石佳友:国家治理现代化进程中的产权保护

选择字号:   本文共阅读 1354 次 更新时间:2022-12-20 16:41

进入专题: 产权保护   所有权   国家治理  

石佳友  

目次

一、产权保护制度的理论基础


二、作为基本权利的所有权


三、产权保护与法治进程的推进


四、结语



摘要:产权保护是经济发展的内在要求,洛克等思想家的学说为产权保护的正当性提供了理论基础。产权保护同样关乎人的尊严、自由和身份认同,具有基本权利的属性。法治是国家治理现代化的实现路径和有效保障,而法治与所有权保护之间存在内在的密切联系:产权保护是法治的必然要求和重要内涵,产权保护可以促进法治的完善;而产权保护最终必须依赖于法治。近年来,中央高度重视产权保护,反复强调健全以公平为核心原则的产权保护制度。为此,应当进一步完善征收制度,严格公共利益的认定标准,改进征收补偿制度,对不同所有制主体实行平等保护。


关键词:产权保护;所有权;法治;国家治理现代化;征收


党的二十大报告指出,要构建高水平社会主义市场经济体制;为此,需完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境。显然,产权保护制度的完善,是构建高水平社会主义市场经济体制的重要保障,是构建全国统一大市场、深化要素市场化改革、建设高标准市场体系的必然要求。在未来,完善产权保护制度的重要方向,就是继续推动“健全以公平为原则的产权保护制度”这一重大政策目标的落实,以公平为原则推进产权保护的法治化。


众所周知,“产权”一词通常是指财产权(property rights),在经济学、法学等领域被广泛使用;其内涵以所有权为核心,因此二者在很多语境下经常互换使用;除了所有权之外,产权这一语词还包括债权、股权、知识产权及其他各种新型财产权。就所有权的概念而言,从法律史和比较法的角度来看,并不存在一个单一的定义,所有权更多地表现为一个权利束(bundle),由一系列确定权利人与他人之间关系的权能、资格(entitlement)所组成;这些权能或资格可能受到不同形式的限制,存在不同程度的例外。大陆法的所有权概念,以1804年法国民法典最为典型:“所有权是以最绝对的方式(la manière la plus absolue)享有和处分财产的权利,除非法律或条例对财产利用另有禁止性规定。”而在普通法中,关于所有权的经典概念是威廉·布莱克斯通所给出的自由主义的定义:“权利人对外部世界的物可以主张和行使唯一和独断性(despotic)的支配权,它可以完全排除世界任何其他人的权利。”


产权保护是经济发展的内在要求,产权的激励效应会促使人们创造和积累财富。从法律经济学的角度来看,所有权的核心特性是排他性的占有、使用和处分权等,因此产权保护制度必须“清晰且强而有力”,以确保市场的良好运行从而促进经济增长。由此,保护产权是“法治”的重要内涵,因为财产是个人生存、发展的重要保障,是其尊严、自由和独立性的物质基础。因此,财产所有权被公认为是最为基本的人权之一,在国际人权公约中得到广泛承认。在我国,宪法、民法、商法、刑法、行政法、知识产权法等重要法律都强调保护公民、法人等主体的合法产权;尤其是《中华人民共和国民法典》(以下简称“《民法典》”)作为固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对产权保护作出了全面、系统和较为完善的规定,是我国产权保护法治化进程的里程碑。



产权保护制度的理论基础


在政治与法律思想史上,产权保护正当性的思想最早由洛克在17世纪提出,其理论在后世产生了广泛的影响。


(一)洛克的劳动所有权理论及其影响


洛克在其名著《政府论》中指出:人类一出生即享有生存权利;上帝将世界给予人类共有,亦赋予他们以理性,让他们为了生活和便利的最大好处而加以利用。也即是说,上帝将世界给予人类所共有,他是把世界给予勤劳和有理性的人们来利用的。土地和一切低等动物为一切人所共有,但是每人对他自己的人身则享有一种排他的所有权。物质世界是人人所共同享有权利的东西,在有人对它施加劳动以后,就成为了他的财物。但是,正是劳动使一切东西具有不同的价值,因为劳动把这些东西同公共的东西区别开来。劳动在自然之物上面加上一些东西,使它们成为劳动者的私有财产。洛克认为:“他的身体所从事的劳动和他的双手所进行的工作,我们可以说,是正当地属于他的,所以只要他使任何东西脱离自然所提供的和那个东西所处的状态,他就已经掺进了他的劳动,在这上面加入他自己所有的某些东西,因而使它成为他的财产。”由于劳动使它脱离了自然原来给它安置的共同状态,就成为对此肯花费劳力的人的财产。因此,劳动使劳动者的产品同公共的东西有所区别,劳动在万物之母的自然所已完成的作业上面加上一些东西,这样它们就成为他的私有的权利。这就是洛克的劳动所有权理论(labor theory of property),这被认为是洛克政治学著作最为杰出的理论成就。显然,洛克的财产权理论源于自格劳秀斯以来的自然法思想,强调财产权是一种与生俱来的天赋权利。简而言之,在自然状态下,上帝只是把地上的一切给人类共有,而只有劳动才使人们对原来处于共有状态的一切拨归私用,从而产生了私有产权。因此,“财产”是“劳动”与“上帝赐给的共有之物”的结合。这一理论在经济史上具有十分重要的价值;“洛克所提出的劳动所有权原则构成了劳动价值论的基础;劳动价值论正是以洛克的劳动所有权原则为根本依据的”。


