屈茂辉:农村集体经济组织法人制度研究

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2019-03-26 07:07:40

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屈茂辉  

   摘要:《民法总则》明确赋予农村集体经济组织的法人地位,意义重要但规定过于简单。农村集体经济组织法人在目的、成立、财产、成员构成、收益分配等方面具有特殊性。该类法人缘起于从互助组发展起来的农业生产合作社,现阶段绝大多数地方没有具体的组织形式,而与村民委员会、村民小组交织在一起。它须有决策机关(意思机关)、执行机关和监督机关,其法定代表人因有无组织形式而存在差异,但都应由章程加以规定。章程的制定应由乡(镇)人民政府指导和帮助,内容应尽可能全面,兼具对内和对外效力,并由全体村民会议或代表会议审议通过。我国立法不应赋予农村集体经济组织法人以破产能力。

   关键词:农村集体经济组织法人;特别法人;治理结构;章程;人民政府;破产能力

  

引言

  

   农村集体经济组织自我国改革开放以来,一直就在中国大地上作为一类重要的民事主体发挥着作用,是农村集体土地、部分森林、山岭、草原、荒地、滩涂及其他财产的所有者、管理者,是集体投资所办企业的出资人。在2017年9月22日中国裁判文书网上,农村集体经济组织作为当事人的民事案件就有53394件,占全部民事案件的0.25%。虽然《宪法》中明确规定了农村集体经济组织的主体地位,但对于集体经济组织究竟是什么、如何进行治理等组织法的问题,理论和实务界都欠缺研究,《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等国家立法都是比较笼统的规定,比如乡(镇)农民集体经济组织、村集体经济组织、村内农民集体经济组织等等,尤其是1986年的《土地管理法》第8条中竟然同时存在农业集体经济组织、农民集体经济组织的差异性称谓,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕60号)直接将乡(镇)、村和村民小组作为农民集体所有权的主体。而对于农村集体经济组织是否是法人,直到《民法总则》才明文得以确认。既然农村集体经济组织是法人,那么必然就存在法人的章程、法人的财产、法人的治理结构等等法人制度的核心问题,可由于《民法总则》关于农村集体经济组织仅仅只有一个条文,因此,无论在学术层面还是在司法实践层面抑或是在社会实践层面,均有必要对农村集体经济组织法人的疑难问题予以深入研讨,以统一认识,促使该制度得到很好的适用,同时也有力地促进农村的发展。

  

一、农村集体经济组织法人的法律定位与现实意义


   (一)农村集体经济组织法人的法律定位

   农村集体经济组织法人在《民法总则》中被定位为四种特别法人之一,既不属于营利法人也不属于非营利法人。但谓之特别法人,何以“特别”?就农村集体经济组织法人来看,其特殊之处在于:

   第一,目的上的特殊性。农村集体经济组织的原型是农业生产合作社。作为合作社,它不同于其他经济组织的特点,集中体现为以劳动者之间的互助和服务为己任,以为社员提供服务为最高原则,而不是以追求利润为己任。正是合作社的服务原则,才吸引了前后无数的劳动者自愿联合起来,采取这种组织形式,以达到自身生产或生活条件的改善。《农业生产合作社示范章程草案》第1条即明确规定,“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织……它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料,并且逐步地把这些生产资料公有化;它组织社员进行共同的劳动,统一地分配社员的共同劳动成果”,目的是“要逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制”。发展至今日,农村集体经济组织的制度目的没有发生根本改变,实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,对内追求成员的互助公益,对外可以从事经营活动以获利即具有营利性。由此可见,农村集体经济组织法人既不属于营利法人也不属于《民法总则》87条第1款规定的非营利法人。

   第二,成立上的特殊性。农村集体经济组织法人属于新中国建立后、在农村社会主义改造过程中成立的农业生产合作组织,即已经具有存在的历史性。历经人民公社、联产承包责任制等时代变迁,正如后文将要论述的,农业生产合作社“形”已灭但神还在,无论是否有生产队、股份或者公司等形式,作为组织体始终存在,其财产一直存续,其功能一直在不同程度地发挥着。即使如一些地方对原人民公社、生产大队、生产队建制进行改革、改造、改组形成的新的合作经济组织,如农工商公司、经济合作社、股份合作经济公司等,但仍然为原人民公社、生产大队、生产队的“组织异化”,不存在成立与否的问题。

   第三,财产上的特殊性。农村集体经济组织法人的原始财产是原农业生产合作社的社员将自己所有的生产资料(土地、较大型的农具、耕牛等)所有权移转给合作社而形成的,财产的最主要部分是土地。因此,农村集体经济组织法人是除国家以外我国能对土地享有所有权的惟一主体。除土地等生产资料以外,农村集体经济组织法人的财产基本上是原人民公社、生产大队、生产队通过生产劳动、开展多种经营等积累而来的,近些年来,国家对农村如道路建设、水利建设等方面进行了一些政策性投入,其中也融入了当地农民的集资投入。

   第四,成员构成上的特殊性。因农村集体经济组织法人根源于农业生产合作社,而原农业生产合作社社员在将自己所有的生产资料(土地、较大型的农具、耕牛等)所有权移转给合作社之后,获得了社员权,包括共益权和自益权,既有身份性更具有财产性。虽然法律上没有明确农村集体经济组织的这种社员权可以继承,但依朴素的公平正义观念,原农业生产合作社社员死亡后,其继承人自然承继了该社员权,自然而然地也成了农村集体经济组织的成员。

   第五,收益分配的特殊性。农村集体经济组织法人是可以分配其盈余(利润)的,但其分配不依赖于原农业生产合作社社员的入社财产在原农业生产合作社的份额,而是按照身份“按人均分”的。即使外在形式为农工商公司、经济合作社、股份合作经济公司等,也大抵如此,不过其中掺入了按生产要素分配的成分。

