刘晓峰:新中国成立以来我国监察制度发展历程、演进趋势及改革目标

选择字号:   本文共阅读 477 次 更新时间:2019-03-28 00:11:44

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刘晓峰  

   内容提要:新中国成立以来,我国监察制度的演进呈现出三种趋势:一是从注重发动群众参与监督,演变为着力构建公权力的监督制衡机制;二是从职责范围相对宽泛,演变为以聚焦反腐败为主责主业;三是从以进行检查、提出建议为主要履职方式,演变为行使调查、监督、处置三大权力。建国以来监察制度发展的经验启示我们,深化国家监察体制改革必须明确五大目标:一是必须构建集中统一的监督体系,整合分散的反腐败资源力量;二是必须提升履职的专业化水平,着力解决职能泛化、方式固化、作风异化、功能弱化等问题;三是必须增强监督工作的独立性,增强行政违法监督和腐败犯罪查处的内生动力;四是必须确保反腐败的法治化方向,破解监察手段运用的法治化难题;五是必须实现反腐败机制高效运转,构建统一决策、一体化运行的工作模式。

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   2016年11月7日,中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,正式拉开了国家监察体制改革的大幕。作为事关全局的重大政治改革,监察委员会的制度设计正是在长期的监察实践中不断总结经验产生的,植根于国家经济、社会、文化发展的深厚土壤。深入研究新中国成立以来我国监察制度发展历程、演进趋势及改革目标,对于牢牢把握监察体制改革的正确方向,构建具有中国特色的国家监察体系和反腐败体制,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

  

   一、新中国成立以来我国监察制度的发展历程

  

   中国共产党领导下的人民政权历来重视对政权机关的监督,早在根据地时期党就带领人民开展了积极探索。新中国成立后相对稳定的政治环境,为成立专门的监察机构、确立监察体制创造了条件。

   (一)新中国成立初期的监察制度

   新中国成立初期,由于全国人民代表大会尚未召开,《中国人民政治协商会议共同纲领》扮演了制定宪法的角色。《共同纲领》第十九条规定,“在县市以上的各级人民政府内,设人民监察机关。”①根据这一规定,1949年10月19日举行的中央人民政府委员会第三次会议决定,成立中央人民政府政务院人民监察委员会(简称“中监委”)。1949年11月初,中监委在原华北人民监察院的基础上经过筹建正式成立。根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》,中监委成为政务院下设的四个委员会之一,地位高于各部、会、院、署、行。除中监委之外,地方也同时设立了对应的监察机构。1951年7月,人民监察委员会根据中央政府组织法的规定,制定了各级人民监察委员会通则,并经政务院批准施行。②到1953年底,共推动建立大行政区、省(市)、市(专署)、县(市)四级人民监察机构3586个。③

   在监察对象上,这一时期的监察工作覆盖县(市)以上各级国家机关和各种公务人员,不仅包括行政机关,也包括审判机关、检察机关及其工作人员④;1952年以后,根据政务院命令,又在省(市)以上各级人民政府财经机关和国营财经企业部门建立了监察机构,在该机关及所属独立单位执行监察任务。⑤在领导体制上,县(市)以上各级人民政府的监察机关受同级人民政府的领导,同时也受上级监察机关的业务指导;省(市)以上政府财经机关和国营财经企业部门的监察机构,接受该机关、部门首长及其上级机关监察机构的双重领导;1954年4月,在一些财经部门所属重点企业,实行监察机构受所隶属财经部门监察机关垂直领导的体制。⑥

   (二)社会主义建设时期的监察制度

   1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过一部《中华人民共和国宪法》(即“五四宪法”)。根据随后通过的《国务院组织法》,政务院改为国务院,原政务院人民监察委员会改为国务院监察部,监察部成为国务院的行政部门,地位上降低至与其他部委平级。本着力量集中、机构精简的精神,1954年底,根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,撤销了县和不设区的市的监察机关,适当地扩大了省、自治区、直辖市、设区的市和专员公署监察机关的组织,并对因工作需要的县和不设区的市,由专员公署或省的监察机关派驻监察组。⑦1955年10月,又对中央和地方财经部门国家监察机关组织设置进行调整,将各企事业单位的监察机关加以调整和收缩, 撤销了中、小型企业和某些事业单位的监察机关,在重工业部等十五个部设立国家监察局。⑧

