吴士存:以多边主义为抓手推进全球海洋治理——中国面临的挑战、目标与对策

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吴士存 (进入专栏)  

 

全球海洋治理指主权国家、国际组织、国际性的社会团体为最大限度地增加海洋领域的共同利益,就共同关心的问题建立集体选择的规范、规则、标准和机制,并不断开展民主协商与合作的过程,是国际海洋秩序向着注重合作、规范和统一路径转变的重要实践,自20世纪40年代末50年代初随着全球化进程的不断推进而兴起、发展、演变。

经过持久探索,全球海洋治理已经形成以联合国为中心,开放包容、平等协商为基本原则,促进共赢、普惠为目标,由《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)《生物多样性保护公约》及联合国教科文组织政府间委员会、联合国海洋大会等国际公约、机构、地区条约和合作机制构成的多边秩序。这些规则和制度为主权国家之间开展国际和区域海洋治理合作确立了规范和框架,也使得全球海洋治理取得了许多具有重要意义、令人鼓舞的进展与突破。

但伴随着全球政治经济格局的变化,以真正多边主义为共同遵循的全球海洋治理秩序日渐遭到排他性、封闭的单边主义、小多边主义、“小集团政治”、功利主义的权力政治等逆时代潮流和力量的侵蚀与破坏,国际社会因此不得不认真思考和重新审视全球海洋治理的未来路在何方。

一、海洋治理公共产品的供给捉襟见肘

恒久不变的流动性和不可分割性决定了海洋发展问题的全球和地区公共性、跨国和跨地区性,海洋治理本质上就是创造地区和全球公共产品的过程。当前,公共产品供求失衡、供不应求已经成为全球海洋治理体系面临的主要矛盾。

一方面,人类社会面对全球气候变暖导致的海洋生物破坏和海平面上升,海洋渔业资源衰退等传统挑战束手无策,而海洋微塑料垃圾、海水酸化等新问题却又接踵而至。

联合国的系列研究显示,2009年至2018年间,海洋温度的持续上升已导致全球14%的珊瑚礁遭到破坏。2022年的全球平均气温比工业化前水平约高出了1.11℃,而当全球升温1.5℃时,珊瑚礁将减少70%至90%,而当全球升温2℃时,几乎所有(多于99%)的珊瑚礁都将消失。另外据测算,1900年以来全球海平面平均上升了约20厘米,并且上升的速度正在不断加快,每年的上升速度达到3毫米。海平面上升致使越来越多的岛国和沿海居民可能面临流离失所、家毁人亡的灭顶之灾。

由于气候变化和过度捕捞叠加作用,联合国粮农组织(FAO)的最新统计数据显示,世界上已有30%的鱼类种群被过度捕捞,超过50%被充分捕捞。1970年至2018年间,过度捕捞活动已导致海洋鲨鱼等鱼类数量减少了至少71%,部分海洋物种面临“种族灭绝”的危机。

到2040年,流入海洋的塑料污染量将增加近三倍,每年增加2300-3700万吨。所有海洋生物——从浮游生物、贝类、鸟类到海龟和哺乳动物——都将面临着中毒、行为障碍、饥饿和窒息的严重风险。

此外,据测算,自第一次工业革命开始以来,海水酸度水平已经增加了26%,因海水酸化等引起的珊瑚白化对旅游业的损失约为每年120亿美元;到2050年全球每年用于海洋治理的花费可能高达5000亿美元。

另一方面,现行海洋治理体系除先天缺陷日渐捉襟见肘外,还面临不断加剧的全球地缘政治竞争的冲击。

首先,全球海洋治理机制和规则碎片化。全球及区域海洋治理机制、机构自20世纪50年代以来如雨后春笋般涌现,但部分机制、机构间管辖权重叠、治理盲区等问题也随之产生。

联合国系统内的联合国教科文组织(UNESCO)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮食及农业组织(FAO)及其附属机构渔业委员会(COFI)、世界气象组织(WMO)及其海洋气象和海洋学计划(MMOP)等机构都提出了各自的海洋治理计划和项目。

据不完全统计,目前在印度洋和西太平洋地区就有至少40多个涉及海洋治理的区域合作机制,涵盖了安全、搜救、渔业、环保、经济、打击海盗和海上武装抢劫事件、海事等诸多领域。以渔业治理为例,印太地区就存在北太平洋渔业委员会、南太平洋区域渔业管理组织、亚太地区渔业委员会、印度洋金枪鱼委员会、西南印度洋渔业委员会、南印度洋渔业协定、中国-太平洋岛国渔业合作发展论坛、东南亚渔业发展中心等至少8个区域性合作机制。

