉讼服务体系——访山东省高级人民法院院长张甲天代表》,载《法治日报》2022年3月6日,第5版;刘晓云:《上海市高级人民法院工作报告——2022年1月21日在上海市第十五届人民代表大会第六次会议上》,载《解放日报》2022年1月27日,第11版;张应杰:《深圳市中级人民法院工作报告——2022年4月12日在深圳市第七届人民代表大会第二次会议上》,载《深圳特区报》2022年5月2日,第A02版;袁超一等:《我省法院网上立案成功数两年翻12倍》,载《湖北日报》2022年3月8日,第7版;李占国:《浙江省高级人民法院工作报告——2022年1月19日在浙江省第十三届人民代表大会第六次会议上》,载《浙江日报》2022年1月26日,第7版。

⑦左卫民:《中国在线诉讼:实证研究与发展展望》,载《比较法研究》2020年第4期。

⑧关于小额诉讼程序适用率,本文采用了X市实务部门的计算方法,即X市基层法院小额诉讼程序适用率=X市基层法院小额诉讼程序审结案件数/X市两级法院民商事一审案件审结数×100%;各基层法院小额诉讼程序适用率=基层法院小额诉讼程序审结案件数/该院民商事一审案件审结数×100%。简易程序适用率以此类推。

⑨2019-2021年,X市基层法院小额诉讼案件简式文书适用率呈现出逐年增加的趋势,依次为20.96%、48.01%与61.74%。

⑩姚志坚、柯胥宁:《知识产权民事诉讼程序繁简分流改革的实践检视及完善路径——以南京法院知识产权审判实践为样本》,载《人民司法》2021年第19期,第57页。

(11)例如,X市B区法院2022年一季度审结的小额诉讼案件平均审理期限为24.53天,同比缩短了5.71天。

(12)如2003年发布的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》等。

(13)此处及下文选择B区法院作为典型进行分析的原因在于:第一,B区人口已然超过125万。据统计,改革中的2020年与2021年,B区法院分别审结了14168件与22942件民商事案件,属于“案多人少”的基层法院,对于研究、解决“案多人少”问题具有较强的价值。第二,课题组需要收集、分析2022年新《民事诉讼法》实施后的案件情况,而对于X市其他基层法院2022年的数据,课题组尚未充分收集和分析。

(14)2019-2021年,X市基层法院简易程序案件每年适用简式文书的案件数量分别为5742、24160、71719件;简式文书适用率依次为4.34%、18.63%与40.75%。

(15)左卫民、靳栋:《民事简易程序改革实证研究》,载《中国法律评论》2022年第2期,第88-89页。

(16)理论界不少学者认为独任制的适用有助于化解“案多人少”矛盾,参见潘剑锋:《“基本”与“其他”:对〈民事诉讼法〉相关制度和程序修订的体系化思考》,载《法学评论》2022年第2期,第117页;张雪纯:《合议制与独任制优势比较——基于决策理论的分析》,载《法制与社会发展》2009年第6期,第111页;张卫平:《“案多人少”问题的非讼应对》,载《江西社会科学》2022年第1期,第67页;蔡彦敏:《断裂与修正:我国民事审判组织之嬗变》,载《政法论坛》2014年第2期,第42页;胡学军:《系统论视角下“案多人少”的应对之道》,载《法治研究》2022年第3期,第109页。

(17)以X市基层法院为例,改革中的2020年与2021年,普通程序案件数量分别为22646件、15156件,占基层法院民商事一审案件审结数的比重依次为11.64%、5.71%,其中,适用独任制审结的案件数量分别为4509件与9696件,占普通程序案件总数的比重分别为19.91%与63.97%。概言之,普通程序案件数量本身较少,其中适用独任制审结的案件数量占比却在逐年增加,且达到了较高的比例。

(18)详细参见陈莉:《“形合实独”的实践困局与制度转型——以基层法院的民事诉讼程序为对象》,载《南京大学法律评论》2019年第1期,第278页;孔才池:《制度如何生成:独任制扩大适用的实现路径与保障维度——基于S基层法院近三年的案件研究展开》,载《法律适用》2020年第20期,第100页。