洛克认为,人类对自然界取得支配地位源于两个原因:人类成员需要使用自然的馈赠以维持其生存;上帝将地球上的土地明确赠予人类。由此,个人在其出生后,享有获得自我保存(self-preservation)的权利;由此,他有权获得食物、饮料以及其他上帝为其生存(subsistence)所提供的物品。根据政治哲学家的分析,从人的生命由他自己来保存这一事实可以得出:人对“获得外物(缺之则无法顺利生存下去)的行动”享有权利;这包括用武力保护自己所得之物的权利。因此,获得和占有某物以及协议或意志行动只要对自我保存来说是必要的,它就是正当的、自然的。个人的劳动与某事物交融在一起,他就自然获得了该物的所有权;社会个体的劳动与社会资源相融合,即形成了个人的私人产权。洛克的劳动所有权理论有两个基本前提:首先,在自然状态下,每个人的劳动都仅属于他自己;其次,个人通过对不属于其所有的财产进行劳动来增加财富,将其劳动与财产相混合。洛克还指出,保护个人所有权是人类进入政治社会的主要目标,而对个人所有权的保障取决于三个条件:首先,存在基于同意而制定的法律;其次,有独立的法官,有权根据法律来对争议作出裁决;第三,判决由有权机构负责执行。洛克所称的劳动所有权的正当性在于,在自然状态下所有人都平等地共同享有自然所提供的各种资源,而且这些资源是取之不尽、用之不竭的;自然界也是物质资源超级丰富(super-abundance)的世界。但值得说明的是,洛克的“超级丰富”是有特定涵义的,他的本意是指:对于那些愿意付出不可避免的繁重劳动以维持其生计的个人来说,自然界的财富是无穷的;也就是说,自然界的财富可以为愿意付出劳动的人没有负担地加以利用。而劳动所有权则取代原先的公共所有状态;这不仅减少了浪费,还从整体上增加了财富总量。正是劳动这一关键因素促进了私人所有权产生,因此“劳动渗入”是劳动财产权的核心理由,即劳动因素的介入使得劳动者“有权”(合法地)占有相应的劳动产品,这是符合社会正义的占有行为。


毫无疑问,在今天看来,洛克的劳动所有权理论有其明显的局限性。洛克所处的时代正处于资本主义发展过程的起点,他用神权来解释大私有制以前的状态,而且他所谓的劳动是加在土地上的因而只是农业劳动。正如马克思所批评的,由于古典政治经济学在考察财富问题时缺乏历史的维度,所以他们无法设想劳动与占有的同一是前资本主义的所有形式,无法设想资本主义的所有权形式恰好体现的是劳动与占有的分离。但是,这一理论在被提出后的相当长的时期内,却产生了广泛的影响。譬如,前引《法国民法典》第544条就直接受到了洛克所有权理论的影响。另外,洛克的劳动所有权理论直接影响了普通法的法院裁决。在1871年美国康涅狄格州最高法院所审理的Haslem诉Lockwood案中,原告Haslem对散落于公共道路上的动物粪便做上记号并指挥仆人将其堆积;当晚其将粪堆堆积后离开,准备第二天再来用车拉走。但是当晚被告发现粪堆后,却用车直接拉走。法院认为,“原告改变了动物粪便的原始状态并且通过劳动显著地提升了其价值,而被告则直接将原告花费劳动(outlay)所形成的果实加以攫取并据为己有”。显然,在该案中“某人劳动所形成的果实”(fruits of one’s labour)是法院裁判案件的关键理由。在当代,洛克的理论也常常用来解决所谓的公地悲剧(tragedy of the commons)问题。所谓的公地悲剧,是指由于公共资源的开放和不受限制的使用,个人基于其自利目的必然进行过度的利用和耗损;由于个人使用资源的总量远超过资源本身的承载量,最终导致公共资源的枯竭,从而损害所有人的共同利益。典型的场景是,公共的草地上有一群牧羊人在放牧,每一个牧羊人都想尽可能多地获取资源,所以每一次都带尽可能多的羊来吃草,虽然他很清楚过度放牧会导致牧草枯竭,但他只会考虑自己的利益。所有的牧羊人都持有同样的心态,最后的结果就是草地牧草耗竭,所有人都无法放牧。公地悲剧被认为是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配存在冲突时的“社会陷阱”。对于公地悲剧,研究者提出了诸多解决方法,如使用者付费、对使用行为进行规制等。而在一些自由主义论者看来,悲剧的根源正是因为缺乏洛克所倡导的私人所有权:由于资源的公有状态,使得个人不必承受资源使用的代价和后果;因此,解决公地悲剧的出路是按照洛克的理论,将公共资源进行私有化,转化为私有财产之后,就可以对所有人形成激励,让其考虑可持续的利用问题。


(二)产权保护的其他理论


黑格尔对于所有权制度有十分深刻的论述。他认为,所有权对于人格的发展十分重要;个人将其意志投射于具体的物(包括身体)之上从而获取生存。在这个意义上,个人所有权如同人在物质世界的存在,个人藉此来确认自己和他人的身份。由此,为了使人们可以作为自主和独立的存在,私人所有权制度十分必要。反之,如果个人没有生计手段,这毫无疑问将极大地限制其获得自主生活的能力,因而将会产生十分严重的后果。此外,边沁在其《民法典原则》中也阐述了所有权的相关原理。他认为,所有权理念的实质在于保护期待(expectation),即主体可以从所占有的物之中获取利益的期待;这样的期待和信念只有依靠法律才能实现:对于那些被某人认为是属于其所有的利益,除非法律上有保障,否则他无法作出指望;正是法律才可以使他忘记他自然的脆弱性(natural weakness),也只有通过法律的保护他才能围住一块地,让他能怀有遥远但稳定的收获希望,从而勤于耕作。他占有的每一件事物,在其脑海里总是认为属于其所有。他以此作为他的期望和那些依靠他的人的希望的基础,他依此制定相应的人生计划。由此,所有权成为人们生存的一部分,并且深入骨髓难以剥离。


