石佳友 刘欢:集体所有权代表行使规则释论

选择字号:   本文共阅读 4935 次 更新时间:2023-11-26 18:09

进入专题: 集体所有权   农民集体   农村集体经济组织   依法代表   委托代理  

石佳友   刘欢  

 

摘要:集体所有权如何行使是深化集体产权制度改革必须面对的问题,理论界对此存在诸多不同见解。通过梳理新中国成立以来农村产权主体变迁的历程可知,历史上的农村集体经济组织曾是无可争议的集体所有权人,但该种意义上的集体所有权本质上是一种类似于公法人的所有权。人民公社解体后,农村集体经济组织的私法人性质决定了其再无力担当集体所有权人,因此,农民集体概念的提出有其特定的规范目的。农村集体经济组织代表行使集体所有权源自法律对农民集体授权意思的直接拟制。为保持法律体系内在逻辑的一致性,总体上应参照国家所有权“委托—代理”机制塑造集体所有权的行使规则。

关键词:集体所有权;农民集体;农村集体经济组织 ;依法代表;委托代理

 

问题的提出

集体所有权是具有中国特色的所有权类型,如何构建该项权利的行使机制在一定程度上决定了集体产权制度改革的走向与成败。《民法典》第261条和第262条共同确立了集体所有权及其“代表行使”规则。但这一看似明确的规定在理论上却存在诸多有待进一步探究之处。

首先,依《民法典》第262条之文义,农民集体与农村集体经济组织似应理解为两个不同的民事主体,前者意指依照某种特定标准(如一定的时间或者空间范围)界定的人的集合。但是,该集合体究竟具有何种意义上的民事主体地位,却难以在当下的民法理论与规范体系中找到确切答案。由此产生的疑问是,在农民集体不具有明确的主体性地位的前提下,其究竟如何形成和表达自己的授权意思,以及授予农村集体经济组织何种程度上的代表权限?对于以上问题,目前学界大致形成了两种立场:一种观点认为,立法塑造的“农民集体”概念有其特殊的规范旨趣,应将法律解释或者制度建构的重点聚焦于“代表”二字所蕴含的法权关系构造;另一种观点则主张,农民集体与农村集体经济组织本就是同一主体,后者不存在代表权限来源不明的问题。再者,依体系解释,农村集体经济组织不仅是集体所有权的代表行使主体,同时亦具有依法取得特别法人资格之主体地位(《民法典》第99条)。故农村集体经济组织法人化改造的方向在一定程度上决定了集体所有权代表行使机制之建构。由立法机关的释义可知,《民法典》第99条仅在于明确农村集体经济组织的法人地位,其中的“具体问题还需要根据农村集体产权制度改革的情况,下一步由其他法律或者行政法规作出进一步的细化规定”。然而,就目前全国人大常委会正在审议的《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》(以下简称《草案》)的有关规定来看,上述问题似乎并未因立法工作的推进而得以明确。如《草案》第5条第1款与《民法典》第262条并无实质性区别,第2款则是对《农村土地承包法》《土地管理法》及《农业法》等相关立法文本的再次表述。《农村集体经济组织法(草案)》第5条规定:“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权,应当充分发挥在管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。农村集体经济组织依法履行以下职责:(一)发包农村土地;(二)办理农村宅基地申请、使用事项;(三)合理开发利用、保护耕地等土地资源并进行监督;(四)使用集体经营性建设用地或者出让、出租等集体经营性建设用地使用权;(五)组织开展集体财产经营、管理;(六)决定集体出资的企业的所有权变动;(七)分配、使用集体收益;(八)分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等;(九)为成员的生产经营提供技术、信息等服务;(十)为成员提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务,或者对村民委员会提供服务给予资金等支持;(十一)支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治;(十二)支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用;(十三)法律法规和章程规定的其他职责。”

法典化的实质是法律渊源体系的理性化。从解释论的角度准确阐述集体所有权及其代表行使规则背后所蕴含的法权关系构造,不仅涉及《民法典》民事主体制度与集体所有权制度之间的规范联动,同时亦是强化作为民事特别法之《草案》与《民法典》之间体系衔接的逻辑必然。本文拟在学界既有研究的基础上,对《民法典》第262条作一解释论上的探讨,以期对相关问题的明晰稍有助益。

