蒋清华 陈昱舟:宪法宣传教育四十载缩影

——《人民日报》(1982-2022)的宪法标题文章
选择字号:   本文共阅读 14141 次 更新时间:2023-07-06 22:50

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蒋清华   陈昱舟  

 

摘要: 考察《人民日报》四十年来标题含“宪法”及相关术语的刊文,定性与定量相结合刻画党报普宪的成就和经验,有助于丰富宪法文化研究。在“宣传教育什么”上,《人民日报》首重宪法的政治性和国家性,坚持自主话语体系,宣传宪法建设成就,回应国内宪理争议,关注外国宪制事变。修宪、释宪、督宪等议题发文量差异缘于我国宪治特点。今后可加强对宪法规范内涵变迁、标识性宪法概念、严格意义宪法审查事例以及宪法在治国理政各方面全过程贯彻实施情况的报道和解读。在“怎样宣传教育”上,《人民日报》的宪法宣教文章体裁以报道、评论类为主,领导干部通过记者报道或亲自撰文表态、解读,体现党的宣传思想工作传统。不同历史时段发文量差异彰显新时代党中央更加重视宪法;而特定年份、月份发文频率保持相同规律则体现宪法建设重大举措的新闻时效性。今后需在宣教方式上处理好集中与经常、专业与大众、严肃与活泼的关系。

关键词: 普法 宪法文化 宪法话语 宪法故事 人民日报

 

一、问题与方法

宪法宣传教育是全面依法治国的一项“重要任务”和“基础性工作”,“要在全党全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动”。[1]宪法宣传教育的一个重点阵地是媒体。报纸是最早出现的大众传播媒体,如今仍属最重要的媒体,是宪法宣传教育的一个基本载体。早在20世纪初的中国,倡行立宪政治等进步思潮就是依靠报刊向大众宣教的。[2]

在现当代中国,宪法是根本大法,《人民日报》[3]是第一大报,二者有着不解之缘。1954年6月15日,《人民日报》全文刊登宪法草案,翌日在头版发表社论《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》,成为“人民宪法”[4]孕育过程中的一段佳话。同年9月21日,即宪法诞生翌日,《人民日报》头版发表社论《中华人民共和国宪法——中国人民建设社会主义社会的有力武器》,宣示“使宪法的各项规定深入人心,家喻户晓”的普宪目标。[5]《人民日报》自身就是达致该目标的重要渠道。现行宪法已届“不惑之年”,此时考察40年来《人民日报》的宪法宣传教育实践,是一件有趣和有益的工作。

(一)为何研究

现行宪法通过前的一个月即1982年11月7日,彭真同志在一封复信中指出:“宪法是国家的根本法,公布后,需要尽快尽可能使干部、群众家喻户晓,自觉遵守和运用。这没有报刊(还有出版发行),特别是党报的大力、系统、有计划的宣传,是不可能的,这方面的工作必须抓紧。”[6] 1983年6月21日六届全国人大一次会议闭幕会上,当选为全国人大常委会委员长的彭真在讲话中指出:“报纸、刊物、广播、电视等新闻舆论机关,在宣传宪法、动员人民群众遵守和维护宪法、揭露和批判各种违法行为等方面,要充分发挥自己的作用。”[7]在当今中国,一提到报纸,首屈一指是《人民日报》。这份全中国最具权威性和影响力的第一大报,1992年被联合国教科文组织评为全球十大报纸之一,日发行量现已超过300万份。人们无须检索便可想见,宪法不可能不登上《人民日报》,《人民日报》也不可能不宣传宪法。那么,除了刊登宪法的条文之外,《人民日报》对哪些宪法话题做了宣传教育,这些宣传教育是怎样开展的,以及为什么会呈现出这样的内容和形式特征?以上是本项研究所要回答的问题。回答这些问题的目的在于,通过梳理《人民日报》的普宪实践,总结我国宪法宣传教育的代表性经验及其可能存在的需改进之处。