在当代,诺贝尔经济学奖获得者、制度变迁理论的创始人诺斯通过对经济发展史的深入分析,揭示出产权保护的法律制度对经济效率与增长的关键性影响;而一些国家的法律制度未能对产权给予充分保护的原因主要是由于利益集团影响和交易费用方面的因素。根据诺斯的制度经济学理论,正规法律制度可以确立清晰和安全的所有权和契约制度;这十分有利于提高市场效率,促进经济增长;当然,某些情况下,尽管存在正规制度和市场竞争压力,某些制度变革也可能导致产权体系效率低下。诺斯指出:“正是较充分界定的产权(与自由放任不同)改善了要素和产品市场。其结果是,市场规模的扩大导致了更高的专业化与劳动分工,从而增加了交易费用。组织的变迁旨在降低这些交易费用,结果是市场规模扩大以及发明的产权得到更好的界定,从而在提高创新收益率的同时,创新成本得到根本性的降低。”值得注意的是,“制度”一词具有广阔的包延性,既包括正规和国家执行的规则,也包括能调整社会成员行为的非正式和不成文的社会规范。这些正规和非正规制度连同它们的执行机制,形成了人类相互影响的行为规范框架。另外,社会组织扮演了重要角色,在与制度的互动中成为推动制度变革的驱动性力量。诺斯的制度变迁理论深刻影响了一些致力于推动经济发展的国际组织,成为其诸多行动计划的理论基础。例如,世界银行在很长时期内所推出的“营商环境报告”(Doing Business)在全球范围内备受瞩目,在相当程度上就可以被视为是受到诺斯的制度经济学思想启发的成果;报告的主要目标是评估有关的营商法规以及产权保护制度对商业尤其是中小企业的影响。营商环境报告所揭示的内容是说明在一个国家开办企业的难易程度;报告所立足的一个重要理论前提就是财产所有权的安全和合同的有效执行对于投资、贸易以及经济增长来说极其重要。



作为基本权利的所有权


所有权具有基本权利属性并非是显而易见的公理;相反,所有权是否具有基本权利属性其实是存在争议的。经常出现的质疑是所有权保护并不涉及基于尊严和平等的请求所产生的权利与资格(entitlements)。在很多人看来,与生命权、禁止强迫劳动等其他基本权利相比,作为基本权利的所有权“似乎显得不那么值得保护”,毕竟作为财产权的所有权不如人身权那样重要。还有论者质疑人权与所有权之间到底是否兼容:“如果每一件好的、公平的或道德上应被维护的事情自动都变成为一项‘人权’,那么,如此所谓的每一项人权就会简约为象征意义,‘人权’作为无法超越的道德高地、‘王者中的王者’(trumps of trumps)理念的法律重要性就会消亡。”


(一)宪法层面关于所有权的条款


所有权作为基本人权的思想,源自近代自然法学派。在17-18世纪,受格劳秀斯、洛克和其他自然法学家的影响,所有权被视为是一种自然权利,独立于特定的国家形态和具体的实定法。“对财产的自然权利乃是自我保全的根本权利的一个推论,它不是由合约、由社会的某一行动衍生而来的。如果说每个人都有保全自己的自然权利的话,他也必然就具有对其自我保全所必需的一切东西的权利。”自然权利思想尤其体现于这一时期的代表性文献--1776年美国《独立宣言》和1789年法国《人权宣言》。《独立宣言》第二段宣称:“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可让与的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”“不可让与的权利”(unalienable rights)其中就包含了所有权,因为财产是个人生存和追求幸福的前提。而法国《人权宣言》第2条则以更明确的方式宣告:“一切政治结合均旨在维护人类自然的和不受时效约束的权利。这些权利是自由、所有权、安全与反抗压迫。”第17条规定:“所有权是不可侵犯与神圣的权利,除非合法认定的公共利益有明确要求,并以公平和预先补偿为条件,任何人的所有权均不得受到剥夺。”这些条款直接为1804年《法国民法典》第544条的所有权绝对条款奠定了宪法基础。


此外,各国宪法也分别对所有权保护作出了规定。例如,美国宪法第五修正案中的征收条款、南非宪法第25条第1款以及前引《欧洲人权公约》第一附属议定书的规定均有此类规定。这就承认了所有权的基本权利属性。作为基本人权的所有权的涵义在于:所有权是一项对抗国家侵害行为的权利。基于“国家尊重和保障人权”的同样考虑,我国宪法第13条庄严宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”因此,私人财产所有权是我国宪法予以承认和保护的基本权利。根据美国宪法第五修正案,不经正当法律程序,任何人不得被剥夺生命、自由或财产。如不给予公平赔偿,则私有财产不得充作公用。在IOLTA(律师信托利息账户)序列案件中,相关规定要求律师为信托中投入资金的客户开设IOLTA账户,律师指示银行将该账户的利息支付给特定基金会,后者将这些免税资金用于与法律有关的慈善目的,譬如用于为低收入人群提供法律服务;这一做法在20世纪80年代曾风靡美国各州。但是,自20世纪90年代起这一做法遭遇挑战,主要争议在于IOLTA制度是否构成“征收私人财产用于公共用途”(taking of private property for public use)从而应适用美国宪法第五修正案的公平补偿条款。在1998年的Phillips, et al. v. Washington Legal Foundation, et al.案中,美国最高法院以5比4裁决IOLTA制度构成征收。但是,在2003年的Brown v. Legal Foundation of Washington案中,美国最高法院则以5比4裁决IOLTA制度不违反美国宪法,理由是特定客户所丧失的利息金额很小,而且根据IOLTA制度实施之前的规则,客户本来也无法获得利息。在Lucas v. South Carolina Coastal Council案中,由于被告所颁布的法令,原告被禁止在其所有的滨海土地上建造房屋,使其土地丧失价值。美国联邦最高法院最终判令,如果政府的一项法令禁止私人对其土地进行经济上的利用,而此类利用行为在此前并未被禁止,则该项法令相当于美国第五宪法修正案和第十四宪法修正案中的“征收”(taking),应对土地所有人给予公平补偿(just compensation)。原告在1986年以975000美元的价格购买了两块滨海的土地,准备用于建造独栋住宅。但是,1988年南加州立法机构通过了“滨海管理法”(Beachfront Management Act),旨在保护临海房产免受飓风、潮汐和海岸腐蚀的影响,以保护环境。原告并未对立法机构的立法权以及环境保护的正当性提出质疑,而是主张法案的通过导致其无法按照预定目的利用其土地,其后果相当于一项征收。在初审法院看来,基于环境保护法令要求原告对其所有的土地进行保护,其效果相当于对私人土地的性质进行了改变,要求其基于公共利益而放弃对土地的利用行为,此类效果类似于征收。尽管河床地区土地的所有人应当意识到其土地有可能受到有关海洋法规的限制,但是,加州的普通法原则并不禁止土地所有人的建造行为;州法令的通过使得其土地丧失了价值(valueless)。因此,初审法院要求为原告支付超过120万美元的补偿金;南加州海岸理事会随后提起了上诉。南加州最高法院则认为,原告未能证实州法令的效力存在问题,因此,其在沿海地区建造住宅的行为必然对有价值的公共资源造成威胁。南加州最高法院认为,如果一项法令旨在防止类似于公害(public nuisances)式的对财产的“有害或有毒的使用”(harmful or noxious uses),尽管法令对财产的价值产生了影响,也毋须支付任何赔偿;南加州最高法院的这一判决最终为联邦最高法院所推翻。毋庸置疑,财产的预期安全(security of expectation)对于自由市场和投资者保护极为关键。不过,恰如Ronald Cass所指出的,不能禁止立法的变化或者保证私人所有权绝对免受法律变化的影响,因为变化是任何法律体系的天然组成部分;限制法律变化的努力本身不应被视为终极目的,而应被视为确保可预见的、有效的和基于法律的治理的更广阔框架的组成部分;法律体系应对所有权领域变化的方式以及法律影响所有权的规则都是法治有效性(effectiveness)的关键要素;这在土地改革领域尤为突出。