其次,海洋博弈阵营化。自提出“亚太再平衡战略”以来,美国出台了一系列重要的战略规划文件,在新的全球、“亚太”以及随后的“印太”战略框架下对地区海洋安全战略进行了调整和重塑。这些机制或倡议旨在强调同盟和伙伴力量在美国“印太”海洋安全战略中的不可替代作用,此后历届政府的实践使得美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”趋势逐渐清晰和明朗。

所谓“阵营化”,主要是指美国以“共同安全”和“假想威胁”为纽带、致力于联合一些“志同道合”国家组成类似同盟的安全利益集团,以此实现其在“印太”地区海洋安全事务中的利益诉求及战略目标。美国在“印太”地区的“志同道合”伙伴包括了其条约盟友以及存在共同利益和战略目标契合的其他国家。美国按照“小多边主义”或“双边+”的路径,精心设计并形成了几乎覆盖整个“印太”地区的海洋安全“小集团”网络。2017年底重启美日印澳“四国安全对话”机制(QUAD),并把海洋安全作为主要议题。2021年9月建立冷战结束后全球首个条约军事同盟,也即联合英国、澳大利亚成立三方安全联盟“奥库斯”机制(AUKUS)。2022年5月“四国机制”峰会推出“印太海域态势感知伙伴关系计划”(IPMDAP)。美国拼凑的“准海洋安全联盟”网络覆盖了从东北亚、台海、东南亚延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”区域。美国倡导构建的“印太”海洋安全“阵营”具有明显的排他性特点,目标设定几乎都以中国为“假想敌”。

最后,海洋争端白热化。在全球范围内,各国围绕海洋划界、渔业资源开发、岛礁领土主权、海上航道使用等引发的矛盾和纠纷层出不穷。据粗略统计,全球目前仍有超过200起因岛礁领土主权、海域管辖权主张及海洋资源开发等因素引起的海洋争端,至少60多个国家卷入其中。海洋争端多与历史和民族情感、重大的经济和安全利益诉求等纠缠,争端解决绝非易事。在亚太地区,中国与日本围绕钓鱼岛及其附属岛屿主权、东海划界的争端,中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱之间在南沙群岛的岛礁领土主权及海域管辖权主张的冲突,等等,至今悬而未决,而且自2010年以来“白热化”的趋势越来越凸显。

二、多边主义海洋治理秩序面临前所未有地侵蚀

多种力量侵蚀以多边主义为遵循的海洋治理秩序是导致治理的公共产品供求失衡的主要动因。

第一,“反全球化”、单边主义、保护主义等多种极端思潮的叠加效应波及全球海洋治理。海洋治理是全球化的产物,与全球化进程相辅相成,全球化使得海洋治理成为必要和可能,海洋治理促进全球海洋政治一体化。海洋治理的价值和目标是使全球涉海公共利益最大化,但积蓄已久的“反全球化”、单边主义、保护主义、民粹/民族主义等极端社会情绪和思潮自2016年以来推波助澜、交织作用、集中爆发,成为美西方世界的主流思潮。众多研究表明,自2007-2008年以来,以货物贸易、外国直接投资为代表的全球化进程明显放缓,2020年以来席卷全球、持续不断的新冠疫情加剧了这一“逆全球化”进程。全球海洋治理不仅失去了全球化动力的加持,同时还面临美国、英国、欧盟等世界主要发达经济体单边主义、保护主义、民族/民粹主义的掣肘。极端情绪和思潮从经贸领域向政治、安全、文化等其他领域蔓延的同时,也波及到了海洋治理进程,显著降低了各国对开展航道安全、打击海盗等领域多边治理合作的政治意愿,同时也促使美西方把争夺全球海洋治理涉及的游戏规则制定、机制和制度创设、议事日程设置、话语体系构建等主导权作为优先目标置于创造和提供公共产品之上。

第二,功利主义的权力政治正在重返国际海洋秩序的中心。海上权力争夺贯穿了世界近代史全过程,从16世纪曾经称霸一时的葡萄牙、西班牙、荷兰,到18-19世纪独霸全球的英国,以及20世纪初强势崛起的德国和日本,无一例外。第二次世界大战结束以来,全球海洋秩序演变开始分化为两条主线同步发展,一是美国领导的同盟和伙伴“阵营”仍然奉行“制海权至上”的理念和政策;二是世界其他各国也开始探索以规则为基础,以对话与合作为导向,实现共同利益最大化为目标的海洋新秩序构建。

