左卫民 唐清宇:制约模式:监察机关与检察机关的关系模式思考

选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2018-10-16 01:00:04

进入专题: 监察机关   国家监察体制   监督模式   制约模式  

左卫民   唐清宇  

   【摘要】 在深化监察体制改革的背景下,有论者基于检察机关的监督主体地位认为,检察机关与监察机关之间的关系应为“监督模式”。从当下改革的理念、规范和实践情况来看,这一模式可能面临诸多挑战,未必能够发挥预期效果。“制约模式”在尊重监察机关在职权范围之内独立行使调查权的同时,通过检察机关依法行使审查起诉决定权和调查活动引导权,从而实现两机关之间的分工与制约。

   【中文关键词】 监察机关;检察机关;监督模式;制约模式

   【全文】

   我国监察体制改革试点工作自2016年12月启动以来备受关注,党的十九大报告中明确提出“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”,2018年3月十三届全国人大一次会议上《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的通过和国家监察委员会的设立标志着监察体制改革已经取得阶段性成果。依据新构建监察体制,我国的刑事诉讼模式将从单一的“侦查—起诉—审判”模式向“侦查—起诉—审判”与“调查—起诉—审判”模式并存的形态转化。由此引出一个重大问题:在未来职务犯罪调查和诉讼过程中,调查机关(监察机关)和公诉机关(检察机关)二者关系究竟为何?长期以来,在我国刑事诉讼理论、立法和实践中,检察机关往往扮演着监督者的角色。一方面,通过行使审查批捕权和审查起诉权对侦查活动进行结果控制;另一方面,通过纠正违法行为对侦查活动的过程加以监督。监察机关继受了以往专属于检察机关的职务犯罪侦查权,并在此基础上重构为新型的职务犯罪调查权。由此带来的问题是:既往检察机关对其自侦部门和隶属于行政机关的公安机关在刑事侦查活动中的监督是否同样适用于在权力结构上与其平行的监察机关的职务犯罪调查活动?就此而言,一种流行的观点是:检察机关应当对监察机关的职务犯罪调查行为展开监督,监察机关与检察机关的关系应当是一种监督模式[1]。这一论断基本契合检察机关的法律角色,也可能符合监察体制改革的远期目标和反腐败斗争的理想状态。但在当前监察体制改革正在推进和反腐败斗争形势依然严峻的现实条件下,这种理想模式与当下监察改革的立法与实践相去甚远。故此,应当在充分理解、体认监察体制改革基础上重新审思监察机关和检察机关的关系模式。

  

一、应然层面的监督模式


   (一)监督模式的内涵展开

   正如前文所及,从监察体制改革过程中一系列学术讨论来看,监督模式无疑是一种主要观点。审视检察机关既往的侦查监督和诉讼监督的立法和实践,这种理想化的监督模式主要有以下两个方面的意涵:其一,从过程角度而言,强调检察机关对侦查和诉讼过程的全程参与与整体控制;其二,从结果角度而言,检察机关的监督行为往往具有强制性。需要指出的是,学界认可监督模式主要基于以下原因:

   首先,我国检察机关享有宪法赋予的法律监督权,是立法及学理上公认的法律监督。其监督对象涵盖了公安机关、审判机关等国家机关。一方面,检察机关通过对逮捕强制措施及对提起公诉案件的审查,以监督公安机关是否依法行使侦查权,在审查过程中可以做出批准或不批准逮捕、起诉或不起诉的决定,并就侦查活动中的违法情况要求公安机关予以纠正。另一方面,对于刑事案件的审判结果,检察机关可以通过提起抗诉的方式,要求法院启动二审或再审程序,以监督法院是否公正审判。在民事、行政诉讼程序中,对已经发生法律效力的判决与裁定,也同样可以通过检察机关抗诉的方式行使审判监督权。基于以上原因,尽管在当下监察体制改革的制度设计中,检察机关原反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会,但检察机关的国家监督机关定位并不会随着部分部门与人员的转隶而发生根本意义上的变化。从某种意义上讲,检察机关与其他国家机关都应当为监督与被监督的关系,因而一切包括带有诉讼性质的活动,都应当被纳入检察机关的监督范围中。监察委员会的调查活动虽然与侦查活动有所不同,官方界定其不属于刑事诉讼法所调整的对象,但其调查结束后移交检察机关提起公诉的制度安排,使得监察委员会的调查行为具备有所类似于侦查行为的性质。基于此,监察委员会监察权的行使,特别是调查权的行使,都应当包括在检察机关法律监督的范围内。