在当代宪法关于所有权的规定中,德国《联邦基本法》第14条的规定尤其具有代表性。该条规定:“一、财产权及继承权应予保障,其内容与限制由法律规定之。二、财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利。三、财产之征收,必须为公共福利始得为之。其执行必须根据法律始得为之,此项法律应规定赔偿之性质与范围。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。赔偿范围如有争执,得向普通法院提起诉讼。”从立法目的来看,本条的功能是“为其权利人确保一个经济领域的自由空间,由此使得他可以过上一种自我管理的生活”;该条所关涉的是“人们进行自我界定、从事负责任的行为的自由空间”;在这个意义上它“与其说是物质性保障还不如说是人身性(personal)保障”。德国《联邦基本法》第14条具有如下的法律后果:首先,第14条的范围不能纯粹根据民法所有权的规范来确定。根据第14条,宪法所有权是一个独立的法律制度,或者根据德国宪法法院的措辞,是一项“客观的宪法价值”,国家有义务维护和促进这一价值。譬如,参会社会福利计划的权利尽管不属于民法所有权的涵义,却可以纳入第14条的适用范围。其次,宪法所有权的保护范围取决于案涉所有权与其在确保个人自由、自主性中的角色的关联。由此,家庭生活中的财产权比商业所有权应得到更高程度的保护。就民法所有权而言,宪法所有权更多地是为其提供支持与补充;后者的涵义与保护利益的范围比前者更为宽泛,且民法所有权制度主要在于确定私法主体之间的行为边界,其并不必然牵涉到主体的自由和尊严问题。


(二)国际公约中的所有权保护


自二战之后,国际人权法的多部文献对所有权作为基本人权的属性予以了确认。1948年联合国《世界人权宣言》第17条规定:“(一)任何人可以单独或与他人共同享有所有权。(二)任何人的财产不得被任意剥夺。”欧洲理事会继1950年《欧洲人权公约》这一历史性文献之后,于1952年又通过了《欧洲人权公约第一附属议定书》,该议定书第1条即为所有权保护条款。1981年《非洲人权宪章》第14条规定:“所有权必须得到保障。它仅得因公共利益或社区整体利益并根据相关法律的规定而受到限制。”2007年《联合国土著人民权利宣言》第1条规定:土著人民有权充分享受《联合国宪章》《世界人权宣言》和国际人权法所确认的所有人权和基本自由。根据本条,这些基本人权中显然包括《世界人权宣言》所承认的所有权。


