程美东:新时代中国监察制度的思想渊源与实践创造

选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2020-05-24 23:53:26

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   作者简介:程美东,北京大学马克思主义学院教授、北京市哲学社会科学中国化马克思主义发展研究基地负责人兼首席专家;张伟,北京大学马克思主义学院博士后。北京 100871

   内容提要:新时代监察制度对古代监察制度去粗取精、扬长避短,成为净化政治生态的重要制度保障。古代形成了以监察体系、监察法律、监察思想为要素的监察制度,对澄清吏治、监督权力、维护国家机器运转起到了重要作用,但在监察体系方面存在着人治色彩浓厚、职能权责模糊、官官相卫等弊端,在监察法律方面存在着受皇帝意志左右、缺少合理论证、难以有效落实等弊病,在监察思想方面则存在着专制主义、排斥异己、混淆是非等问题,大大降低了监察效能。新时代监察制度积极借鉴其合理经验,同时以监察体系的长效性、有机性、系统性,以监察法律的合理性、实效性、权威性,以监察思想的民主性、民本性、科学性,尽力减少甚至克服古代监察制度之弊病,不断提升监察效能。

   关 键 词:新时代监察制度/中国古代监察制度/借鉴和创新

   标题注释:本文系北京市宣传文化高层次人才培养资助项目“马克思主义中国化研究学科学术规范研究”(2017XCB005)阶段性成果。

   在漫长的历史实践中,中国古代形成了以监察体制、监察法律、监察思想为构成要素的监察制度。对澄清吏治、减少权力滥用、维护国家机器运转起到了重要作用。与此同时,中国古代监察制度也存在着受皇帝意志左右、法律实施困难、以维护封建政权为根本目的等局限,致使监察效能低下。新时代监察制度在监察体制、监察法律、监察思想方面积极借鉴古代监察制度的合理经验,强化公权力监督,深入开展反腐败工作,增强了监察制度的有效性。探讨新时代监察制度对中国古代监察制度的借鉴和创新,不仅可以“研究我国反腐倡廉的历史,了解我国古代廉政文化,考察我国历史上反腐倡廉的成败得失,可以给人以深刻启迪,有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设”①,还可以进一步凸显新时代监察制度的历史性、科学性、系统性。

  

   一、新时代监察体系对古代监察体系的完善

   在不断深化的政治实践中,中国古代形成了职权覆盖广泛、职能相对健全的监察体系,为构建新时代监察制度提供了宝贵经验。然而,古代监察体系在中央和地方层面都不同程度存在着受皇帝个人意志左右、行政权与监察权重叠交叉、监察行为受官场利益牵绊等因素影响,监察制度的效用大打折扣。新时代监察制度积极贯彻依法治国、全面从严治党、社会主义民主建设的各项要求,有效减少甚至克服了这些局限或不足,提升了监察效能。

   (一)革新古代监察体系框架,增强新时代监察机制长效性

   中国古代监察体制形成了一个从中央到地方,以监察、言谏、封驳为主要组成部分的严密监察体系。在体制变迁过程中,各个朝代还不断寻求监察机构的垂直化,减少行政权对监察权的干预。在中央,秦汉设御使大夫,下设御史丞和御史中丞,统属侍御史、符玺御史、御史内史、监御史、刺史等。西汉时御史中丞升为御史台最高长官。隋朝实行三省六部制,刑部下设御史台。宋因袭唐制,复设六察,以御史中丞为实任长官。明设都察院,清沿袭明制,设都察院,实现了科道合一。在地方,秦设监御史,汉设刺史。唐设监察御史和十道按察使。宋设转运司、提点刑狱司、提举常平司,元置行御史台、提刑按察使司、肃政廉访司。清在地方设总督和巡抚,形成了“涵盖监察行署、省级监察网和巡道等三级监察体制”②。可见,中国古代监察体制中央与地方并举,形成了涵盖行政、军事、财政、司法等机构的监察网络。同时,还形成了以监察、言谏、封驳为基本内容的权力监督机制。秦汉置谏议大夫,面陈主失、陈述利弊、议论功过。