   其次,从当下检察机关监督权运行的实际状况来看,检察机关对在刑事诉讼、民事诉讼乃至行政诉讼中的法律监督日益重视。实践中检察机关的监督权行使不仅体现在对刑事立案、刑事侦查活动常态化、制度化的监督,还包括各级检察机关近年开展的集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动、财产刑执行专项监督、纠正久押不决案件、监督民事虚假诉讼行为等方面[2]。可以说,不论是制度安排还是实践操作,检察机关对公安、审判机关的权力运行的监督日渐加强,更好地契合了其作为法律监督机关的宪法定位。因而,将检察机关的监督范围延伸至监察委员会,将二者关系界定为“监督模式”有其法理上的合理性。

   基于上述理由,理论界将检察机关与监察机关之间关系界定为监督与被监督模式的论证易获得支持。当然,我国检察机关的宪法定位本身也为监督模式提供了强有力的理论支撑。

   (二)监督模式在监察领域未获得认可

   在监察机关与检察机关的关系方面,就理念、立法和实践而言,监督模式似乎并未获得认可。

   首先,从理念层面而言,《监察法》中对监察机关的定位是:监察委员会实质上就是反腐败工作机构,和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关,不是司法机关、行政机关[3]。监察委员会由各级人民代表大会选举产生,对其负责,接受其监督,成为与“一府两院”平行的国家机关,构成了“一府一委两院”的全新权力格局。此外,《监察法》中对监察机关与包括检察机关在内的司法机关之间关系明确表述为“互相配合、互相制约”,并未对二者的监督关系做出相关表述。由此可以发现:其一,监察机关明确定位为“政治机关”且特别强调了其与行政机关和司法机关的异质性。检察机关长期以来的监督对象往往又限于行政机关和司法机关,甚至仅限于二者的部分行为。故此,监察机关似乎并不在检察机关的监督对象之列,由此导致监督模式很难获得认可。其二,监察体制改革将职务犯罪侦查权从检察机关内部的自侦部门移转到监察机关,表明立法机关倾向于建立一种高效化、权威化的职务犯罪处理机制。因此,与犯罪控制目标存在一定张力的监督模式可能难以获得认可。其三,在《监察法》的基本原则中,检察机关和监察机关的关系被定义为“配合”和“制约”也在某种程度上否定了监督模式的可能性。具体而言,监督模式是一种单向关系,主体间的行为逻辑呈现出命令—服从特征,而“配合”和“制约”体现了一种双向互动的关系特征[4],在职务犯罪调查和诉讼中可能既存在监察机关对检察机关审查起诉行为的影响,也可能存在检察机关对监察机关调查行为的影响。故此,可以认为在理念层面上,监察机关与检察机关的关系定义是“配合”“制约”而非“监督”。

   其次,《监察法》中若干具体规范实际也未认可检察机关与监察机关的监督关系。这主要体现在如下两个方面:

   一方面,较之侦查机关,监察机关的调查权行使显得更为独立,行使权限较广,职责范围也相对宽泛。《监察法》中赋予监察委员会相对宽泛的职权内容,并明确规定“监察机关依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,对监察机关职能行使的独立性采用了与司法机关职权行使独立性一致的表述,这也意味着监察机关的调查权不能与侦查机关的侦查权等同视之,而是应当在监察法的框架规定与反腐目的的指引下,实现对涉嫌职务违法、职务犯罪行为的独立调查。