在国际公约层面,《欧洲人权公约第一附属议定书》(以下简称“《议定书》”)第1条所有权保护条款可谓是对所有权保护规定得最为完善的条款:“每一自然人和法人有权和平享有其财产。除非基于公共利益,并按照法律或国际法一般原则所规定的条件,任何人的财产不得被剥夺。但是,前款规定不得以任何方式妨碍国家基于公共利益或税务征缴或其他负担或处罚目的而实施其认为有必要限制财产使用的法律。”从立法目的的角度来看,《议定书》第1条的所有权条款应与前引德国《联邦基本法》第14条作相同的解读,公约框架下的所有权同样涉及人的自主性和尊严,需要考虑所有权与个人自由和身份认同之间的关联。根据有关论者的分析,《欧洲人权公约》的“本质”是“对人的尊严和自由的尊重”。从这个意义上来说,所有权也同样关乎人的尊严、自由和身份认同。《议定书》第1条所有权保护条款的立法背景的特殊之处在于:其缔约国面临战后经济重建的艰巨任务,因此希冀同时兼顾两项目标,即保护现存的私人所有权和自由市场体制,以及发展社会民主的新制度。“公约和附属议定书都负有复兴和强化成员国宪法传统价值的回溯性(retrospective)功能以及允许成员国通过规制经济生活以改善其公民生活的前瞻性(prospective)使命。” 但是,这两个目标其实是存在冲突的;由此,《议定书》立足于缔约国的“共同传统”(common heritage),给缔约国预留了充分的自由裁量余地(margin of appreciation),这种裁量余地构成成员国的“安全区”(safe area),其政策制定者在此范围内毋须过多考虑人权等掣肘因素;由此,《议定书》的所有权保护条款最终反映的是关于所有权的一种保守观念。“就所有权与财富的取得设定不同的规则,以在达成社会民主目标方面采取更多作为的可能性最终为稳定价值所超越……这意味着在追求社会民主方面稳定优先于正义(或其他价值)。”公平(fairness)也是《议定书》第1条所有权保护条款的价值目标之一。“一方面,存在某些特殊情形,某些个人确实有必要为了其他社会成员而作出必要的牺牲;另一方面,要求某些个人仅仅为了使其他人的生活过得更好就必须承受过分的负担,这有违公平。”因此,欧洲人权法院对所争议的政府行为对个人所有权所产生的影响进行细致的评估。在Chassagnou v. France案中,法国1964年的威尔戴耶法(Loi Verdeille)要求一定规模土地的所有权人加入经认证的狩猎协会成为会员,将其狩猎权让与他人。本案的申诉人均为道义上反对狩猎、认同保护野生动物的土地所有人,他们请求不被强制将其狩猎权转让给狩猎协会,但法国法院驳回了他们的请求。欧洲人权法院认为,法国的上述制度构成了对所有权的干预;根据《议定书》第1条,强制土地所有人转让其狩猎权而不考虑他们反对狩猎的信仰,与公共利益的保护之间不成比例;另外,上述措施构成对小规模土地所有人的歧视,因为大规模土地的所有人享有拒绝转让狩猎权的权利。由此,从欧洲人权法院的判决来看,法院承认了所有权与个人的尊严和身份之间存在联系,所有权在某些情况下可以履行维护个人信仰及身份认同、保护人的尊严和自主性等功能。在Marckx v. Belgium案中,欧洲人权法院指出,《议定书》第1条的目的在于防止政府对个人财产的任意扣押、没收、征收、征用或其他任意性的干预;法院并将政府行动的类型扩展到各类对所有权能产生直接影响的行为。


关于《议定书》第1条的涵义,欧洲人权法院在著名的Sporrong and L?nnroth v. Sweden案中作了如下诠释:《议定书》第1条规则是一般性规则,规定了所有权的和平享有规则;这是第一段的第一句话。第二条规则规定了所有权剥夺的条件;它是第一段的第二句。第三条规则承认缔约国有权根据公共利益,通过执行其认为必要的法律,来限制财产的使用;它是该条文的第二段话。就法院而言,在审查是否存在违反《议定书》第1条的情况时,法院首先审查是否存在该条款所规定的财产;其次,法院考虑是否存在对所有权的干预或妨碍;最后,法院会审查此种干预的性质,从而决定适用前述三条规则中的哪一条规则。值得注意的是,三条规则之间并非完全独立毫无关联,第二和第三条规则适用的某些特定情况中存在对于和平享有所有权的干预,因此,必须要结合第一条规则中的法律一般原则来进行认定。根据欧洲人权法院的上述阐释,对《议定书》第1条所包含的所有权保护的三条规则分述如下:首先,关于第一条规则“财产的和平享有”。该条为一般性规则,涵盖了各类对私人所有权干预的情形。法院在适用法律的时候,首先会审查是否存在第二或第三条规则适用的情形,因为后者构成特别法规则。在前引Sporrong and L?nnroth v. Sweden案中,法院认定,征收行为的存在导致财产售价的降低,属于议定书第一条适用的情形。在Stran Greek Rafineries and Stratis Andreadis v. Greece案中,法院认为,希腊法律使得申请人先前获得的有利仲裁裁决陷入无法执行的境地,属于《议定书》第一条适用的情形。而在Solodyuk v. Russia案中,法院认为,养老金分期支付机制使得后来所支付的养老金由于严重通货膨胀而发生大幅贬值,亦属于《议定书》第一条适用的情形。其次,关于第二条规则“所有权的剥夺”。所有权剥夺的实质是使所有人的法律权利归于消灭;就此而言,法院不仅要审查是否存在形式上的征收或所有权转让,还要调查是否存在事实上的变相征收行为。在Papamichalopoulos v. Greece案中,申请人的土地在希腊的威权统治时期被政府征收并交给海军使用,后来被建造为一个海军基地;由此,申请人无法再使用其土地或者将其转售,因此,法院认定政府进行了事实上的征收行为。第三,关于第三条规则“财产利用的限制”。根据本条规则,国家可以基于公共利益或者税收征稽或其他负担或处罚来限制财产的使用。在Handyside v. the United Kingdom案中,政府主管机构扣押了申请人的书籍,因其中含有淫秽图片;法院认为,由于扣押措施仅是暂时性的,因此不构成对所有权的剥夺,但属于《议定书》第1条所包含的第三条规则的适用范围。在Mellacher and others v. Austria案中,申请人将其所有的数个公寓用于出租,但政府通过的租金法案要求对租户降低租金;法院认为这构成对申请人财产使用的限制。