集体所有权代表行使的既有解释方案及其反思

围绕集体所有权代表行使规则的争议,首先表现为两者究竟应当视为一体抑或区分对待,下文将这两种立场分别表述为“同一说”与“区分说”。考察相关的立法资料可知,立法机关内部对此亦未形成一致意见。立法机关在阐述《民法总则》(已废止)第99条时曾表明,农民集体作为民事主体,其在法律上的表现形式就是农村集体经济组织。然而,在《民法典》正式施行后,立法机关又再次强调,《民法典》第262条之“行使所有权”,是指农村集体经济组织、村委会等并非集体财产的所有权人,而只是集体所有权的代表行使主体。显然,立法机关在两个存在体系关联的条文中分别对“同一说”和“区分说”表达了支持态度。故而,立法者之原意仅凭相关的法律条文实际上难以探明,有必要作进一步的理论展开。

(一)“同一说”

在“同一说”的理论构造下,农民集体即农村集体经济组织,二者被认为具有同一性。应当认为,将两者塑造为同一主体能在最大程度上解决所谓集体所有权主体缺位之难题,因为在这种情况下,农村集体经济组织可以行使所有者的全部权利。不过,该说内部实际上存在两种不同的观察视角,有学者将其分别总结为“实质同一体说”与“应然同一体说”。本文从之。“实质同一体说”认为农民集体与农村集体经济组织具有实质上的同一性。“应然同一体说”则认可现行法之教义未将农民集体和农村集体经济组织等同视之,但应在接下来的立法过程中将两者塑造为同一主体。笔者认为,这两种观点虽然在观察视角上有解释论与立法论之分,但其在最终产生的制度效果上则并无本质区别。因为即便是“实质同一体说”亦强调,要确保农村集体经济组织对农民集体的“法定代表”行为符合农民集体之利益,必须对农村集体经济组织提出一系列特殊要求,如“自动全权代表”“代表行使全部财产的所有权”“利益的高度一致性与唯一对应性”“成员一致性”等。而这显然又有赖于立法层面的制度建构。因此,无论是“实质同一体说”与“应然同一体说”,其面临的最根本的诘难是,在《民法典》等立法文本一致将农民集体表述为集体所有权人的前提下,农村集体经济组织何以在实证法文义之外成为新的集体所有权人?

有学者从历史演进的视角出发认为,历史上从未产生过农民集体这种组织形式,故“农民集体所有”的说法难以成立,应当回归历史理性,将农村集体经济组织作为集体所有权人。这实际上是否认了农民集体的主体性地位,而仅强调其在政治经济学上的意义。但问题在于,历史之沿革是否可以为突破现行实证法之文义提供全部的正当性依据?立法既然已将农民集体和农村集体经济组织分别表述,则似有必要首先以现行实证法为遵循,各自探求两者的规范内涵。事实上,集体所有权乃社会主义公有制的所有权形态之一,其所有权人显然不能是私法人,故将农村集体经济组织作为集体所有权人,则意味着必须按照公法人的逻辑建构农村集体经济组织法人的治理机制,而这似乎又与通过农村集体经济组织法人化改造联结农村社区与外部市场的立法本旨存在明显冲突。

再者,将农民集体与农村集体经济组织作一体化处理尚有如下两个体系上的问题有待进一步处理:其一,除农村集体经济组织外,《民法典》第262条还规定村民委员会与村民小组可作为集体所有权的代表行使主体;同时,根据第101条第2款,农村集体经济组织优先于村委会等主体担任集体所有权代表行使主体。《民法典》第101条第2款规定:“未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”如果将农村集体经济组织与农民集体作一体化处理,“未设立村集体经济组织”则意味着农民集体乃至集体所有权亦不存在,此时显然更不会产生由村民委员会代表行使集体所有权的问题。此间逻辑尚须进一步理清。其二,传统民法理论认为,基于法律行为的可识别性与利益冲突之避免,私法原则上禁止自我行为。将农民集体与农村集体经济组织作一体化处理,是否意味着《民法典》所规定之集体所有权代表行使规则存在自我代表的逻辑矛盾,从而沦为立法技术上的叠床架屋?进言之,如果必须“提出一系列特殊要求”方能确保二者的“同一”,那么是否意味着二者原本并非同一主体?综上可知,“同一说”尚存在进一步论证的空间。

(二)“区分说”

“区分说”内部亦存在众多不同观点。这些观点的共同之处是将农民集体解释为集体所有权的归属主体,农村集体经济组织对集体所有权只享有代表权限。因此,“区分说”总体上更加关注《民法典》第262条“代表”二字所蕴含的法权关系构造。