   此外,非常值得研讨的问题还有:(1)农村集体经济组织法人是否为公法人;(2)农村集体经济组织法人是否为企业法人。

   将法人区分为公法人和私法人,是大陆法系对于法人的基本分类,我国民法理论上也是奉行这一分类的。虽然关于公法人与私法人的区分标准,学者间见仁见智,不太统一,但一般看三个方面:一是看设立行为,二是看其目的,三是看法人以何种身份出现。准以此解,农村集体经济组织法人成立的依据虽然具有一定的政府命令的成分,但其目的还是为了农村集体经济组织成员的利益,而不是旨在执行国家或政府的任务,农村集体经济组织对其成员虽有管理的因素但这种管理十分类似于企业内部的管理,不属于公共管理的范畴,对其成员也不能施加任何的强制力。因此,农村集体经济组织法人不像有的学者认为的那样,“大致相当于大陆法系的公法人”,而应属于私法人。

   企业法人是我国法律规定的法人类型,所谓企业法人,是指以营利为目的,独立从事商品生产和经营活动的法人。《民法总则》虽然没有将企业法人作为法人的一级分类,但并没有完全否定企业法人的概念,其87条第2款即保留了“企业法人”的称谓。但依《民法总则》这一规定的意旨,企业法人也就是营利法人。与此比照,农村集体经济组织法人应不属于企业法人。其一,农村集体经济组织法人不是企业,它不以营利为目的,虽然向集体成员分配盈余(利润),但分配的原则完全不同于企业。其二,农村集体经济组织虽然属于经济组织,但它不仅仅是经济组织,还承载着政治、社会功能,尤其是作为社会主义公有制重要组成部分的集体所有制的组织功能。其三,从农村集体经济组织法人原型的农业生产合作社来看,也不属于企业法人。

   (二)农村集体经济组织法人的现实意义

   虽然农村集体经济组织自新中国农业合作化运动以来就一直存在,但在《民法通则》确立了系统的民事法律制度之后,农村集体经济组织是否为法人,理论上存在不同的认识,实践也有着彼此各异的做法。《民法总则》明文确定农村集体经济组织法人,有着非常重要的现实意义。

   首先,顺应社会发展的要求,消除了立法的迷惘。如前所言,《民法总则》99条规定的农村集体经济组织,自20世纪50年代中期以来就始终存在,在中国广大农村的经济社会建设中起着不可或缺的作用。但在法律上,则一直处于地位不明的状态。例如,《民法通则》74条、第80条,《物权法》第58-63条、第124条、第152条等,虽然都规定了“集体经济组织”为所有权主体或者债权主体,其权利受法律保护,但其是否为法人则不甚明了。司法实践中集体经济组织依法也可以作为“诉讼当事人”,但无论是《民事诉讼法》还是最高人民法院《民事诉讼法司法解释》都没有将其明确为法人还是其他组织。而在社会实践中,作为土地承包经营权合同的发包方,农村集体经济组织依然既履行集体土地所有权人的职能,也承担着服务生产的职能与义务。但由于其法人地位不明,不能建立起有效的治理结构,无法明确法定代表人的职责,从而导致众人诟病的“集体所有权主体虚置”的现象普遍存在,治理机制的不健全导致了集体组织功能的丧失,作为《宪法》要求的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”并没有得到良性实现。也许这正是《民法总则》将农村集体经济组织法人地位明确化的直接动因。

   其次,提供交易便捷的法律工具,促进农村经济的发展。“集体经济组织”表明它是经济组织而不是政治组织、社会组织,当然应当以经济发展为主要甚至惟一的目标。经济发展自然离不开交易。农村集体经济组织的法人化,即赋予了作为集体经济组织的法律人格,同时实现交易的便捷。因为一个人与一个团体进行交易时,如果没有团体人格这个工具,那么这个交易者就必须去弄清这个团体的各个成员体的各种情况,而这就势必导致交易费用的增加。此时如果赋予这一团体单一的人格,即把它作为一个自然人看待,所有的这一切障碍便都不复存在了。正如法国学者米旭说:“如果不依靠人格的观念,不确定什么才是负责订立合同的法律主体,我们将怎样来决定这些人呢?”更为直接的是,农村集体经济组织的法人化,尊重和保障了农民集体组织的主体性要求,能充分激发农村生产要素潜能,壮大集体经济,促进农村农业的创新和全面发展。

   再次,促使农民集体财产的合法享有,实现集体所有权实质化。长期以来,我国农村的集体财产由于集体经济组织法律主体地位的不明,集体财产的所有权人名为“有主”实为“虚置”,作为土地及其他重要农业生产资料的所有权人,不能真正享有作为“完全物权”的所有权,管领集体财产者欠缺合法的授权与监督。农村集体经济组织的法人化,就从根本上改变农民集体经济组织作为集体所有权的权利主体被虚置的尴尬处境,能够依法构建起科学有效的治理结构,厘清了集体经济组织财产属于法人所有而不是成员共有的本质,彻底改变我国土地利益争夺中农民的“集体失语”现象,还原农民对其自身权益的合法话语权,最终保障农民权益的实现。

最后,使农村集体经济组织的本原主体性得以回归,形成完善的乡村治理机制。长期以来,农村集体经济组织与乡镇人民政府、村民委员会、村民小组交织在一起,彼此关系没有理顺。比如《土地承包法》、《土地管理法》以及《村民委员会组织法》等规定村民委员会可以管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,包括发包集体土地和以土地等集体资产出资、租赁、联营合伙等投资或经营活动。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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