关于权利主体的范围,《议定书》第1条也是《欧洲人权公约》中唯一明确提到“法人”的条款。根据这一条款,公司亦可向欧洲人权法院主张产权保护。根据Agrotexim v. Greece案的判决,在一般情况下,公司股东不能就公司财产所遭受的损失向法院提起诉讼,除非其能证明公司或其清算人无法在成员国国内的司法程序中获得救济;因此,需“刺破公司面纱”,由股东代位主张法人产权保护。就《议定书》第1条中所提到的“法律”而言,法院反复强调,“法律”或“合法”不仅是指缔约国的国内实定法,而且也包含了“法律质量”的要求,即要求法律本身符合法治的要求。另外,《议定书》第1条中的“财产”有其独立的涵义,不受成员国国内法上的形式分类的限制。从欧洲人权法院的判例来看,该条中“财产”(possessions)的涵义十分宽泛,不仅包括所有权而且涵盖了所有的财产性权利,譬如股权、专利权、终局性仲裁裁决的赔偿金、获取养老金及租金的权利,甚至包括开办商业实体的权利。法院对“财产”的这一宽泛解释尤其获得了《议定书》的法文版本的支持,在法文版本中其对应的术语为“biens”,后者在法文中用以指称所有的财产性(可以折算为货币)权利。就国家的义务而言,《议定书》第1条的所有权保护条款既为国家设定了消极义务,也为其设定了积极义务。消极义务的主要内容是国家不得对私人所有权进行不当干预,包括征收、毁坏、规划限制、租金调整、财产扣押等。例如,在Pressos Compania Naviera SA and others v. Belgium案中,法院认为比利时通过颁布了一项具有溯及适用效力的法律,而使得申请人当时尚未审结的一项案件中的请求权归于消灭,由此构成了对申请人财产的侵犯。而国家的积极义务则表现为国家对所有权的保护义务,即权利人有权期待国家对其财产采取适当的保护措施,保障其对财产的有效享有。当然,尽管根据本条国家负有保护所有权的积极义务,但在法院的司法实践中,极少有判决要求国家应当主动介入私人之间的关系或商事交易之中;毕竟,在权利位阶中财产权的重要性不如人身权那样高,因此,通常来说,对财产权的保护并不具有人身权保护那样的紧迫性。


产权保护与法治进程的推进


当前,我国正处于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史进程中,为此,必须坚持全面依法治国,推进法治中国建设,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命;全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。显然,选择依法治国的历史发展方向绝非偶然,因为依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治是人类文明发展的共同成果;历史发展的经验充分揭示了以下规律:法治兴则国家兴,法治衰则国家乱;法治是解决各类社会矛盾和利益冲突的最妥当模式,是实现良政善治和长治久安的最有效保障。正如习近平总书记所深刻指出的:“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。”


(一)法治与产权保护


就法治而言,世所公认的是并不存在着一套放之四海而皆准的统一标准或模式。不过,不同的法治模式之间存在一些共通的要素。譬如,在形式上法治包含以下要素:法律具有一般性,无差别地适用于所有人,法律是公开的,法律条文易于理解,法律具有可预期性,法律是稳定的,法律具有内在一致性,由法院独立和中立地审判案件,当事人有权委托律师代理或辩护等。“形式合法性(legality)原则的许多内容--包括法律的一般性、无溯及力、清晰性、稳定性--使得个人可以提前安排他们的行动,以行使其法律权利或者避免引发法律责任。”在普通法中,受戴雪(Dicey)宪法思想的影响,法治尤其强调形式和程序性的原则;法治主要被视为是一个形式和程序性的理念。其功能在于保护司法机构的独立审判和法院的正确裁判;它强调人们有权获得法律的保护,能够信赖公正和值得尊重的程序来保障他们的权利和请求。法治原则要求政府所从事的所有行为都必须在法律的框架之内,公权力机构的行为在法律上可以被挑战并对此负责。法治还强调治理必须采取特定的形式,譬如,民众受到具有一般性且事先公开的法律的管辖,法律作为一个稳定和可以预测的框架运行以确保民众的权利。如果民众事先知晓其依据法律所能依法请求保护哪些人身权利和财产权利,就可以使每一个公民能有效地处理与他人及与国家的纠纷,从而能有效对抗公权力的恣意行使(arbitrary exercises)。就法治的实质层面来说,普遍认为包括产权保护、市场经济、基本权利保护、民主参与等内容。


显而易见,法治与所有权保护之间存在内在的密切联系。法治尤其需对那些与其目标紧密联系的价值给予保护。这其中,由于私人所有权具有独特的价值,需获得伦理、社会、政治、经济等多个维度的重视,因此,所有权保护被公认为是法治实质层面不可或缺的重要维度。有论者指出,只有所有权与契约制度才可以有效保障个人免受公权力机构的滥权,这是法治的核心要素之一;因为所有权通常包含排除他人干涉的排他性权利以及使用和改进其财产的权利,而公权力机构通常只有在为了防止(对他人造成)损害等情况下才可以限制权利人的这些权利。哈特指出,由于资源的有限性,法律必须对所有权制度作出最低限度的规定;由于并不存在无限丰富的资源,人类必须付出努力去获取资源,因此,必然存在获取资源方面的竞争,在这样的背景下,法律必须确立相关的所有权规范,以保持社会的组织与运转。恰如有论者所指出的:“法治的一个关键环节就是对所有权的界定和保护。社会为法律所约束的程度及致力于如下进程的实现对法治来说意义攸关:允许所有权根据法律规则得到有效保障,这些规则以具有可预见性的方式实施,由此使得所有权不受制于个别人心血来潮的想法。对这一进程的承诺是法治的本质(essence)所在。”“法治”与“私人所有权”和“个人自由”本来是相分离的概念;但是法治与私人所有权之间存在紧密的联系。所有权并非是国家赐予公民的礼物,所有权有其自身的法律依据;任何所有权体制都不会建立在这样的前提之上:国家可以随意以其认为适合的条件来剥夺私人对其财产享有权利;反之,正确的出发点应该是承认所有权自下而上产生的洛克主义立场。古典的自由主义理论强调有限政府是保护作为基本权利的所有权的手段;而在现代民主国家,与假定个人处于国家形成前的“前政治性”权利阶段的自然法理论相反,更多的国家将所有权视为满足其工具性目的的一种手段。正是基于法治与产权保护的内在关联,世界银行建议所谓“后冲突国家”(post conflict countries,指陷入内战状态的国家)进行包含以下内容的法治改革计划:人身安全和基本的法律与秩序;解决产权和商业争议的体系以及基本经济规则;人权保护与社会转型正义;构建受法律约束、可预期和有效率的政府体系;获得司法救济的平等权利等。


