吴士存:中美亟待破解南海“安全困境”

选择字号:   本文共阅读 5778 次 更新时间:2023-10-15 15:39

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吴士存 (进入专栏)  

随着美国亚太“再平衡”战略的不断推进和公开高调地直接介入南海问题,中美在南海正滑向大国博弈和地缘战略竞争的边缘。

事实上,自上世纪70年代南沙争端产生以来相当长时间内,南海问题主要是中国和有关声索国围绕南沙群岛的部分岛礁的领土争议和海洋权益争议。从争端产生之日起,中国就致力于通过双边途径和友好协商的方式解决这一争议。与此同时,中国与东盟的关系、与有关争端国的双边关系也保持着相对稳定的发展。

然而,从2009年起南海局势骤然升温,这其中与美国调整其亚太战略不无关联。深入分析,人们不难发现美国的亚太政策调整方向其实是与南海问题紧密相连的。在美国的亚太战略中,南海问题成了美国兑现其对盟友的安全承诺和牵制中国崛起的一个抓手。

美国介入南海越来越深

要了解中美在南海博弈的深层背景和原因,首先应对美国的南海政策及其在南海的利益诉求进行必要的分析和研究。

东南亚一直是美国在亚太地区的重要战略前沿。不过直至“冷战”结束初期,美国仍坚持“对南沙群岛不负有特殊责任”的立场。

然而,1995年的“美济礁事件”后,美国对南海问题的关注程度开始发生变化。随后,到1996年,针对中国宣布大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线,美国国务院先是于当年7月发表《海洋界限—中国的直线领海基线主张》报告,继而于8月照会中方,对中国采用直线基线法进行指责。虽然这一时期美国仍宣称在南海问题上不持立场,但其南海政策事实上开始由“中立”向“有限介入”转变。

2010年以来,美国的南海政策日趋强硬,在保持政治外交干预的同时,军事介入成为这一时期美国介入南海争议的显著特征,有时甚至直接走上“前台”,“选边站队”迹象愈发明显。

2010年7月,美国时任国务卿希拉里•克林顿在东盟地区论坛外长会上公开宣称“美国在航行自由问题上、在南中国海地区尊重国际法等方面拥有国家利益……美国在相互竞争的对南中国海岛屿的领土争端中不选边,但美国认为有领土要求的国家应根据《联合国海洋法公约》来追求其领土要求和与此相应的海洋和空间权利”。这一讲话被普遍认为是美国南海政策的转折点,美国开始在实际层面鼓动和支持部分南海声索国针对中国采取更加强硬的立场。

美国还以行使“航行自由”权为名,持续增加和扩大在南海针对中国的情报搜集、抵近侦察、联合军事演习等军事活动的频率和范围,并通过政治、外交、军事等各种手段,支持菲律宾、越南等声索国与中国抗衡。

与此同时,美国不断调整和完善其对南海的战略规划和设计,并逐步清晰化美国在南海的利益和目标。2015年7月,美国国防部首次发布《亚太海洋安全战略》报告,有针对性地界定在南海、东海等亚太海域的利益和目标。

综上所述,美国在南海的利益和目标可以归纳如下:

第一,维护所谓的“航行和飞越自由”。根据美国国务院的描述,军事活动是其“航行自由计划”的主要内容之一,实质是维护美军在包括南海在内的全球所有海域开展军事活动的自由空间和利益。

第二,以同盟及伙伴体系维持其对全球秩序的领导权。在一些战略家看来,东海与南海有关问题已成为美国兑现对日本和菲律宾等国承诺的能力和意愿的“试金石”。

第三,维持其在亚太地区的绝对军事优势。确保对南海地区海权的绝对控制是美国维持在亚太地区压倒性战略优势的关键组成部分。

第四,掌控地区秩序和规则制定的主导权。

中方努力管控矛盾分歧

南海事关中国的主权、安全和发展利益。中国的南海政策和利益诉求长期以来一以贯之,始终把维护国家领土主权、海洋权益和维护整个南海地区的和平稳定放在首位。

南海问题形成以来,由于自身国力的限制和时代条件等方面的原因,南海周边其他国家长期对中国在南海的权益进行蚕食,如今这种状况已经一去不复返。中国将坚定不移地维护国家领土主权和海洋权益,不断增强海上维权执法和管控局势的能力。