1.“代表关系说”。如果严格从《民法典》第262条的文义出发,那么最容易得出的理解是农民集体与农村集体经济组织成立被代表与代表之关系。有学者认为,农村集体经济组织是农民集体设立的专门从事经济活动的组织,前者构成后者的“要素”;应按照“法定代表行使关系”来建构我国农村集体产权的法权结构,代表关系的纽带是法定授权。对于农民集体的主体性地位,“代表关系说”一致认为应属非法人组织。应当指出的是,将农民集体向农村集体经济组织的授权行为解释为法定的授权模式有效地解决了前者欠缺意思形成和表达机制的问题。不过,私法意义上的“代表”通常只存在于法人的语境之下,代表人构成法人的机关,以法人的名义对外实施民事法律行为,并将其效果归属于法人。然而,农村集体经济组织法人显然是独立的私法主体,其必须以自己的名义实施民事法律行为,并自行承担相应的法律后果。因此,无论是外部名义方面抑或责任归属方面,农村集体经济组织很难解释为另一组织体的机关或者“要素”。而且,将农民集体归为非法人组织,则表明该团体不具有脱离于其成员的独立法人格。由此进一步衍生的问题是,当农村集体经济组织(代表人)的对外行为导致农民集体(被代表人)负债且后者的财产不足以清偿债务时,农民集体的成员须为此承担无限责任,这在实践层面显然具有一定的操作难度。

2.“代理关系说”。这种观点认为,农民集体的主体性地位可以类比于国家,即农民集体具有“拟制法人”地位。在此前提下,可借鉴国有资产“委托—代理”模式达到集体资产之所有权与经营权“两权分离”的目的。但也有学者认为,这种委托代理权限应只包括非经营性资产,经营性资产应由农村集体经济组织直接享有所有权。相比较于“代表关系说”,此说在解决组织的外部名义方面具有显著优势,即农村集体经济组织不再附属于农民集体,而是能够以自己的名义进行民事交往。而且,从形式上看,《民法典》对国家所有权行使机制的法律表达与集体所有权具有相似性。《民法典》第246条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。” 但此一学说同样面临着责任归属的难题。一般而言,被代理人需要负担代理行为之后果。将这一规则用于解释农民集体与农村集体经济组织之间的关系,那么一个显而易见的推论就是,农民集体既是委托人又是被代理人,依法应对农村集体经济组织的代理行为承担责任。另外,在农村集体经济组织法人化改造的背景下,将农民集体拟制为法人是否会消解前者作为特别法人的制度性价值,也值得进一步思考。

3.“投资关系说”。该说认为,农民集体是集体土地所有权人,其可以通过附着于集体土地之上的用益物权(主要是未承包到户的土地承包经营权以及集体经营性建设用地使用权)投资设立农村集体经济组织。如此不仅符合相关的法律规定,也可有效规避集体土地进入市场后的经营风险。《草案》第6条第4款在一定程度上也体现了这一思路,根据该款规定,农村集体经济组织可以依法出资设立或参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。然而,“投资关系说”若要成立,必须具备两个前提:一是农民集体具有完备的组织形态与治理机制,集体成员之间能够形成有关投资的决议;二是农村集体经济组织可以通过投资的方式而设立,而这两个前提目前似乎都不具备。前已述及,集体所有权的行使机制之所以如此特殊,最根本的原因是作为所有权人的农民集体不具备意思能力,无法作出相应的决议行为。再者,农村集体经济组织作为“特别法人”,其“特别性”之一,便体现为其设立未必以出资为必要。譬如,现实中广泛存在的社区型农村集体经济组织主要由人民公社演变而来,其产生与延续具有历史性,根本不存在成立与否的问题。即便是新设立的农村集体经济组织,因该类组织具有天然的地域性或者说组织依附性,故其设立更多地取决于法律、行政法规或者行政命令,而非集体成员的出资或者申请行为。

4.“信托关系说”。有学者将《民法典》第262条之代表关系解释为“法定的信托关系”。具体可描述为:农民集体是委托人,农村集体经济组织作为受托人为作为受益人的集体成员之利益管理、运营集体资产,并将由此产生的收益在集体成员间进行分配。按照信托是否依据当事人的意愿而设立,信托可分为意定信托、法定信托与推定信托。顾名思义,法定信托是指不取决于委托人的意愿,而是依法律规定强制成立的信托。在立法论的意义上,通过信托关系来塑造集体所有权的代表行使机制确实不失为一种可行的思路,同时也契合了集体资产由农民集体所有,并交由农村集体经济组织为集体成员之利益而管理、运营的立法表述。但从解释论看,仅凭《民法典》第262条实则难以得出两者构成法定信托关系的必然结论。具体而言,需要进一步回答如下几个问题:

首先是法定信托是否存在实定法上之依据。根据《信托法》第2条之规定,《信托法》第2条规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。” 我国法律上之信托一般是指意定信托,法定信托则仅指该法第55条所规定之情形。依第55条,信托终止后,信托财产如有剩余,应当将该剩余财产移转给信托文件指定或者法律规定的权利归属人;在此之前,原信托视为存续,并以最终的权利归属人为受益人。此一规定的目的在于确保在对原信托的剩余财产分配完毕前受托人的忠实义务、注意义务等并不因原信托的终止而消灭,并同时把权利归属人作为受益人予以保护。准此以言,我国法上的法定信托与集体所有权代表行使规则似乎并不存在直接的联系。

其次是信托财产的归属问题。在我国《信托法》的语境下,设立信托是否需要委托人向受托人移转信托财产之权利并不明确。但理论上一般认为,设立信托需要委托人把财产转移给受托人,让受托人成为信托财产的财产权人。以此而论,作为信托财产的集体资产需要在农民集体与农村集体经济组织之间发生所有权移转,但如此一来,对两者作出区分则似无必要。有学者指出,信托的实质是信托财产的独立性,由委托人保留财产权利并无不可。“信托关系说”基于此立场进一步认为,在设立信托时是否移转集体资产之权属,应视资产类型分别予以讨论,如资源性资产没有必要移转,而经营性资产和非经营性资产则由农民集体自主决定。然而,一方面,既然两者之间的信托关系源自法定,那么前者又如何自主决定向后者移转其他集体资产的所有权?并且,依“信托关系说”,农村集体经济组织并非集体所有权人,相关政策对集体资产作类型化划分既无法律效力也不涉及所有权归属的问题,那么其如何接收相应的集体资产而成为集体所有权人?此间逻辑似乎有待进一步明确。另一方面,所谓信托财产的独立性所强调者,是信托财产独立于受托人和委托人的固有财产,原则上不被他们的债权人追及,至于是否在委托人和受托人之间发生财产移转,则并非关注之重点。在这个意义上,设立信托之所以要将信托财产由委托人移转至受托人,最根本的原因是相比于向受托人移转财产权利,委托人保留所有权更加难以有效区隔信托财产与委托人的其他责任财产。

通过对相关理论的梳理可以发现,目前学界对集体所有权代表行使规则展开的诸多探讨虽然极具启发意义,但并未形成具有相对说服力的意见。这些观点最根本的分歧主要有二:其一,农村集体经济组织能否作为适格的集体所有权人?其二,应当借助何种理论阐述其与农民集体之间的代表关系?下文将主要围绕以下两个问题展开。

集体所有权主体演变的历史逻辑

在《民法典》赋予农村集体经济组织法人资格,但却并未对农民集体的主体性地位予以说明的背景下,准确理解集体所有权代表行使规则需要对“农民集体”这一概念作出有效阐释。从农村集体经济组织到农民集体,都是围绕集体所有权而建构的法律概念。集体所有权作为一种独具中国特色的所有权形态,其并非产权市场自发交易的产物,而是中华人民共和国成立以来,国家通过一系列改革措施不断重新界定权利的结果。因此,集体所有权自其诞生之日起就具有极其浓厚的本土实践色彩,对此一概念及其相关概念的阐述也必须首先置于历史的维度下进行考察。

(一)土地改革运动:农民私有产权的确立

中华人民共和国成立后,中央人民政府随即于1950年6月通过《土地改革法》,在全国范围内开展了一场规模浩大的土地改革运动。土地改革的主要内容是没收地主的土地和多余的生产生活资料,并将之无偿分配给贫苦农民。到1953年初,土地改革运动基本完成。

需要进一步讨论的是,土地改革运动是否确立了土地在真正意义上的农民私人所有权?有学者从法律和经济的双重维度对此进行了否定。具言之,在法律所有权层面,农民虽对土地享有占有、使用和收益的权利,但法律却未赋予任何个人自由买卖土地的权利,也即未取得处分权,因此,此时所谓的农民私人所有权的权能并不完整;在经济所有权层面,农民通过无偿的方式取得的土地权利既不是法律上的原始取得,也不是继受取得,而是一种“授田制”,其本质上属于土地使用权制度。显然,根据此一观点,土地改革运动给农民带来的只是名义上而非实际上的私人所有权。