(二)我国产权保护制度的发展沿革


自我国改革开放以来,党中央、国务院一直高度重视产权保护,充分意识到产权保护所具有的重大理论意义和实践价值。我国通过大力推进产权制度改革,基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架。根据一些论者的分析,我国在20世纪80年代实行了一系列重大的制度性变革,如家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展、价格双轨制改革等,其成功的关键秘诀就在于对产权提供了有效的保护,尽管当时尚未建立起完善的私有产权制度。我国产权保护的标志性成就是2004年宪法修正案将“公民的合法的私有财产不受侵犯”条款庄严写入宪法;作为其具体实施,2007年《中华人民共和国物权法》第66条明确规定“私人的合法财产受法律保护”。自党的十八大以来,中央就产权保护先后发布了一系列重要文件,大大加快了产权保护法治化的进程。2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出了“健全以公平为核心原则的产权保护制度”和“编纂民法典”的重大政策目标。2016年11月,中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(下称“《保护产权意见》”)这一产权保护的纲领性文件,要求健全以公平为核心原则的产权保护制度,完善平等保护产权的法律制度。2017年9月,中共中央、国务院发布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》,强调要着力营造依法保护企业家合法权益的法治环境、促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境。2018年5月,中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,明确了六个方面的主要任务;其中的首要任务就是以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争等为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。2019年10月,中共十九届四中全会所通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调指出,“健全以公平为原则的产权保护制度,建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度,加强企业商业秘密保护”。2019年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于强化知识产权保护的意见》指出,加强知识产权保护,是完善产权保护制度最重要的内容,也是提高我国经济竞争力的最大激励。2019年12月,《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》进一步强调,在市场经济环境下,必须坚持公平竞争,对各类市场主体一视同仁,营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境,确保权利平等、机会平等、规则平等。2020年5月,《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出:建设高标准市场体系,全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度,筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础。不久后,立法机关以高票表决通过《民法典》,全面规定了物权、债权、继承权、知识产权、股权、虚拟财产权等不同产权类型。2021年3月发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出:健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,健全以公平为原则的产权保护制度,依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权。2021年9月,中共中央、国务院印发了《知识产权强国建设纲要(2021-2035年)》。2022年3月《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出了完善统一的产权保护制度的目标,并提出完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系等具体要求。2022年10月,党的二十大报告强调指出:“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境。”这些重大的政策举措充分说明,产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求,是全面推进依法治国的必由之路。显然,产权保护与法治之间存在密切的内在关联。一方面,产权保护是法治的必然要求和重要内涵,产权保护可以促进法治的完善,因为有效的产权保护制度可以使个人免受公权力任意性决定的侵害,这正是法治的应有之义。另一方面,产权保护最终必须依赖于法治,因为法治能依法平等和公平地保护各类市场主体的产权和合法权益,可以有效地确立政府和市场的边界,在法律框架内合理调整各类市场主体的利益关系。由此,不难理解的是,产权保护与法治常常被视为一枚硬币的两面。


(三)健全以公平为原则的所有权保护制度


在所有权保护的诸项制度中,征收制度作为所有权消灭的法定事由之一,尤其是检验所有权保护制度有效性的试金石,直接关乎法治秩序。正因为如此,《保护产权意见》强调要完善财产征收征用制度,尤其是要完善土地、房屋等财产征收征用法律制度。不动产征收制度的实质是解决不动产交易因成本过于高昂而难以通过自愿交易实现的问题。“国家对私人财产的征收权这一语词也意味着公共所有权相对于私人所有权的统治地位,征收权赋予国家以强制手段将私人财产用于公共用途(public use)并补偿私人丧失财产所有权时所遭受的损失。就此而言,核心的问题是如何约束国家的这种征收权,以使其不至于过于激烈地冲击私人所有权制度。”由于征收制度的本质是以国家强制力来解决不动产的交易成本过高的问题,因此,国家应尽可能地使被征收对象在征收后处于更好的经济状况。在征收行动中,政府是征收的发起者,尽管其是出于“公共利益”,也不能将征收成本转嫁到被征收的个人身上。


可以看出,就“征收”这一国家对私人所有权的合法干预形式而言,“公共利益”是一个极其关键的核心范畴,即国家的干预只有在基于公共利益考虑的时候才是正当的。正因为如此,前引《保护产权意见》明确提出,“合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化”。就此而言,比较法的经验值得重视。譬如,在欧洲人权法院看来,“公共利益”必然是一个内涵十分宽泛的范畴。通常情况下,《欧洲人权公约》成员国的行政主管部门能够更好地就其所采取的措施是否符合公共利益作出相关判断,因此,法院在通常情况下尊重缔约国行政机构的此类判断,承认其享有相应的自由裁量余地,除非其裁量权显而易见的不合理;这也体现出法院对其他决策者的一种“司法尊重”(judicial deference),这些决策者可以在法院所预留的宽泛余地之内对所有权作出其自己的诠释。通常来说,如果案件涉及所有权制度的核心、关涉到法治原则的维持,譬如,政府行为可能对私人所有权构成“任意性的干预”(capricious interferences),那么成员国的裁量余地最小;如果案件涉及影响面极为广泛的规制计划,由于此类行动在国内将遭遇很大的政治反对,因此欧洲人权法院介入的程度最低,成员国享有最为宽泛的自由裁量权。而如果案件是介于上述两种极端情况之间,譬如案件涉及的是孤立的个别性事件,或所涉规范并非是成员国政府政策承诺的主要部分,则成员国享有一般性的自由裁量权。由此可见,影响成员国自由裁量权大小的并非是争议行为对个人的影响程度,而是此类行为引发争议的风险大小。就比例性原则的适用而言,政府机构如果对个人财产的和平享有设定干预措施,则必须基于合法目的,必须在公共利益需求与个人基本权利保护之间维持合理的平衡;如果政府干预对个人形成过分的负担,这就不属于合理的平衡。在Hentrich v. France案中,申请人购买土地后,法国政府机构要求行使优先购买权,理由是为了防止避税行为。法院认为,政府机构以任意和选择性的方式行使优先购买权,缺乏可预见性。申请人作为此种任意性程序的受害人,原本应该有权对此种措施提出质疑,但其在该国并未能享有此种权利;政府机构的干预措施对个人构成一项过分的负担。缔约国应当在保护个人所有权与公共利益需求之间维持合理的平衡。就我国而言,尽管《保护产权意见》等文件明确要求不将公共利益扩大化,但在实践中这一问题仍然存在;建议法院未来以司法解释或以指导性案例的方式列举符合公共利益征收的典型类型,确立明确的裁判指引。


