石佳友 刘忠炫:科技伦理治理的法治化路径

选择字号:   本文共阅读 53 次 更新时间:2022-07-24 00:23:03

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石佳友   刘忠炫  

   中共中央办公厅、国务院办公厅2022年3月印发的《关于加强科技伦理治理的意见》(以下简称《意见》)是我国在新时期就科技伦理治理所作出的顶层制度设计和全面统筹部署,具有纲领性文件的意义。《意见》强调,要提高科技伦理治理法治化水平,加快推进科技伦理治理法律制度建设,并将坚持依法依规开展科技伦理治理工作作为重要的治理要求;这些重要的意见为科技伦理治理的法治化路径提出了要求和方向,需尽快予以贯彻落实。

  

   一、科技伦理治理法治化的必要性

  

   科技伦理治理是国家治理现代化在科技领域的直接体现,法治是国家治理的价值内核与基本方式,科技伦理治理的法治化建设是全面推进依法治国的本质要求。法治对科技伦理治理具有“固根本、稳预期、利长远”的保障作用。首先,法治为科技伦理治理提供了制度建设保障。“重大改革应当于法有据”是党和国家对改革开放治理经验的高度总结,强调良法善治的核心理念及其重要功能。当代,科技伦理治理对国家而言已具有全局性、基础性和长期性的影响,需要以法治化的方式予以明确和定型,进而为相关治理工作的开展提供制度依托。在此过程中,严格的法律程序确保了制度的权威性,法律内容的规范化确保了制度的科学性,广泛的立法参与确保了制度的民主性。其次,法治为科技伦理治理提供了制度运行保障。伦理的抽象性和价值宣示性难以为社会主体提供明确的行为标准。与此相比,法律对权利义务的设定较为具体,主体行为边界更加清晰,这能有效提升规则的统一性和预见性,进而对科技行为产生持久的引导性。最后,法治为科技伦理治理提供了制度效能保障。法律是政府强化科技监管的重要依据,为伦理审查和监督等公权力行为提供了合法授权和正当基础,外部监督能有效弥补自律机制的不足,国家强制手段则保障了规则行使和责任机制的落地。此外,坚持促进创新与防范风险相统一的法治思维和法治方法,能有效平衡差异化的利益诉求,最大限度地促进我国科技产业的可持续发展。

  

   二、科技伦理法治化应当平衡的核心关系

  

   在推动科技伦理治理法治化过程中,需要正确对待“伦理与法律”“创新与监管”这两组重点关系的协调问题。

   (一)伦理规范与法律规范之间的协调

   科技伦理治理是作为一个整体性的战略而提出的,是一种治理的视角,主要包含了伦理规范和法律规范两类规范。伦理规范是所谓“软法”,一般体现为不具有强制效力的柔性规则,如指南、建议、自律公约等,意在通过行为主体的内在道德反思和社群的外在伦理压力实现对个体行为在价值层面的渗透、引导和规范,道德自律对主体行为的硬性约束不足,需要将一定的科技伦理规范上升为国家法律法规。法律是所谓的“硬法”,具有强制约束力,但由于其刚性而缺乏缓和度,法律泛化容易导致对社会生活的过度干预和管制。科技伦理治理要强调伦理与法律的并重,软法与硬法、自律与他律机制的有效协调。伦理规范向法律规范的转化需要秉持一种“必要性”的风险治理思维。就实体规范而言,应当以伦理风险的高低和紧迫程度作为评判标准;就程序规范而言,应当以实现治理目标而不可或缺的程序性规范为基准;就整体内容而言,法律宜以基础和核心制度建构为目标,伦理则侧重于实践性的实施细节。