美国自2017年将“大国竞争”作为制定对外和安全战略的前提假设,从而把全球海洋秩序拉回到以“权力政治”为优先议题的时代。美国、日本、澳大利亚、英国、德国、法国及欧盟等纷纷制定并实施新的涉海全球外交与安全战略,把争夺印度洋-太平洋、极地等全球主要海域的相对权力优势作为头等任务。除美国外,英国、德国、法国自冷战结束后首次向印太地区常态化部署海军舰艇;澳大利亚自2021年与美国和英国签署军事同盟协议,开始寻求在美英支持下发展核动力潜艇;日本试图通过加大军费投入,扩大和升级海军装备,增加在印太等地的海外军事基地,加快实现军事大国的目标。

全球制海权竞争回潮不仅使得全球海洋秩序演变偏离“主航道”,由“权力竞争”替代“海洋治理”,同时奉行权力至上主义、强调相对收益、秉持零和博弈思维的实质,对以合作、互利、共赢的自由主义为基础的全球海洋治理体系构成了巨大冲击。特别是,与自由主义假设的国家间以规则和制度性安排合作应对全球性海洋挑战可实现各国利益最大化不同,功利主义或现实主义把“相对收益”最大化摆在首位,通过制定“以邻为壑”的海洋政策将追求权力优势作为重中之重,使得海洋治理成为大国竞争的牺牲品。

第三,全球海洋规则秩序的缺陷渐渐显现。第二次世界大战结束以来,联合国借助国际公约、地区协定、协商机构等,确立了领海、专属经济区、大陆架等海洋法制度,也对国家海洋行为订立了诸如“和平利用海洋”、过境通行等行为规范、规则,并成立了各类负责监督、执行、处理争端的机构。这些规范、规则、制度和机构为世界各国有序开发利用和管理海洋提供了制度基础。但围绕《公约》等国际海洋法相关内容的适用和解释分歧日益凸显,在生物多样性养护、深海矿产资源开发、微塑料污染治理、海洋酸化治理等领域,亟需相关国际规则填补制度空白。

三、中国面临的挑战、推进海洋治理的目标及路径

(一)挑战

全球海洋治理秩序的加速、深度变革和调整从外部环境和内部“软实力”建设两个方向对中国参与和引领全球海洋治理构成了挑战。

从外部环境看,一是,美西方对中国的遏制和防范向海洋治理领域延伸是我必须面对的现实。美国在2022年10月发布的《国家安全战略》报告中再度明确把当今时代定义为“大国竞争的时代”,将国际体系划分为“民主”与“威权”两个互不相容的世界,认为当今世界正处于“拐点”,未来十年是中美争锋谁将胜出的决定性十年。面对全球性共同挑战,美国将采取“双轨思路”,在同以中国为主的竞争对手保持合作的同时,重点深化与“民主”和“志同道合”国家的合作。这意味着,美国以中国为竞争对手,强化以“小多边主义”和“阵营化”的策略主导全球海洋治理秩序的重构已无悬念,日本、澳大利、印度、英国等主要海洋大国毫无疑问将是美国“阵营化”海洋战略的主要依托和追随者。

二是,作为最大的发展中国家和新兴大国的“双重身份”给我带来的困境。近年来,围绕公海渔业资源养护、国家管辖范围外生物多样性保护、国际海底区域开发和应对海洋酸化等全球海洋治理前沿领域,发展中国家的立场和主张同我国的利益与诉求的分歧渐渐浮现。作为最大的发展中国家,维持我国自身利益诉求与团结和争取发展中国家的战略需要,日益成为我国参与全球海洋治理时面临的两难抉择。

三是,周边海上形势错综复杂,以及作为海洋权益争端的利益攸关方对我国参与地区和全球海洋治理形成掣肘。从黄海、东海到南海,我国与多数海上邻国存在岛礁领土主权或海域管辖权主张争议,期望在短期内彻底解决海上有关争议既不现实亦无可能。周边国家试图以单边行动甚至排斥中国的小多边合作替代以真正意义上的多边主义性质区域海洋合作,一方面加剧海上争议和导致安全形势持续动荡,另一方面地区海洋资源开发面临“公地悲剧”,同时也使得区域海洋治理合作举步维艰。

再从国际竞争的软实力视角来看,我国在海洋治理领域的“软实力”依然存在较大的提升空间。在议程设置上,我国一直是全球海洋治理国际议程的被动接受者和跟跑者,跟随美西方“唱配角”的局面迄今未根本扭转。在规则制定上,对国际海洋法部分模糊规则和争议条款的解释等问题上声音偏弱,在涉海重大国际规则制定过程中往往采取“事后博弈”方式,即由发达国家主导游戏规则、提出框架草案,我国仅扮演“参赛选手”的角色。在海洋治理长期规划制定、向涉海国际组织选派高级官员、长期性的重大前沿海洋科研项目投入、研究成果转化率、科研人员培养等方面我国仍落后于发达国家,甚至不及韩国。