就征收制度而言,同样重要的是征收补偿问题。《保护产权意见》强调指出:“遵循及时合理补偿原则,完善国家补偿制度,进一步明确补偿的范围、形式和标准,给予被征收征用者公平合理补偿。”就此而言,依据法治原则,政府没有理由要求被征收的个人为公共利益作出过度的牺牲和负担。由于征收涉及社会正义与法治秩序;从法治角度来看,征收补偿制度意味着必须对“政治上未能被充分代表的群体”给予充分保障。因此,补偿目标是要对被征收人的利益不造成损害,理想的办法是使得产权人在接受补偿和保留财产之间处于无差别的地位。征收补偿要尽可能实现经济上的同等性(equivalence),完善的征收补偿程序是对政府的任意性决定的有效制约:从这个意义上来说,征收补偿是对公权力机构自利行为的有效制约。公平合理补偿原则是比较法上的一项共通原则,这一原则强调:补偿应基于市场价值,具体说来是竞争性市场的公平交易所获得的价格。这一原则包含以下内涵:如依法征收或征用个人动产或不动产,应给予所有权人以合理的对价;财产所有人应基于公平的市场价值获得补偿;在确定补偿标准时,为确定财产的公平价格,可使用市场法、收入法、成本法等多种方法来计算。就这一原则的适用而言,美国法院认为,征收补偿与被征收财产之间必须形成“充分和完整的等同”;欧洲人权法院在Sporrong and L?nnroth v. Sweden案中指出:必须在社会公共利益的需要和个人基本权利的保护之间,实现公平的平衡。在James and others v. United Kingdom案的判决中,欧洲人权法院进一步指出,基于公共利益的征收意味着应禁止基于对某一私法主体授予私人利益而对他人所有权进行的剥夺;调整私法当事人的合同或财产权的法律的公平性(fairness)事关公众利益,因此,规定征收制度的立法必须确保公平原则。法院还指出,“对于评估在不同的利益之间特别是对被征收人来说是否构成不成比例的负担而言,补偿条件十分关键”,因为“征收他人财产却未支付相当于其价值的合理数额的补偿构成一项不合理的干预,不具有正当性”。另外,补偿的水平是否公平合理,属于法院司法审查的对象;法院可以对政府机构所提出的征收补偿标准进行调整,包括调高或调低,以确保补偿“对被征收人以及对为征收最终买单的公众来说都是公平的”。就我国而言,征收补偿的相关规定在总体上层级较低,而且欠缺足够的可操作性。例如,根据2021年修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第32条,省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准,并制定土地补偿费、安置补助费分配办法;但是,部分省级政府确立区片综合地价、土地补偿费、安置补助费等的标准不够透明,具有一定的随意性,存在公信力不足的问题,容易导致最终的征收补偿标准偏低,不能充分保障被征收人的合法权益。


最后,在落实完善产权保护制度这一重大政策目标时,要深入领会“健全以公平为原则的产权保护制度”这一政策表述的深刻内涵,突出问题导向,切实解决实践中的难点和痛点。事实上,公平保护原则与平等保护原则之间存在密切的逻辑关联:事实上,从语源学角度来说,源自古希腊的拉丁文“aequitas”(公平)一词系自“aequalis”(平等)派生而来,后者本身就意味着一定程度的平等性(aequalitas)。平等的主要涵义包括机会均等以及法律待遇上的平等;而公平包括过程的公平(机会平等)和结果的公平(利益分配的均衡与合理)。因此,产权的公平保护必然与产权的平等保护相关联,产权平等保护是产权公平保护的内在要求。正因为如此,《民法典》第206条规定了市场主体地位平等原则:“国家巩固和发展公有制经济,鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第207条进一步明确了平等保护原则:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。”由此,强调健全以公平为原则的产权保护制度,意味着必须在法律框架内公平合理地界定产权的内涵、外延及其具体内容,坚持公平竞争,对各类市场主体一视同仁,营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境,确保权利平等、机会平等、规则平等。因此,党的二十大报告强调指出:坚持和完善社会主义基本经济制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展;优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大。从这个意义上来说,产权保护问题上的公平原则蕴含了主体之间、代际之间、历史维度和空间维度的公平价值。因此,加强产权保护,应致力于构建一个主体公平、时间公平、空间公平的多维度、立体式公平保护框架。


结语


党的二十大报告强调指出:从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。产权制度是市场经济的基石,是实现中国式现代化的必然内涵和重要保障。“有恒产者有恒心”是中华传统文化在治国理政方面的重要经验与智慧总结,因为经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。产权保护是经济发展和实现社会长治久安的内在要求。尊重和保护产权是法治原则不可或缺的基本内容,产权保护亦可以促进法治的完善、规范公权力机关的行为,从而实现公共利益与私人利益之间的妥当平衡。产权的有效保护归根结底必须依赖于法治,企业营商环境的优化也必然选择法治化路径。保护产权是实现共同富裕的必然要求,因为只有有效保护各类产权,才能充分激发不同经济主体创造财富的强大动力,从而真正解决经济发展不平衡、不充分等问题。全面推进依法治国是国家治理的一场深刻革命,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路,因此,产权保护是国家治理现代化进程的必然要求。在当前,尤其需要深入领会“健全以公平为原则的产权保护制度”这一重大政策表述的深刻内涵,突出问题意识和实践导向,妥善界定公共利益的范围,进一步完善征收补偿制度;另外,要实现对不同所有制主体的产权实行真正的平等保护,优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《比较法研究》2022年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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