笔者认为,此处首先涉及的其实是所有权的本质问题。在法哲学层面,所有权具有三个本质属性,即终极的支配、财产上的归属以及专属的享有,这一理论构造属个人自由主义的体现。故而,在传统民法理论的支配下,所有权或者源自社会习俗之法律认可(如通过先占取得对无主物的所有权),或者发端于产权市场的自发交易。但是,通过土地改革运动确立的农民私人所有权,本质上是国家运用强制力量重新界定农村产权的结果。在这一过程中,国家实际上无意直接取得对土地的所有权,因而在立法层面只能将农民规定为所有权之主体。在这种背景下,农民私人所有权之建构所遵循的实际上是一种整体主义的实践逻辑,而非个人主义的方法论,这使得原始取得抑或继受取得等传统所有权理论很难对其进行有效解释。

至于这种私人所有权权能不完整现象,实则并非指法律禁止农民以任何形式处分其所有之土地,而是指后来国家在对农业进行社会主义改造时,农民在整体上所体现出来的“配合”态度。从《土地改革法》的有关规定来看,农民显然对其取得的土地享有完整意义上的所有权。《土地改革法》第30条规定:“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营,买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约,一律作废。” 事实上,农民取得土地所有权后迅速出现的土地买卖以及由此引发的农村新的贫富分化等现象后来成为农业合作化运动的根本动因,这也间接证明此时农民对其土地享有处分权。农民之所以愿意“配合”其后的农业合作化运动实际上是前述整体主义的实践逻辑所使然。由于国家在重新界定农村产权的过程中带有一定的强制性,因此,通过国家行为“制造”的这种所有权已经“包括了后来集体化公有的一切可能的因素”。在产权治理的意义上,国家通过土地改革运动造就了一种新型的“国家—农民”关系,从而实现了对传统乡村治理结构的重塑。在这组新型的产权结构中,虽然农民对农村土地等生产资料享有完整意义上的所有权,但其行使权利的限度实则取决于国家权力的限度。

(二)农业合作化运动:集体公有产权的形成

目前,学界不少观点将集体所有权的形成追溯至农业合作化运动,但此一观点未必准确。我国的农业合作化运动实际上包括初级合作社、高级合作社以及人民公社三个阶段,而在这三个阶段,我国农村产权结构的表现形式存在显著差异。

1.初级合作社阶段。通常认为,农业生产合作源自发展农村生产力的客观需求,有其历史必然性。首先,虽然农民私有制的确立在短期内发挥了激励效用,但这种私有制归根结底以小农经济为其基础,农民的生产经营活动仍受到缺乏必要的生产资料等各种现实条件的制约。在这种背景下,全国范围内的农民大致走向了两条道路:其一是自发地联合起来,开展互助活动;其二是任由小农经济自由发展,从而产生新的土地兼并和贫富分化。显然,后一条道路与社会主义建设的总体方向有所背离。再者,小农生产的一大弊端就是其往往发展到一定程度便无力再扩大生产,而国家的工业化战略又需要农业的支持,两者之间存在的矛盾在一定程度上也进一步加速了农业合作化的步伐。受以上因素的影响,1951年9月,中央发布《关于农业生产互助合作的决议(草案)》(以下简称《决议(草案)》),并于同年12月下发各地党委试行。

《决议(草案)》总结了农业互助合作的三种形式:一是临时的、季节性的互助;二是常年互助组;三是实行土地入股的农业生产合作社,这在后来也被称为初级农业生产合作社。在生产资料的所有权方面,临时互助仅仅是一种简单的劳动互助,并不导致生产资料的公有。常年互助组和初级合作社则已具备一定程度的组织化特征,譬如,存在农副业的结合、技术上的分工以及少量的公有财产等,尤其是初级合作社还享有统一使用和调配相关生产资料之权限。值得注意的是,在1955年11月由全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》中,初级合作社被明确定义为“劳动人民的集体经济组织”,而初级合作社与高级合作社是农业合作社发展的两个阶段,据此,初级合作社可以说“是农村集体经济组织的最初形态”。但应当指出的是,初级合作社与高级合作社有本质不同。根据《决议(草案)》的有关内容,此时的农业生产互助总体上仍然建立在生产资料私有制的基础上,强调的是农民对于生产资料的联合。可见,我国在这一阶段并未建立起农村的集体所有制,“集体经济组织”此时仅取得对农村土地等生产资料的使用权而非所有权。