(二)目标

全球海洋治理“西强东弱”的局面在短期内难以得到根本性改变。我国作为海洋治理领域的“后来者”,应准确把握国际格局及全球海洋秩序演变大趋势,分阶段设定目标,持之以恒,久久为功,为实现“弯道超车”积蓄能量。

1、短期目标:在坚决和有效维护海洋权益的基础上,以区域多边主义为目标导向,通过提出黄海、东海和南海的区域性海洋合作与治理倡议,推动环保、航道安全等功能性领域合作,奠定我国对东亚海区域海洋治理的主导地位。

2、中期目标:以构建“海洋命运共同体”为宗旨,围绕海底资源开发规则制定、国家管辖海域外生物多样性保护、蓝色经济等重大前沿领域,提出创新性“理念”和“方案”,成为全球海洋治理规则、标准、机制构建及议程设置的“当权派”。

3、长期目标:以维护真正多边主义秩序为基础,针对全球海洋治理秩序的变革与调整中的原则性重大问题,团结和引领有着共同利益诉求和秉持相同相似理念的国家形成“海洋命运共同体”国家集团,逐渐从全球海洋治理秩序构建领域的“配角”变为“主角”。

(三)路径

海洋是我国引领全球治理的重要抓手,攸关国家主权、安全和发展利益,在中美涵盖经济、技术、军事、全球影响力等领域的竞争中扮演着极为特殊的角色。无论美西方如何为其单边主义、保护主义披上合法化、合理化的“外衣”,开放、包容、真正的多边主义依然是国际秩序演变的主流趋势,也是全球海洋治理体系发展的根本遵循。我国应坚持以多边主义为引领,从全球和区域两个层面同步推进为路径,摒弃“零和安全”和“冷战思维”,以合作、共同的安全理念和可持续的发展理念,推动国家-区域-国际三个层级协调联动、优势互补,构建全覆盖、无盲区的全球海洋治理公共产品供应网络。

第一,完善法制,练好引领全球海洋治理的“内功”。我国宪法并未对海洋事务或海洋议题作出总体规定,“海洋基本法”尚未出台,统筹海洋治理的法律框架存在顶层设计缺失,国内涉海立法资源配置不均衡,前沿领域立法供给不足,法律位阶不明晰,地方立法缺乏统筹。同时,现有涉海法律法规部分条款“互不兼容”甚至“相互踩脚”,且亟待与时俱进地进行修订和完善。鉴此,可通过加快“海洋基本法”立法进程等,建立、健全拥有上位法牵引的完整的国内海洋治理法律体系。

第二,以诉求与目标为导向,塑造涉海“软实力”。以议题议程设定、规则创设为侧重点,尝试将我国诉求包装转化成为国际社会共同诉求为牵引,抓住全球海洋治理秩序加速变革和调整的契机,围绕国家管辖外区域海洋生物多样性(BBNJ) 国际协定、国际海底区域资源开发规章、海洋塑料垃圾治理国 际合作规则等重点领域,依托联合国海洋大会等重要国际机制,在《公约》等国际海洋治理规则修订和完善的系统工程中,探索发挥主导权和话语权作用的路径。

第三,双管齐下,促进构建以开放、包容的多边主义为基础的区域海洋治理体系。一方面,围绕环保、微塑料垃圾、生物多样性保护、航道安全、人道搜救、深海科考调查等重点领域,按照从“低敏感领域”逐步向“深层次合作”过渡的思路,探索通过签署“区域海洋环保公约”、开展大范围渔业调查和养护合作 机制等方式,逐步建立起周边海域海洋治理体系。另一方面,以共建全球蓝色经济伙伴关系为契机,在“保护”与“发展”之间找到平衡,避免海洋“公地悲剧”不断上演。通过海洋科技创新提高海洋资源的利用率和经济效益,推动本地区海洋经济发展从“资源依赖型”向“科技依赖型”转变,以“补偿”的方式确保地区海洋经济可持续发展。

第四,发挥涉海非政府组织、智库和科研机构在全球海洋治理中的特殊作用。《公约》第169条专门规定了“同非政府组织的协商和合作”事项。在实践中,非政府组织在有关全球治理体系的国际规则制定上的作用也日渐突出,例如《世界环境公约》由法国顶尖法律智库“法学家俱乐部”发起,联合国目前已经通过决议为该公约草案制定基本框架。我国应充分支持涉海非政府组织、智库和科研机构,通过科学调查、跨国联合研究和信息共享、研究建议等方式,在决策咨询、涉海“二轨”外交和话语权提升、公共产品创设、议题引领和软实力塑造等方面发挥其不可替代的作用。

 

原文发表于:《国家创新发展战略》2023年第2期

作者系华阳海洋研究中心理事长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国南海研究院学术委员会主席、厦门大学讲座教授 吴士存

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