   (二)科技创新与行政监管之间的统一

   科研自由是自由权在科技发展领域的体现,是我国宪法确立的公民的基本权利之一。宪法同样赋予了国家和相关行政机关对科学工作的领导和管理职责。科技伦理治理需要有效平衡科技创新自由与行政监管之间的关系,既要避免极端自由放任,挑战科技伦理底线,又要避免过度管制,阻碍科技创新发展。对科研主体而言,在鼓励探索和创新的同时,应当通过法律规范设定其具体的行为界限,明确科研自由受到国家安全、公共利益、伦理道德和他人合法权益等条件的必要限制。此外,科研创新对行政政策、命令以及监管环境有着很强的依赖性。科技伦理治理需要在合理监管的基础上,避免行政权力的过度介入。基于协同共治的理念,行政机关应当突出服务型治理模式的建设,依法行政,高效履责,简政放权,以职能转变和扩大授权带动主体间合作。

  

   三、科技伦理治理法治化应当关注的重点内容

  

   科技伦理治理旨在应对日益增多的科技伦理挑战,科技伦理治理的法治化应当以有效防范伦理风险为核心制度内容。

  

   (一)严格科技伦理审查机制

  

   伦理审查是目前全球范围内规制科技伦理风险最为正式和有效的机制之一。伦理审查通过对相应的伦理原则和风险受益情况的审查来判断潜在的伦理风险,并以此作为有关科学研究能否开展的前提,是一种风险的程序规制视角。既有的伦理审查体系呈现出部门化倾向,具体规则繁杂且存在一定的冲突,应当通过集中式立法推动我国伦理审查机制的一体化建设。现行《涉及人的生物医学研究伦理审查办法》是我国的核心伦理审查法律文件,性质上属于部门规章,适用范围有限,法律位阶偏低,层级效力不足,《立法法》对不同性质法律法规的权限设定导致前述办法无法充分发挥其规范职能,应当推动在法律或行政法规层面制定效力级别较高的伦理审查规范。不同类型科技行为的风险性差异明显,为有效预防伦理风险,在伦理审查中引入合理的风险分级管理制度和外部审查机制十分必要,突出风险和审查的相称性,针对不同的科技活动配置不同严格程度的审查程序,可以在既有的机构审查基础上,构建外审审查、复核审查和高级别委员会审查等多元化的审查体系,压实伦理审查委员会作为“看门人”的职责,明确其成员的权利义务。

  

   (二)强化科技伦理监管机制

  

   我国针对科技活动采取了行政归口管理的方式,呈现出多头监管的特点。既有的监管机制看似主体多元、具体明确,实质体系零散、各自为政。在“九龙治水”局面下,监管职责和监管对象存在交叉重叠,甚至存在监管真空地带,部门利益冲突和信息沟通不畅等问题明显,整体监管成效不彰。未来科技活动的监管既要避免多头分散带来的监管真空问题,又要减少集中监管可能带来的监管冗余弊端,合理的路径是建立类似于我国《生物安全法》在生物安全风险防控体制中实施的工作协调机制,由高级别的部门统筹成员单位统一开展监管工作。当前,我国已经组建成立国家科技伦理委员会,最新修订的《科学技术进步法》也明确了国家科技伦理委员会具有“健全审查、评估、监管体系”的法定职能。因此,以国家科技伦理委员会为核心,建立集中高效的科技活动监管工作协调机制,统筹整体的监管工作,实现对研发、临床应用及企业等机构在内的全覆盖式监管。此外,还需要制定统一有效的监管规范,并注重科研机构、企业、研究者、公众等在监管过程中的参与。

  

   (三)落实科技伦理责任机制

  

   权利、义务与责任是法律秩序建构的核心要素,强有力的问责机制是法律区别于伦理最显著的特征。科技活动的责任配置应当以系统化和协同性为重点。首先,就责任主体而言,对于严重违背科技伦理和科研底线的行为,应当贯彻过罚相当的原则予以严肃查处;伦理审查是伦理风险管控的核心机制,但伦理审查委员会在享有审查权的同时并未配置相称的履职不当责任,进而义务不清、权责失衡现象明显,为保障伦理审查行为的有效性,设定包括民事赔偿在内的合理审查责任十分必要;当然,还要进一步落实高校、科研机构、企业等单位的科技伦理管理的主体责任。其次,就责任类型而言,在既有的规范中,行政责任比例过重,刑事责任及民事责任明显不足。譬如,在面对基因编辑等新兴科技时,传统侵权法中的过错责任在举证责任等方面对于受害人过于严苛,而此类活动的风险性也与其责任程度不相匹配,进而可以引入过错推定责任或严格责任以强化对受试者和基因编辑婴儿的民事权益保障。最后,在既有的责任形式基础上,应当构建更为多元化的责任配置,例如撤销科研项目、追回资助、限制申请、吊销执照、限制或禁止从业、失信惩戒等方式,实质性地提升行为人的违法成本,发挥法律的威慑作用。