2.高级合作社阶段。应当认为,我国农村产权主体制度由农民私有制向集体公有制的转变,发生于初级合作社向高级合作社过渡的阶段。1953年12月,中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》指出,从临时互助组、常年互助组到具有部分社会主义因素的初级合作社,再到实行完全社会主义的“更高级的农业生产合作社”, “就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路”。这表明,建立在农民私有制基础之上的初级合作社只是对农业进行社会主义改造的一个必要阶段。1956年6月,全国人民代表大会表决通过《高级农业生产合作社示范章程》,提出农业生产合作社(专指高级合作社)要按照社会主义原则,把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。1957年3月底,全国加入高级合作社的农户比重达到93.3%,这也标志着具有社会主义性质的农村集体经济组织正式形成。但需要强调的是,初级合作社和高级合作社都属于“集体经济组织”,而不具有一级行政单位的主体地位,只不过后者取得了对农村土地等生产资料的所有权,我国社会主义集体所有制也由此形成。

3.人民公社阶段。人民公社是在高级合作社的基础上发展起来的。1958年8月,中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》(以下简称《决议》)指出,小规模的单一农业生产合作社已难以适应现阶段的发展要求,小社并大社、转为人民公社是形势发展的必然趋势。人民公社化运动随即在全国范围内展开。在管理体制方面,人民公社的显著特征为“一大二公”“政社合一”。根据《决议》相关内容,人民公社不仅要扩大规模,将其管理范围覆盖农林牧渔等各行各业,而且,“乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会”。在生产资料所有制方面,1959年4月,党的八届七中全会通过《关于人民公社的十八个问题》指出,人民公社所有制既包括公社直接所有的部分,也包括生产大队和生产队所有制,并且基本上是生产队所有制。由此明确了“三级所有、队为基础”的所有制格局。由于人民公社同时具有经济组织与政权组织的性质,故与高级合作社时期的集体所有制相比,人民公社集体所有制实则已难谓纯粹的集体所有制,而是兼具集体所有和全民所有的双重属性。人民公社“政社合一”的组织形式和“三级所有、队为基础”的所有权模式使得我国各类农村组织的形式趋于复杂,为后来我国乡村中的政治组织和经济组织职能交叉以及农村产权结构含糊不清埋下了伏笔。

(三)家庭联产承包责任制:集体所有制的再表达

在人民公社体制下的农村产权高度集中,这不仅不利于调动农民的生产积极性,而且国家要维持这样一套制度的运转也必须支付极其高昂的成本。农村产权制度改革也因此势在必行。据学者考察,从1977年到1978年底,安徽、四川、吉林等地已在农村试行“包干到户”“包产到户”等不同形式的农业生产责任制。1980年9月,中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,正式明确生产队领导下的“包产到户”不脱离社会主义轨道。家庭联产承包责任制赋予了农民对土地等生产资料的自主经营权,随着这一制度在全国范围内的推广,人民公社体制迅速走向瓦解。1983年1月,中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》(中发[1983]1号),提出“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设”的要求,一方面要依照《宪法》建立基层政权组织,另一方面为经营好土地,有必要保留地区性的经济合作组织。

不过,尽管相关文件一再重申坚持土地的集体所有制,但其实际上并没有明确涉及集体所有权的主体问题。从历史演进的视角来看,农村集体经济组织历史上的确曾作为集体所有权人而存在,但推进家庭联产承包责任制后形成的新的农村集体经济组织、村民委员会乃至乡镇政府等各种形式的农村组织,实际上都是为了填补人民公社解体后造成的农村组织空白而设置的。在这个意义上,农村集体经济组织并非集体资产的当然继受者。

1982年实施的《宪法》亦未明确规定集体所有权之归属,其第9条第1款、第10条第2款仅规定农村土地及森林、山岭等自然资源依据法律规定属“集体所有”,但该“集体”是否特指农村集体经济组织则难以凭借上述条文得出确切答案。1986年《民法通则》第74条对集体所有权之主体作出了规定。《民法通则》第74条第1款规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括:(一)法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;(二)集体经济组织的财产;(三)集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施;(四)集体所有的其他财产。”第2款规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。” 不难发现,本条第1款之文义存在两种解释可能性:既可理解为集体经济组织的财产同时属于劳动群众集体与集体经济组织,也可以解释为该款意图将本属于集体经济组织的财产转移至劳动群众集体。但结合该条第2款可知,应以采纳后一种解释为宜。该第2款首先明确区分了农民集体所有和农村集体经济组织所有,并且强调对于农民集体所有的土地,农村集体经济组织负有“经营、管理”职责;其次则是强调,对于原农村集体经济组织所有的土地,则“可以”改为农民集体所有。

