沈岿:论行政法上的效能原则

选择字号:   本文共阅读 333 次 更新时间:2019-08-22 21:59:13

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沈岿 (进入专栏)  

   摘要:  20世纪80年代末的行政法学主流学说,在行政法学脱离行政学的独立意识、行政诉讼法制定和实施的需要以及大陆法系行政法学法官适法导向方法论的影响之下,摈弃了行政效能(效率、效益)原则作为行政法一般原则的主张。然而,一直以来,制定法持续不断地向行政机关提出效能要求,代表机关和行政系统内部都在加强对政府效能的监督审查,法院对行政行为合法性的审查判断也在一定情形中应用效率原则。这些在法律系统中实际发生的事实,应当受到近年来整体上反思传统方法论的行政法学的关注。现代公共行政有制度建构和法规范适用两类功能。效能原则在制度建构论维度上的规范内涵是:市场或社会自治优先原则和管理或服务制度的效益最大化原则;在法适用论维度上的规范内涵是:行政手段有效性原则和行政手段效益最大化原则。行政效能原则不能突破依法行政原则、不能拒斥正当程序原则,与比例原则、信赖保护原则有一定程度相合之处,但不可彼此替换。该原则列入行政法一般原则体系,恰是行政法平衡理论所期待的。

   关键词:  行政法;公共行政;行政法一般原则;效能原则;成本—收益分析

  

   以最小的投入,得到最大的收获,不仅被普遍认为是有效率的,而且被假定为个人或组织在通常情况下所追求的。[1]作为主权者的人民,当然也希望其缴纳税收支撑起来的国家公权力体系是有效率的,从而可以让他们的支出物有所值——用尽可能少的税赋,得到最优的公共管理和服务。

   不过,由于人民(委托人)对公权力行使者(代理人)的行为细节不了解,或不愿意付出高昂的信息收集成本密切关注代理人的一言一行,代理人就有可能采取机会主义立场[2],用不正当的手段为自己利益最大化考虑,而不是考虑委托人的利益最优。这就是普遍存在的“委托—代理问题”[3]在人民—公权力者关系上的体现。因此,公权力者和公权力体系可能有对效率的主动追求,但更多地可能不是自愿的和自我驱动的,而可能是源于命令,或可能是源于激励。命令和激励,或者写于成文规则之中,或者来自上级的直接指示。上级指示多数情况下可能依据法条。

   也正因为此,在成文法则浩如烟海的当今,总能发现基于效能、效率或效益[4]的考虑而设计出来的规则。吊诡的是,虽然效能、效率或效益在某种程度上是一种普遍追求,是人民对行政机关的一个普遍要求,也在诸多成文法则中有所体现,但我国行政法学的主流学说或通说,却始终未将其作为行政法的一般原则(通常所谓的基本原则[5])来对待。这种现象的原因何在?效能原则是否应该成为一项行政法的一般原则?以及,与前一问题相关的,效能原则究竟有什么确切的规范内涵?[6]本文就试图回答这些问题。

  

   一、学术史的回顾

  

   行政效能、效率或效益是否应当作为行政法一般原则,在过去三十多年的行政法学发展历程中,曾有不同的观点,只是始终未引起广泛的热议和争论,并没有成为行政法学的热点话题。否定观点似乎很容易成为主流,而肯定观点只是零星地存在。

   (一)初期的提出

   20世纪80年代初,中国行政法学在经历了长达20多年的沉寂之后,开始逐渐复兴。而此时的行政法学,无论教材还是论文,皆有提出效能或效率原则的。

   1983年出版的全国第一本行政法学统编教材《行政法概要》,以专章论述了“我国国家行政管理的指导思想和基本原则”,其中一节题为“实行精简的原则”,目标追求就是行政的效能或效率。[7]另有教材仅在“行政组织法”一章中提到,“效能原则”“精简原则”应当是行政机构的设置原则。[8]在教材中较早主张效率原则独立作为行政法基本原则之一的,对该原则的定义是“以尽可能少的消耗去获得尽可能大的收获,或在同样的收效情况下花费尽可能少的代价。”[9]

   在教材之外,也有论者在文章中提出,“效率原则”与“法治原则”“制约原则”和“公正原则”一样,同为行政法的基本原则。而效率原则的含意是“行政机关在行使其职能时,要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事,并使之办得尽可能的好。”[10]“行政效能原则”还被认为是“行政权运行的本身要求”,“如何用法律形式来保障行政权的运行,并提高行政机关活动的效率,应该是行政权运行的客观规律向行政法提出的迫切课题。”[11]

   (二)被主流学说排斥

   上述观点很快被主流学说所排斥。首先,行政法基本原则主要包括行政合法性原则和行政合理性原则的观点逐渐成为主流观点[12],在关于这两项基本原则具体涵义和要求的阐释中,已无效能(效率、效益)的一席之地。[13]

   与此同时,效率原则被普遍认为是行政管理原则而不是行政法原则。主要观点有:第一,把效率原则视为行政法基本原则的观点抹煞了行政法的特殊性,忽视了不同学科间界限[14];第二,效率原则不能作为检验执法和适法的标准[15];第三,违反效率原则引起的后果是行政效率低下,妨碍行政目标实现,而行政法基本原则旨在解决行政行为的法律效力,如果行为违反原则,会导致无效。[16]