   从监察对象来看,这一时期的监察机关主要监督国家行政机关、国营和合作企业及其任免或管理的人员,⑨1955年11月,国务院发布的《监察部组织简则》就规定,监察部对国务院各部门、地方各级国家行政机关,国营企业、公私合营企业,合作社实施监督。⑩从领导体制来看,根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,地方各级监察机关受同级人民委员会领导和上级监察机关的业务指导,但在一些县和不设区的市,由专员公署或省的监察机关派驻的监察组,则由派遣机关垂直领导;1955年10月,在重工业部等十五个部设立的国家监察局中,铁道部、财政部、商业部的国家监察局受监察部垂直领导,其他各部的国家监察局受其所属部和监察部的双重领导;1956年,各大企事业单位的监察机关改为由所在单位和所属上级部门的监察机关双重领导,专员公署或省的监察机关派驻的监察组改为县政府的组成部门,受县人民委员会和上级监察机关的双重领导;1957年,原设置在中央和地方各财经部门及其所属企业单位的国家监察机关,改为各部门和各单位的内部监察机关,由各部门、各单位自行领导。(11)

   1959年4月,第二届全国人民代表大会第一次会议通过国务院关于撤销国家监察部的议案,监察部和各级人民监察机关相继撤销。

   (三)改革开放以来的监察制度

   根据1982年宪法的规定,国务院行使的职权包括“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”(12)。1986年12月,第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议根据国务院的提请,决定“为了恢复并确立国家行政监察体制,加强国家监察工作,设立中华人民共和国监察部”(13)。1987年8月,国务院发布《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,各地随即设立了省(区、市)、市(地、州、盟)、县(市、旗、区)三级行政监察机关,有的地方在乡、镇也设立了行政监察机构。行政监察机关还根据工作需要,向一些政府所属部门派出了监察机构或人员。(14)1993年2月,根据中共中央、国务院的决定,中央纪委与监察部合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的监察部仍然属于政府序列,继续在国务院的领导下工作。

   从监察对象来看,初期主要是对国家机关及其工作人员、企业事业单位中由国家行政机关任命的领导干部进行监察;《行政监察条例》《行政监察法》出台后,逐渐明确为“对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”(15),“其他人员”既包括企业、事业单位,也包括社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员;此外“国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员”(16),也被纳入监察范围。从领导体制来看,行政监察机关复建之初即明确,地方各级行政监察机关受所在人民政府和上级行政监察机关双重领导;《行政监察条例》《行政监察法》出台后进一步明确,地方各级人民政府监察机关受本级人民政府和上级监察机关的双重领导,监察业务以上级监察机关领导为主。(17)

   (四)党的十八大以来的监察制度

   党的十八大以来,党风廉政建设和反腐败斗争深入开展,监察工作的理论和实践也产生了突破。2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。2016年12月,第十二届全国人大常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。经过一年的试点,2017年10月,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践,完成省、市、县三级监察委员会组建工作。2017年11月,第十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。试点期间,全国人大常委会还审议了监察法草案,并面向公众征求意见。2018年3月,第十三届全国人大一次会议表决通过了《监察法》。

   从监察对象来看,此次改革将实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。时任监察部副部长肖培谈及国家监察体制改革的初衷时表示,国家监察委员会的监察范围包括六类人员:第一,国家公务员法所规定的国家公职人员,具体是中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员,以及参照公务员管理的人员;第二,由法律授权,或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员;第三,国有企业的管理人员;第四,公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员;第五,群众、自治组织中的管理人员;第六,其他依法行使公共职务的人员。(18)从领导体制来看,进一步完善了双重领导体制,监察法明确“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督”(19);同时,国家监察委员会还将同党的纪律检查机关合署办公。

  

   二、我国监察机关的演进趋势

  

   由于可以借鉴的经验非常有限,我国监察体制的发展完善经历了艰辛的探索过程,监察机关的演进呈现出多元面向。

   (一)从群众监督色彩浓厚到公权力的监督、制衡机关

   我国最初设立监察机关,深受苏联理论影响。十月革命前,列宁曾设想过“使所有的人暂时都变成‘官僚’”,因而使任何人都不能成为“官僚”的直接民主措施。然而革命后面临的实际情况,使新生的苏维埃政权不得不通过民主选举以及上级机关任命领导干部的方式,实现人民对国家的间接管理。为了使国家机关工作人员能够正确运用人民赋予他们的有限权力,不致成为“脱离群众,站在人民头上的特权者”,列宁亲自起草了《工人监督条例草案》,在政府中设立国家监察人民委员部,后改组为监察部。(20)

新中国成立初期,我国设立监察机关很大程度上是为了加强政权建设,广泛吸引群众监督国家政治、经济、文化事业。例如,1951年政务院公布的《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》规定,在各级政府内广泛聘请人民监察通讯员,以“密切联系人民,加强监察工作”(21),其任务是“调查政府机关、企业部门及其公务人员的违法失职、作风不良、损害国家或人民利益等情况,向监委作通讯报告;征集群众对政府政策、法令、设施的意见,向监委作通讯报告;宣传监察制度的意义及其作用”等(22)。1957年颁布的《监察部关于国家监察机关处理公民控诉工作的暂行办法》及其他有关法规,也为人民群众实施批评、建议、检举、控告、申诉等监督手段提供了保证。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会主义研究》2018年 第2期

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