(19)本文此部分仅重点分析基层法院普通程序案件适用独任制的情况,原因在于依据立法规定,小额诉讼程序与简易程序应独任审理。故基层法院一审独任制案件数量及适用率增加较为显著。这在数据中也得以印证:2019年,X市基层法院一审独任制案件数为143487件,适用率为74.52%;改革过程中的2020年,案件数为173913件,适用率为85.25%;2021年,案件数增加至256942件,适用率高达93.20%(X市基层法院一审独任制适用率=X市基层法院独任制审结一审案件数/X市两级法院民商事一审案件审结数×100%)。

(20)以X市B区法院为例,2019-2021年,该院普通程序案件的平均审理期限分别为113.78天、115.28天以及113.11天。

(21)刘敏:《论优化司法确认程序》,载《当代法学》2021年第4期,第75页;潘剑锋:《“基本”与“其他”:对〈民事诉讼法〉相关制度和程序修订的体系化思考》,载《法学评论》2022年第2期,第117页;胡学军、孙亮:《系统论视角下调解协议司法确认的内在机理与制度优化》,载《江西社会科学》2021年第10期,第150页。

(22)以X市两级法院为例,2019-2021年,X市两级法院司法确认申请数分别为3696件、8652件与11401件;裁定确认调解协议有效数依次为3483件、8412件与11186件;司法确认有效率分别为94.24%、97.23%与98.11%。

(23)在X市两级法院,2019-2021年,当事人自动履行调解协议的案件数量占比分别为84.27%、86.73%与83.17%。尽管2021年调解协议自动履行率较前两年有所下降,但在法院确认调解协议有效的案件数量逐年大幅增加的背景之下,这一比例仍处较高水平。

(24)《第二届中国民事诉讼法学研究会浦江民诉沙龙——长三角地区民事诉讼法学者关于民事诉讼法修改的专题研讨》,载微信公众号“复旦大学司法与诉讼制度研究中心”,2021年1月08日;《民事诉讼法修改理论研讨会》,载微信公众号“民事程序法研究”,2021年11月09日;张卫平:《“案多人少”困境的程序应对之策》,载《法治研究》2022年第3期,第91页;任重:《“案多人少”的成因与出路——对本轮民事诉讼法修正之省思》,载《法学评论》2022年第2期,第138页;胡学军:《系统论视角下“案多人少”的应对之道》,载《法治研究》2022年第3期,第103页;纪格非:《民事程序类型化的基础与逻辑》,载《社会科学辑刊》2022年第3期,第83-84页;郝振江:《民事审判中的非讼事件诉讼化现象及克服》,载《法学评论》2022第2期,第134页。

(25)《中国法院的互联网司法》,载微信公众号“最高人民法院”,2021年3月11日。

(26)左卫民:《中国在线诉讼:实证研究与发展展望》,载《比较法研究》2020年第4期,第170-172页。

(27)潘剑锋:《“基本”与“其他”:对〈民事诉讼法〉相关制度和程序修订的体系化思考》,载《法学评论》2022年第2期,第120页;胡学军:《系统论视角下“案多人少”的应对之道》,载《法治研究》2022年第3期,第103页;张卫平:《“案多人少”困境的程序应对之策》,载《法治研究》2022年第3期,第93页。

(28)X市共有22个基层法院,因无法获取X市G区法院2021年法定适用与约定适用小额诉讼程序的案件数量,此处仅分析X市21个基层法院。

(29)以X市B区法院为例,2019年,不区分立案标的额大小的案件上诉率为13.38%,若以B区法院所在W省上年度就业人员年平均工资的30%为法定适用小额诉讼程序的标的额上限,该年度小额案件上诉率为9.21%;若以《实施办法》中规定的“五万元”为法定适用小额诉讼程序的标的额上限,该年度小额案件上诉率为10.05%。两种标准下的小额案件(但未适用小额诉讼程序)的上诉率均低于平均水平。