   (三)肯定观点少量存在

   尽管如此,肯定效能、效率或效益原则的少数派观点,仍然存在,主要有:第一,自由、权利保障原则、依法行政原则和行政效益原则是行政法三项基本原则[17];第二,将行政效益原则引入行政法有宪法基础,有助于更新行政法观念,积极回应服务行政、给付行政时代的需要[18];第三,新行政法展开的二维结构是“合法性”和“最佳性”,而行政效能原则是行政法基本原则在“最佳性”框架中的深化与创新。行政效能原则的三个基本要求是:①行政活动应当遵循成本—效益分析;②行政组织、手段和程序应当与行政目的和任务匹配;③行政行为应当具有可接受性[19];第四,“行政效能效率原则”应该被承认法律原则地位。该原则进一步的具体要求包括:①完善行政组织法制体系;②通过合理的程序设置,提高行政效率;③广泛应用新的科技手段以促进效能效率的提高;④建立规制(监管)影响分析制度。[20]此外,也有观点并不是把行政效率原则或效益原则作为衡量行政活动的一种标尺,而是将其同等地适用于对行政相对人的效率的促进[21],或者是对行政法律制度体系的整体要求。[22]又或者,把“有效率的行政权”作为行政法基本原则的两大逻辑起点之一。[23]

   (四)学术变迁的原因

   在行政法学复兴之初,直至1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布前后,关于效能、效率或效益原则应为行政法基本原则的主张,起因于两个相互交织关联的方面。

   一则,改革开放未久,当时行政领域普遍存在的部门林立、机构臃肿、层次繁多、互相扯皮、人浮于事、工作效率低的现象被认为是不能容忍的,提高工作效率、克服官僚主义被提上议事日程,且很快形成执政党最高决策层的共识,进而转变为全国人民代表大会具有法律效力的决议。[24]一年以后,立宪者又将“精简、效率、反官僚主义”的原则,明确写进了现行宪法之中。[25]这些都反映了当时普遍的认识,即为了促进国家现代化建设,需要在行政管理领域提高效率。

   二则,行政法学复兴起步阶段受到行政(管理)学的知识影响。有评论认为,行政法基本原则研究的第一阶段是,“怀疑行政法是否存在独立的基本原则,或承认行政法的基本原则,但却与宪法原则、行政管理原则相混淆”。[26]正因为如此,效率原则作为行政管理的重要原则,就被吸纳为行政法基本原则。

   然而,《行政诉讼法》的制定和颁布,推动了行政法学寻求独立性[27],从而迅速让行政法基本原则的研究有意识地摆脱行政学的影响。行政管理基本原则要体现、反映为法的原则,但法律本身又有特殊性,不宜将二者混同。这个认识逐渐占据支配地位。[28]于是,效能、效率或效益原则,被视为行政管理或行政组织的原则而遭多数学者摈弃。

   在行政法基本原则主流学说之外的境遇,并没有让效能、效率或效益原则在行政法学者视野中彻底消失。如上所述,持肯定主张的论者始终存在。之所以仍然游走于边缘,或许有三个因素共同造成。一是主流学说的持续惯性作用,无论在教学或研究上都形成定式,阻碍了对该原则的深入探索。二是在行政诉讼制度基础上形成的以法律适用/司法为主要面向的行政法学方法论,禁锢了对行政实务需求、对其他学科(在这里尤其是行政学)的关切。三是肯定论既未对效能、效率或效益原则的规范内涵予以充分、清晰且具有说服力的阐述,也存在较为混乱的各执一词的现象。

   不过,行政法学方法论正在反思和重新定位之际,若能借此良机,展开对效能、效率或效益原则成熟而明确的规范内涵的探究,假以时日,该原则或可重新回归(更准确地说是真正正式加入,因为其从未被广泛列入)行政法一般原则体系之内。

  

   二、作为行政法一般原则的理由

  

   本文主张行政效能原则应当加入行政法一般原则行列。因为,该原则不仅屡屡被制定法明确为行政机关(此处以“行政机关”作为公共行政主体的简易替代,下同)应予遵循的规范要求,而且,也经常被运用于对行政的监督审查尤其是司法审查上。加之,行政法学方法论正在反思检讨过分注重法适用论、法教义学的倾向之弊害。这些都将有助于行政效能原则的正名。

   (一)制定法上的表现

   立法者对行政效能原则是青睐有加的,“效率”“效能”字眼经常出现在成文规范之中,用于对行政机关的要求。在此择例说明之。

   首先,效能原则在《宪法》上有明文基础。根据第27条第1款的规定,一切国家机关(自然包括行政机关)皆需“不断提高工作质量和工作效率”。“效率”与“质量”的结合,就是既追求节约、经济又考虑产出价值的“效能”。

   其次,在行政组织法领域,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)(2017年修正)第12条第2项规定“按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率”是公务员应尽义务之一。此外,该法明确其立法目的包括“提高工作效能”,也指出公务员分类管理的目的是“提高管理效能”。[29]在更为广阔的组织法领域,自1988年以来,全国人大对于历次以国务院机构改革为牵引的整个行政体制改革,都始终不变地将提高效率效能作为核心目标之一。[30]

   再次,在行政活动法领域,对于广泛存在的政府监管,第十二届全国人大第四次会议于2016年3月16日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,特别有“提高政府监管效能”一节。

   接着,在各个专门的行政管理和监管领域,效率或效能的立法例更是不胜枚举。如《银行业监督管理法》(2006年修正)第4条规定:“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理,应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《城乡规划法》(2015年修正)第10条规定:“国家鼓励采用先进的科学技术,增强城乡规划的科学性,提高城乡规划实施及监督管理的效能。”

最后,但或许是最重要的,在缺乏行政法法典、缺乏针对所有行政过程的统一行政程序法的情况下,国务院为全面推进依法行政颁布的若干重要的规范性文件,都强调了行政效率或效能的重要性。例如,1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》指出,“既要保护公民的合法权益,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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