中国与周边国家在南海的最大公约数是维护地区和平稳定,把维护航行自由和航道安全置于南海政策的重要位置。南海是国际战略通道,有世界上最繁忙的商业航线,每年全球货物海运总量的40%要经过南海,南海航行自由与安全攸关世界各主要经济体的重大利益。中国贸易和能源中很大部分也依靠南海航线,中国是南海通道最大的使用者。南海也是中国海军走向远洋的战略通道。世界上没有哪个国家比中国更有理由和利益需要保持南海航线的畅通无阻,而且,作为外贸依存度相当高的世界贸易大国,中国不可能也无必要控制南海航线。

南海争议涉及许多国家和岛礁,争议海域范围广阔、领土和海洋管辖权争议复杂,期待如此复杂敏感的争议在短时间里解决,既不现实也无可能。出路何在?那就是中国所倡导的“搁置争议、共同开发”,同时中国顺应南海形势的新变化,提出了处理南海问题“双轨思路”新倡议,即:有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护。虽然仲裁裁决在一定程度上对中国的这一主张造成了负面影响,但中方仍将继续推进“双轨思路”。

作为南海和平稳定的捍卫者,中国没有旨在谋求所谓地区霸权的主观动机和政策设计。中国之所以一直努力管控与争端方的矛盾和分歧,就是考虑到周边总体环境稳定的重要性。今后中国仍需要更多地向外界提供信息、分享资料,以期增进了解;更多地提供公共服务,以增加地区的安全与福祉;通过与东盟国家磋商并尽早达成“南海行为准则”,共同构建地区规则和安全机制。从长远看,作为南海最大的沿岸国和本地区最大的经济体,中国在南海保持必要的军事防御和维护地区和平的能力,也是理所当然的。

美忧中国掌南海主导权

然而在美国看来,近年来中国在南海的战略布局不仅步步为营,而且占据了上风。特别是最近,中国在拒绝接受仲裁裁决的同时,声称岛礁建设不会半途而废。美国对未来中国在南海作为的几种可能性表现出忧虑:

一是美国担忧中国将主导南海海上规则的制定。从上世纪90年代起,中国和东盟就启动“南海行为准则”的磋商达成共识。2002年,中国和东盟签署《南海各方行为宣言》。2016年7月25日,中国与东盟国家在万象发表联合声明,重申了《南海各方行为宣言》的精神,商定推进“准则”磋商。另一方面,中国就“行为准则”的磋商又明确提出“合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进”和“危机管控机制”而非“争端解决机制”,以及行为准则磋商仅限于中国和东盟之间、反对第三方介入等中方的合理诉求和目标愿景。由此可见,未来南海海上规则制定主导权似乎牢牢地控制在中国人手中了。

二是美国担忧中国将控制南海海权。中美两国在南海的较量已经初期的航行自由关切推进到国际法领域的争端解决机制、南海航行和飞越制度,以及应否执行南海仲裁裁决等方面的交锋和斗争。如果将中美在南海的博弈放在海权理论的框架下来分析,那就比较容易得出这样的结论:中美南海海权之争,即对当前和未来南海商业通道控制权的争夺。美国似乎已经看明白了,一旦中国南沙岛礁及其设施部署到位之后,穿越南海的航线可能就处于中国军警力量的实际控制之下。