   另一方面,《监察法》中对监察机关进行职务犯罪调查过程并未规定检察机关的介入与监督。这主要体现在:第一,监察机关所采取的强制性调查措施并未允许检察机关进行监督。例如,《监察法》分别规定了对人的讯问、留置、限制出境等强制性调查措施以及对物的搜查、扣押和查封乃至一直以来被认为对个人权利限制更多的技术调查措施,但这些强制性调查措施的启动、开展和审查均无检察机关参与的规范依据。第二,监察机关收集、调查证据的过程并未允许检察机关的介入[5]。《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定了检察机关在刑事案件侦查和证据收集过程中的提前介入权,这种提前介入权力往往被视为检察机关履行法律监督职能的重要途径[6]。但在《监察法》关于收集、固定、审查、运用证据的规定中,仅以审判的标准对证据条件进行了规定,并未对检察机关介入上述程序作出规定。由此可以看出,在监察机关调查职务犯罪的具体过程中,立法并未赋予检察机关相应的法律监督权。换言之,在立法层面,监察机关与检察机关的监督关系未被认可。

   再次,从实践层面而言,检察机关对监察机关的监督也存在诸多结构性难题。

   难题之一,被监督对象的差异性。依据刑事诉讼法规定,检察机关享有对公安机关侦查活动的监督权,意味着检察机关所监督的对象为隶属于政府的行政机关,与检察机关并非属于同一层面的国家权力,而是其平行的国家权力主体的下属机关。与之不同的是,在当下监察体制改革构图中,监察机关与检察机关处于同一层级,而非隶属于政府的某一机关。调查权与侦查权虽不能等同,但具有重要的相似之处[7],若在检察机关与监察机关“监督模式”的定位之下,检察机关对具有相似之处但层级不同的权力予以监督,意味着对与自己地位平行的监察机关的调查活动予以监督,实践中的操作难度不言而喻,易令所谓的“监督”停留在表面。

   难题之二,被监督对象并非实质意义的单一主体。鉴于当下国家监察体制改革的设计中采用监察委员会与纪委合署办公的模式,在实践运行中体现为“一套人马、两块牌子”,监察委员会与纪委具有实质一体化的结构特征。而纪委作为党政机关,与检察机关似乎并不具备“监督模式”中被监督与监督的关系特征。由此而言,检察机关与纪委之间更类似于相互配合的关系,而这一关系特征是否会随着监察体制的实施与检察机关的人员转隶而产生变化还须谨慎观察。检察机关如何有效转化自身角色,以实现对与纪委合署办公的监察委员会的监督,这无疑也是新的挑战。

   难题之三,检察机关可能面对复合型的监督对象。在《监察法》的权属勾勒中,监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查,所调查事项的范围涵盖了职务违法与职务犯罪行为,监察委员会调查“针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪”“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权”[8]。这就意味着对于检察机关而言,其监督对象为监察委员会的调查行为,而这一调查行为的范围既包括职务违法行为也包括职务犯罪行为,具有一定的复合属性,同以往对公安机关侦查行为的监督范围具有相当的差异性。检察机关是否应当采用区分式的监督模式,还是采用混同式的监督模式?这些问题都有待厘清,因而如何实现对这一复合性调查权的有效监督将成为检察机关需要面临的另一重要现实难题。

   正是基于上述可能面临的实践难题,使得笔者尽管认同但却对传统定义下的监督模式是否能够照常展开持谨慎的态度。二、现实层面的制约模式

   (一)“制约模式”的内涵解读

制约模式是对《宪法》和《监察法》文本的解读,为权威文件和立法话语充分肯认的,同时又能标识监察机关与检察机关实然关系的概念。所谓监察机关与检察机关的制约关系模式,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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