从体系相关的立法看,农民集体与农村集体经济组织也属于两个不同的主体。如1993年《农业法》第12条。1993年《农业法》第12条规定:“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权,受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同,约定双方的权利和义务。” 这一规定实际上已摒弃“农村集体经济组织所有”的立法表述,并且,如果认为本条所称之“集体”是指农村集体经济组织,那么将产生农村集体经济组织可以承包其自身所有之土地等自然资源的逻辑矛盾。1986年《土地管理法》第8条虽然采纳了与《民法通则》第74条接近的表述,但前者在1998年修订时也删除了“农业集体经济组织所有”的规定,而是仅强调该组织对集体土地的经营管理职责。2002年《农村土地承包法》第12条的规定与此类似。需要指出的是,从《民法通则》到《农村土地承包法》,并未突出农村集体经济组织的“代表人”地位。直到2007年《物权法》出台才正式作出农村集体经济组织代表农民集体行使集体所有权的规定。

通过历史的回顾可知,集体所有权最早可追溯至高级合作社阶段。此时,农村集体经济组织的确是无可争议的集体所有权人,但在“政社合一”人民公社体制下,集体所有权出现了某种程度的“异化”,具备了部分国家所有权的性质。人民公社体制解体后,集体所有权曾一度处于主体不明的状态,其后的立法逐步确立了由农民集体和农村集体经济组织分别担当集体所有权的归属主体和代表行使主体的集体所有权行使机制。这一过程说明,“农民集体”概念之塑造有其历史逻辑和特殊使命,在新的时期,农村集体经济组织也不宜再担任集体所有权人。一方面,“农民集体所有”是生产资料公有制的一种表达形式,意在确保“集体所有”的公有制底色。因此,“农民集体”虽然并非传统民法意义上的权利主体,但却是真正意义上的权利主体。与此同时,“集体所有”并不拒斥农户个体的权利主张,每个人都可以出于“集体所有”的这一本质属性分享和利用集体所有的资产。就此而言,集体所有权在本质上是一种公共利益分享机制,只不过“集体所有”所蕴含的公益底色与农户个体的私益主张需要经由集体成员身份实现连接。另一方面,人民公社体制瓦解导致了“三级所有”结构下的农村集体经济组织走向转型,新时期的农村集体经济组织与历史上的高级合作社以及人民公社存在实质区别。高级合作社与人民公社作为集体所有权人本质上属于公法人所有权,从而不违背社会主义公有制的总体方向。但当下的农村集体经济组织法人化改造是按照私法人的总体方向塑造其治理机制。以此而论,农村集体经济组织不宜继续作为集体所有权人。

集体所有权代表行使规则的解释展开

在区分农民集体和农村集体经济组织之后,进一步的问题是如何阐述集体所有权代表行使背后的法律结构。

(一)农民集体的意思源自法律的直接拟制

《民法典》将民事主体划分为自然人、法人和非法人组织三种类型,农民集体不属于其中任何一类,但这并不影响其法律关系的形成。换言之,在农民集体不具有意思能力的情况下,农村集体经济组织的“代表人”地位可以来自法律的直接授权。这种授权模式并非孤例。譬如,依《民法典》第145条,在自然人意思能力欠缺之场合,其作出的意思表示原则上需经由法定代理人追认或者同意方可生效;第246条规定,国有财产依法由国务院代表国家行使所有权。

农村集体经济组织的代表权限源自法律的直接授予,是指立法者通过立法技术手段,对农民集体的授权意思进行了法律上的拟制。拉伦茨认为:“法律拟制是:有意地将明知为不同者,等同视之”,“于此应分别作为立法技术的手段、作为判决理由的手段以及应用于学术中的拟制”。黄茂荣进一步从作为立法技术手段的拟制(即拟制性规范)中区分出“隐藏的引用”与“隐藏的限缩”两种类型,并将隐藏的引用具化为表见拟制、推定式拟制以及引用性拟制三种类型。发生表见拟制的原因是,“当处理系争问题,尚未发展出成熟的法律原则,以致必须借助于假象,借用一个在当时已被接受,但不尽该当之法律原则,处理系争案件”。不难发现的是,《民法典》第262条的立法表述在很大程度上系仿自第246条之国家所有权行使规则,而该两条规定又分别继受自《物权法》第60条和45条。之所以如此安排,固然在一定程度上是延续自《民法通则》之一贯路径。但更为重要的是,在《物权法》立法时期,立法机关一方面在国家所有权应由国务院代表国家行使这一问题上基本已经形成较为一致的意见;另一方面,对于集体所有权应如何行使却缺乏充足的理论积淀与实践经验可供借鉴。因此,尽管集体所有权的行使机理与国家所有权存在明显区别,但具体到规则表达上,只能“表见地借用”同为公有制表达形式的国家所有权行使的相关规定。当然,恰如有学者所言,运用表见拟制“虽然可以济理论贫乏之急,但却未能清楚地将处理上之真正的考虑表现出来。这可能使系争考虑之基础观点的发展(具体化)受到抑制”。这其实也是在《民法典》立法过程中,立法机关在对待“谁是集体所有权人”这一问题上存在反复的根本原因。