(30)张雪纯:《合议制与独任制优势比较——基于决策理论的分析》,载《法制与社会发展》2009年第6期,第107-116页。

(31)左卫民:《“诉讼爆炸”的中国应对:基于W区法院近三十年审判实践的实证分析》,载《中国法学》2018年第4期,第252-253页。

(32)[英]乔罗威茨:《民事诉讼程序研究》,吴泽勇译,中国政法大学出版社2008年版,第305页。

(33)[日]小岛武司:《诉讼制度改革的法理与实证》,陈刚等译,法律出版社2002年版,第208页。

(34)[英]乔罗威茨:《民事诉讼程序研究》,吴泽勇译,中国政法大学出版杜2008年版,第23页。

(35)[德]米夏埃尔·施蒂尔纳:《德国民事诉讼法学文萃》,赵秀举译,中国政法大学出版社2005年版,第635页。

(36)改革前的2019年,X市基层法院独任制案件上诉率为10.88%;改革过程中的2020年,独任制案件上诉率为4.65%,同比下降6.23个百分点;2021年,独任制案件上诉率为5.44%,较2019年下降了5.44个百分点。

(37)2020年,全国试点法院的独任制一审案件上诉率为6.1%,同比下降27%;二审改发率为0.6%,同比下降29%;独任制二审案件提起再审率为0.6%。周强:《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》,载《人民法院报》2021年3月1日,第1版。

(38)2021年,X市基层法院独任制普通程序案件上诉率为12.93%,同比增加7.76%;二审改发率为2.21%,同比增加1.66%。

(39)陈琨:《扩大民事案件独任制适用范围的现实路径——基于B省近3年独任制适用情况的实践考察》,载《法律适用》2019年第15期,第106页。

(40)广东省深圳市中级人民法院课题组:《扩大独任制适用范围问题研究》,载《人民司法》2021年第16期,第18页。

(41)周强:《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》,载《人民法院报》2021年3月1日,第1版。

(42)傅郁林:《繁简分流与程序保障》,载《法学研究》2003年第1期,第50页。

(43)王亚新:《司法效率与繁简分流》,载《中国审判》2010年第12期,第12页。

(44)潘庆林:《民事案件繁简分流制度的完善——基于对A省基层法院的调研》,载《法学杂志》2019年第9期,第125页。

(45)傅郁林:《民事司法制度的功能与结构》,北京大学出版社2006年版,第233页。

(46)北京市海淀区人民法院:《改革民事审判方式新举措——繁简分流》,载《人民司法》1993年第8期,第10-12页。

(47)傅郁林:《民事司法制度的功能与结构》,北京大学出版社2006年版,第421页。

(48)傅郁林:《繁简分流与程序保障》,载《法学研究》2003年第1期,第50-63页;王亚新:《司法效率与繁简分流》,载《中国审判》2010年第12期,第12-13页;胡仕浩、刘树德、罗灿:《〈关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见〉的理解与适用》,载《人民司法(应用)》2016年第28期,第23-29页;张海燕:《法院“案多人少”的应对困境及其出路——以民事案件为中心的分析》,载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期,第48-58页;潘庆林:《民事案件繁简分流制度的完善——基于对A省基层法院的调研》,载《法学杂志》2019年第9期,第124-130页;饶淑慧、翁晓斌:《民事诉讼“繁简分流”的概念扩张审思》,载《天津师范大学学报(社会科学版)》2022年第4期,第73-78页。

(49)[英]理查德·萨斯坎德:《线上法院与未来司法》,何广越译,北京大学出版社2021年版,第9页。

(50)例如,R市法院系X市最早推行庭审录音录像取代庭审笔录的基层法院。尽管如此,鉴于电子档案储备问题尚未得到有效解决,其对小额诉讼案件并非全然适用庭审录音录像,而是推广适用。该院认为,为确保庭审录音录像的真实性、准确性与完整性以及存储方式的安全性,庭审录音录像应当采用公认的安全的存储方式。如条件不具备,应当谨慎适用。

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文章来源:本文转自《现代法学》2022年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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