   隋唐时期,中书、门下两省设谏官多名,并设置给事中职掌封驳。两宋时期,台鉴合一。明清时期,设六科给事中兼掌言谏与监察之责,设通正使司以出纳帝命、封驳违失。监察、言谏、封驳制度在一定程度上做到了分工明确、职能互补、互为约束。然而,这种相互抑制的体系架构在法制化、规范化、程序化明显不足的情况下,在很多时候不仅不能实现权力监督与制约的初衷,还会导致机构重叠、职权交叉、人员臃肿。与此同时,古代监察制度围绕着皇权的巩固和维持而形成,有着浓厚的人治色彩,很多职位因人而设、因人而异,监察官员滥用权力、排斥异己、官官相卫等弊病始终难以消除,人治中的主观性、利益性、偶然性大大降低了监察效能。

   新时代监察制度,在借鉴古代监察制度设置基础上,对之加以完善。第一,构建严密的监察网络。在中央设立国家监察委员会作为最高监察机关,与行政机关、司法机关、检查机关并列。在省、***、直辖市、市等设立地方监察委员会。构建了一个涵盖中央和地方的监察网络,并且形成了一个巡视、派驻、监察三个全覆盖的权力监督格局。第二,增强监察体系合力。国家监察委员会是在监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责进行整合基础上组建起来的,将分散在纪检、检察、行政监察等部门的权力监督力量协调起来,既寻求监察机关、纪检机关、审判机关、检察机关、执法部门的相互配合,还注重几者之间的相互制约,并努力将党内监督、国家监督、社会监督、舆论监督有机结合起来。这既借鉴了古代监察制度监察网络的构建,也进一步使这一网络职权清晰、分工明确、相互制约、有机统一,增强了监察权力的独立性,增大了多种监察力量的合力,职权设置更趋合理,从而避免了古代监察机构职权设置方面的重叠性、交叉性、模糊性。

   (二)克服古代中央监察体制局限,提升国家监察委员会效用

   古代中央监察制度设立的初衷是维护皇权,巩固封建统治。封建君主是台鉴官员行使劾弹不法、上下监临权力的裁决者服务者,科道官之考选、差遣、内升、外转俱有皇帝裁定。因而,台鉴官员的权力行使受控于皇帝。皇帝思想开明、雄才大略、从谏如流时,监察系统作用发挥显著。君主昏庸、政治腐败、宦官弄权时,常常因言获罪,甚至遭遇杀身之祸。有些皇帝生性暴戾、好事杀戮,监察体制则成为其鱼肉百姓、滥杀无辜的工具。如隋炀帝对动乱百姓,“急令暴条以扰之,严刑峻法以临之,甲兵威武以董之”(《隋书·炀帝纪》)。与此同时,由于宰相掌丞天子、协和百官、位高权重,台鉴官员常常难以纠弹其不法。

   古代中央监察体制在职权设置方面也多有不足。行政权与检察权重叠交叉之弊尤甚。台鉴官员不仅有“典正法度”、起草诏令、朝议政事、纠劾百官、都察军务等职权,还拥有内掌图籍、外督刺史、执法殿中、纠察京畿等职权,涵盖行政、司法、军事等诸方面。对行政权的过度干预既导致了政治腐败,还使得监察职能的效用受到影响。例如,明宣宗时,刘观任左都御史,“咸通货贿”“恣意淫佚”、包庇豪强,在其影响下,个别道的御史耽溺酒色、旷费职务、荒怠朝政,“所荐者大贪大恶,而其所劾者小贪小过”③。因而,职能设置上的弊端弱化了中央监察制度的应有作用。

   新时代监察制度则力避上述局限。第一,增强监察权力独立性。监察委员会“依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”④。从法律上明确规定了监察委员会的独立性,积极排除行政机关、社会团体和个人的非法干扰。赋予监察委员会调查、询问、搜集证据等权力,并要求相关单位对监察委员会的监察行为和要求予以配合,这些制度性设置以监察权力的权威性促进了其独立性。第二,防止监察权的不当行使。国家监察委员会由全国人民代表大会产生,对全国人民代表大会及其常委会负责,接受其监督,确保了监察权力的行使以贯彻人民的意志、维护人民利益为基本职责。同时,监察机关依法“公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督”⑤,也有助于监察权力依法、依规行使。第三,加强职权设置合理性。国家监察委员会紧紧围绕深入开展反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要,积极借鉴古代监察制度的合理的职能设定,剥离其在行政、司法、军事等方面的不必要职能,使监察委员会的监察职能更加突出、更为专业、更加高效。这些从整体上加强了监察制度的制度化、规范化和法制化。