(二)集体所有权委托代理行使机制的解释证成

采取委托代理的解释方案首先是为维持《民法典》逻辑体系上的一致性。集体所有权的行使规则在很大程度上是仿照国家所有权而确立,因此无论是国家所有权抑或是集体所有权,都是社会主义公有制的表现方式。两者的区别只存在于形式方面,其内在的构造机理具有相当程度的同构性。质言之,两者在本质上都是一种利益的分享机制,只不过国家所有权强调全民分享利益,而集体所有权重在使特定范围内的人分享其中的利益。

就国家所有权而言,《民法典》第246条采用了由国务院代表行使的立法表述,但同时依照相关特别法的规定,也可以由地方人民政府行使有关权利。在实践中,国家所有权的代表行使往往被表述为“委托代理”。以自然资源国家所有权的行使为例,2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)要求,自然资源国家所有权要明确由国务院授权其自然资源主管部门代表行使所有者职责;探索委托省、市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。这一行使机制被外界解读为国家所有权的“分级行使”机制。也就是先由抽象意义上的国家(全民)授权国务院全权代表,再由国务院授予自然资源主管部门代表权限或者授予省市级政府“代理”权限。值得注意的是,《指导意见》在此交叉使用了“代表”和“代理”两个具有不同法律内涵的术语,但从行为归属的角度看,前者或许并不具有实际意义,因为国务院原本就是由各组成部门所构成,各该组成部门的行为同时构成国务院的行为。因此,应然的逻辑是,国家(全民)在向国务院授权时,作为国务院组织架构之一的自然资源主管部门就已经自动获得了行使国家所有权之权限。对于这种所有者权限,其可以选择自己行使,也可以委托地方政府行使。由此,国家所有权之行使机制实则是一种“国家(全民)—国务院(自然资源主管部门)—地方政府”的三层次结构。并且,从实然层面看,土地和矿产资源之国家所有权一般也是由地方人民政府代表行使,而根据《指导意见》,该代表关系的实质就是“委托代理”。

具体到集体所有权的行使,《指导意见》提出,“推动自然资源资产所有权与使用权分离”,要处理好该两项权利之间的关系,才能“创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式”。由此可知,在产权体系建设层面,相关的顶层设计并不区分全民所有和集体所有,而是一体要求推进所有权和使用权的“两权分离”。在产权主体层面,要“落实农村集体经济组织特别法人地位”,“明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权”。循国家所有权之行使逻辑,集体所有权之代表行使机制应作类似处理。也就是按照相关顶层设计,“所有权委托代理的客体是‘所有者职责’,是一个包含了权能、权利、责任、义务的综合概念,不宜单纯套用民事或行政委托代理规范”。换言之,集体所有权的委托代理行使机制与传统民法语境下的委托代理具有实质性的区别。由于集体所有权兼具公益和私益的双重属性,这使得其在行使方面还内嵌一定的公法逻辑。这种公法逻辑仅体现为一种职责,也就是农村集体经济组织(代理人)须以自己的名义实施法律行为并自行承担相应的后果。

结论

集体所有权如何行使关系到该项权利如何最终得以落实?透过上述分析可知,立法塑造农村集体经济组织和农民集体两个概念各自有其特定规范目的,二者属于不同民事主体。《民法典》第262条仅规定集体所有权由农村集体经济组织代表农民集体行使,这一规定实际上是仿自国家所有权。自解释论的立场而言,自该条出发至多只能明确农民集体与农村集体经济组织是两个不同的民事主体,且应当仿照国家所有权建构集体所有权的行使机制。由此,集体所有权行使的具体机制问题实则属于《民法典》未完成的任务,须待未来的立法作进一步明确。

 

(参考文献及注释从略)

 

石佳友,中国人民大学法学院教授、博士生导师、杰出青年学者计划A岗特聘教授;教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学民商事法律科学研究中心执行主任,国家社科基金重大项目首席专家,曾于巴黎第一大学及中国人民大学获得法学博士学位,兼任巴黎第二大学、巴黎第八大学、图卢兹大学、日内瓦大学、渥太华大学等高校客座教授及博士生合作导师。主要研究领域为民商法、比较法、生命伦理法等,以中法文出版著作五部,在《法学研究》《中国法学》等期刊发表论文90余篇。

刘欢,中国人民大学法学院博士研究生。

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