  

   四、科技伦理治理法治化的具体实施路径

  

   科技伦理治理的法治化旨在实现政治决断到法律制度的转化,进而将宏观政策量化为具体规则,制度和规范的供给是法治化的首要目标。

   (一)制定科技伦理治理基本法

   我国《宪法》分别从推广先进科学技术、推动科学文化教育、发展科学事业、保障科研自由、领导和管理科学工作规定了国家机关的相应权责与义务。为落实宪法规定的国家义务,我国相继通过了《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》等科技领域的核心立法。但整体而言,在既有的科技法律体系中,缺乏全面性和系统化的科技伦理治理规范。《意见》强调,要推动在科技创新的基础性立法中对科技伦理治理工作作出明确规定。基于科技伦理在促进新兴科技发展和规制伦理风险方面的不可或缺性,科技伦理治理已成为新时期国家科技管理义务的核心内容,进而需要制定科技伦理治理的基本法对相关问题予以全面和系统的规范,如“科技伦理法”等。科技伦理治理基本法是对科技伦理领域的总纲性和全局式立法,具有基础性、统领性和综合性等基本属性。该基本法旨在明确我国科技伦理治理的核心理念、基本原则、权利义务、法律责任等基本法律制度,并对其他具体有关科技伦理问题的单行法、政策、规范性文件起到引导、协调和统摄作用,进而有效发挥科技伦理治理法治化的体系效应。

   (二)加强科技伦理重点领域的专项立法

   科技伦理治理基本法旨在确立伦理治理的基础性法律制度框架,保障伦理治理的协同性和一致性。基于功能定位的差异,基本法显然不足以应对全部的科技伦理问题,仍需要若干有针对性的单行立法。尽管科技伦理具有一定的价值共通性,但各个科技领域面临的伦理问题却不尽相同,且带来的伦理风险亦有高低之别,立法的必要性、迫切性差异明显。伦理风险往往与人类的敏感价值关联,对尊严、自由、公正、安全等敏感价值的潜在威胁越明显,伦理风险程度就越高,相应的伦理问题则更突出,治理的紧迫性也随之提升。《意见》明确指出,“十四五”期间,要重点加强生命科学、医学、人工智能等领域的科技伦理立法研究。因此,应当根据具体的实践需求来确定立法供给的次序,根据“急用先立”原则强化对重点领域伦理问题的优先治理,促进相应科技领域的专项立法。

   (三)推动既有法律规范的适应性完善

   新兴科技的科技风险往往难以有效预测与准确评估,相应的法律规则是特定时期人类认知能力的体现,难免出现一定的治理偏差,或者由于治理因素的客观变迁出现治理失灵现象。因此,法律规范必须随着科技的快速发展而与时俱进,《意见》进而提出敏捷治理的要求。敏捷治理是一种适应性治理,要求在维护既有法律规则安定性的同时,不断强化对规制对象的预测、评估与回应,并适时调整规制策略与具体规则。我国的早期科技立法多以技术安全为主要内容,对伦理风险关注不足,应当根据治理需要及时修订相应的法律规则,与时俱进地补强治理中的伦理控制机制。敏捷治理同时也强调对新型治理工具的引入。例如,现行的知识产权法在应对科技伦理问题时具有一定局限性,未来应通过修订专利法为科学技术的专利申请和应用设置必要的伦理界限,禁止违反伦理的专利申请和应用,通过专利杠杆对科技滥用产生遏制作用。再如,应推动立法机关制定人工智能、算法治理、基因编辑、辅助生殖技术等领域的专门立法。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《科技伦理工作通讯》2022年第2期

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