三是美国担忧中国南沙岛礁建设军事化和划设南海防空识别区。2013年11月中国宣布划设东海防空识别区后,美国、日本和部分东盟国家担心中国将很快宣布设立南海防空识别区。为了回应国际社会的关切,中国官方多次明确表示,目前没有宣布南海防空识别区的必要,虽然宣布南海防空识别区是中国主权范围内的事,将来是否宣布则取决于中国对未来南海安全形势的评估。目前中国在南海进行的岛礁建设再次触动了美国的敏感神经。从某种意义上讲,美国真正担心的并非中国填海造岛的速度和规模,而是揣摩中国填海造岛背后的战略意图可能是为未来宣布南海防空识别区做必要准备。中国现在或在可以预见的将来宣布南海防空识别区,对美国来说是不可接受的,因为一旦如此,美国在南海地区极力主张的、以抵近侦察为主要内容的航行自由将难以为继,美国试图主导南海秩序也就无从谈起了。

南海是中国国家安全的天然屏障、重要的海上战略通道和实现海洋强国战略的必争、必保之海。而由于地缘政治和地缘战略因素,对美国来说,控制南海、扼守南海和维持在南海的军事存在,是维持其亚太主导权不可或缺的组成部分,因此从这个意义上来说,中美两国在南海的较量和争夺是结构性的、战略性的。面对这样的担忧,美国可能采取应对措施,倘若如此,势必引发中美南海博弈加剧。

防止南海冲突造成灾难

今天的南海,中美两个大国突然成了主角。美国强势介入,中国强势维权,南海海域再次成为地缘政治的角力场。人们已经发现,由于美国“亚太再平衡”战略的实施和南海政策的调整,南海问题成了以中美南海矛盾为主、中国和其他声索方的矛盾为辅的,既涉及地缘政治利益、海权和航行制度,又涉及岛礁主权、海洋权益和资源开发的复杂争议。与此同时,南海问题也将成为今后中美双边关系中的一个无法回避的重要问题。因此,管控中美南海分歧、防止中美南海冲突而损害两国关系,是中美高层决策者当前面临的一个现实而紧迫的课题。

管控和防止中美两国在南海的冲突升级,并进而跨越南海“安全困境”的陷阱,不仅事关南海地区的和平稳定,而且关系到中美两国关系的健康发展,以及整个亚太地区的长治久安。

从美国方面来讲,就是应该理解和照顾中国在南海的关切和利益,切实履行自己在南海问题上“保持中立”的承诺,收敛在南海针对中国的抵近侦察,以实际行动证明美国无意利用南海问题牵制中国的和平发展。

从中国方面来讲,就是应尊重美国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由,尽量避免宣布可能冲击中美政治互信和安全合作的南海防空识别区,切实加快“南海行为准则”磋商,以解决南海地区安全机制和危机管控机制缺失的问题;同时在南沙岛礁建设上优先考虑民事功能,对超出自身防卫需要的军事设施建设保持谨慎。

从机制建设角度讲,双方应继续就重大军事行动相互通报机制的其他附件进行磋商。此外,中美可以考虑在“战略与经济对话”(S&ED)框架下建立一轨或一轨半的“中美海洋问题磋商工作组”,就管控中美海上危机、建立中美和谐海洋伙伴关系提出对策建议。条件成熟时,也可以考虑建立两国海军首脑之间的固定热线电话。

中美在南海不是没有共同利益。中美在南海的共同利益是国际贸易航线的畅通和安全以及南海周边地区的繁荣稳定。美国既不是南海沿岸国也不是南海争议的声索方,中美两国应该通过对话、澄清彼此意图来摆脱目前南海问题带来的“安全困境”。中美需要也应该能够在南海逐步走向合作。中国正在建设海洋强国,世界范围内的辽阔海洋对中国的发展和全球合作越来越重要,中国的海洋视野和海洋利益注定要超越南海。

如何避免冲突、管控危机,最终跨越“安全困境”,是中美两国在南海面临的共同挑战。如果我们选择合作,那中美关系的稳定和南海的和平就会有保障;如果中美走向对抗,那将对本地区的和平产生灾难性的后果。

(作者是中国南海研究院院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、博鳌亚洲论坛研究院副院长、外交部外交政策咨询委员会委员 吴士存)

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