   (三)减少古代地方监察体制弊端,强化地方监察委员会作用

   中国古代监察体制由于地方政治的特殊性,不仅存在着官官相卫的不良现象,职权模糊、机构臃肿的问题更为突出。地方台鉴官员由于受地方长官和上级台鉴官员的双重掣肘,极易沦为中央官员政治斗争的工具,还容易为了自身利益,与地方官相互勾结。明中叶,吏部规定巡按既可以对布政司、按察使司“自行考察”,也可以对地方赋役、战事、盗贼等问题进行干预。⑥巡按御史权力的不当膨胀,既破坏了巡按御史、按察司互相制约与监督的平衡局面,还致使其骄横跋扈、贪污受贿、指贪为廉,使有道之士不得行其志、奸佞谄媚者多为显贵。顺治时期,允许科道官员“风闻言事”“密折奏事”,加重了其滥用权力、相互攻击之弊。有清一朝,督抚廉洁自律者不过十之二三,地方官场积弊甚深,一方面,敢于直言的地方监察官员反遭诬陷、威胁,难以升迁,甚至遭遇牢狱之灾。另一方面,地方台鉴官员多为利益牵绊,“意听不欲,即行弹劾。倘遇势要之人,纵知其贪秽,亦不肯纠参”。

   职权之弊主要体现在,地方台鉴官员往往兼有行政、司法、军事等职务,不仅造成了其他事务对监察职务的侵占,还造成台鉴官员既是监督者,也是被监督者。秦时,地方监郡御史与丞相御史在监察地方过程中职权交叉,监郡御史无固定监察区和治所,监察作用受限。两汉时期,监察权与行政权集于郡县长官,督邮升迁废黜皆受制于郡守,难以进行监察。“不循法律,以私党自认”⑦“挟私背公、慢职玩令”⑧之弊,由秦汉直至明清,都不同程度存在。“方镇重任,必兼台省长官”(《旧唐书·德宗纪上》)。唐时的藩镇、宋时的通判、明清的督抚,又多将监察权军事权系于一身。地方势力的膨胀不同程度地削弱中央政权,不仅导致了地方长官的专权,还破坏了监察体系的平衡,使整个监察制度的效能大为降低。增强地方监察权力的独立性,加强权力本身的监督,是避免上述弊端的重要举措。

   新时代监察制度在此方面做了强化和创新。首先,增强地方监察机关的独立性。凸显地方监察委员会作用,使之与地方行政机关、司法机关和检察机关并列,赋予地方监察委员会对所辖区域以应有监察权限。并要求各地行政机关、社会团体和个人不得干涉监察工作。其次,加强地方监察机关的上级和同级监督。国家监察委员会“领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”⑨,必要时候“上级监察委员会可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的事项”⑩,因而加强了上级监督。地方监察委员会对地方人民代表大会及其常委会负责,接受其监督,又强化了同级监督。这种双重监督作用的存在,确保地方监察委员会更加公开、透明、公正地行使监察权力。再次,增强地方监察委员会自我监督。新时代监察制度,对地方监察机关及其工作人员监察权限、问责事项、监察程序等都有了明确规定,有助于实现其自我监督。最后,合理设定地方监察委员会职能。地方监察委员会是专职监察的政治机关。新时代监察制度运行过程中,合理限定地方监察机关的职能,规定地方各级监察委员会主要负责对地方公职人员在遵纪守法、道德情操、行贿受贿等方面的监察,监察人员不兼任或较少兼任行政、司法、军事、经济等领域的事务。这些确保了地方监察权与行政权、司法权、审判权的相对分离,也确保了监察机关职能设置上的科学化。因而,避免了古代地方监察体制在职权设置上的弊端。

综上可见,新时代监察制度增强了地方监察委员会的独立性,加强了其上级监督、同级监督和自我监督,剥离了有碍于监督作用发挥的其他职能,在地方构建了一个职责清晰、权威高效、清正廉洁的监察体系,从整体上提升了监察制度的效能。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《理论与评论》2019年第3期

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