上述问题属于宪法文化范畴。目前,法学界关于我国宪法文化的研究,有多种问题意识和进路,做出了重要智识贡献。典型的有,(1)通过社会调查方法探究特定群体的宪法意识。例如,韩大元、王德志教授考察了我国公民宪法意识的现状和历史演变。[8]邓世豹教授考察了我国法官、检察官的宪法意识。[9]彭辉教授等学者考察了领导干部的宪法意识。[10](2)通过理论构建来剖析宪法文化建设的要义。例如,焦洪昌教授从习近平法治思想中提炼出宪法宣传教育的体系化、精准化、中国化等根本遵循和方向指引。[11]范进学教授提出从内心情感、外在仪式、权利保障、法治教育等维度促使公民树立宪法信仰。[12](3)通过回顾历史来总结宪法宣传教育的经验和教训。例如,朱映雪教授等学者归纳了当年普及1954年宪法的经验做法。[13]王德志教授等学者爬梳了民国时期的国统区和中国共产党领导的革命根据地各自的人权教育实践。[14](4)通过学科交叉来寻求宪法教育的有效途径。例如,韩大元教授详细梳理了从清末到当代我国宪法学课程体系的设置情况。[15]刘茂林教授等学者强调宪法受教育者作为学习主体的自我建构和自我完善。[16]翟翌教授等学者探讨了现代信息技术与宪法教育的跨界融合问题,[17]等等。同时,我们也发现,法学界几乎还没有对党报党刊宣传教育宪法作出专题的研究。所以,深入考察现行宪法颁行以来《人民日报》的普宪实践,对于我国宪法文化研究有着添砖加瓦的意义。

(二)如何研究

我们准备考察的是《人民日报》刊发的有关文章,因此所用研究方法便是文本分析法,而非访谈、问卷等社会调查法。根据近年来深耕此方法论的黄萃教授的观点,[18]文本分析方法论体系的核心是两个方面共四个维度:其一,“研究了什么”即研究对象,涉及文本语料的两个维度:形式与内容。形式是指独立于文本内容而存在的结构化程度较高的外部要素,例如文件的生成时间、制发主体、主题词(关键词)、报刊开设的版类和栏目等,这些要素都具有形式性,如果对大量文本的这些外部要素进行考察,就可得到一些规律性现象和结论。其二,“发现了什么”即研究逻辑,也涉及两个维度:描述性分析,回答“是什么”;因果性分析,回答“为什么”。文本分析首先离不开定性研究,同时根据语料数量等情况进行不同程度的量化研究。

已有其他学科的不少学者对《人民日报》进行文本分析,研究目的以规律分析、观念分析为主,其中既有质性研究,例如以《人民日报》对某一主题的刊文为考察对象,但并不求穷尽;[19]也有量化研究,以及基于量化的综合性研究,具体又有多种不同的技术策略,例如,简单量化分析(如百分比、数量-时间趋势),[20]主题类型化分析[21]、词频分析[22]、语义网络分析[23],等。与本文问题意识最接近的是来自马克思主义理论一级学科的一篇博士论文,其中一章论述《人民日报》的宪法宣传教育,但主要是以现行宪法制定和修改的宣传教育、每个五年普法阶段中的典型宪法报道为研究对象,检索词基本上只是“宪法”,采用的量化研究只涉及版面这一个变量。[24]法学界针对《人民日报》的文本分析研究成果还相当少,主要采用刊文数量分析、词频分析等方法,既有观念研究[25],也有规律研究[26],以及综合性研究[27]。

同不少学者的研究一样,我们对《人民日报》进行文本分析的策略也是以关键词为中心的方法。著名学者金观涛、刘青峰指出,如果某种普遍观念在历史上存在过并转化为社会行动,就一定可以找到语言上的证据,可以通过表达有关观念的关键词的意义分析和使用次数统计来证实。为使观念史研究变得可以验证,他们将分析对象的基本单元从文章细化到句子,其研究团队耗时数年逐步建立起一亿多字的庞大文献数据库,从而发展出“以包含关键词例句为中心的数据库方法”。[28]由于本文的问题意识是宪法文化建设,而非宪法本体论,主要目的在于刻画《人民日报》进行宪法宣传教育的结构化特征,属于规律研究,涉及宪法观念分析也只是总体层面上的,故不需要具体到句子。我们在做分析时,必然会进入到有关文章的实质内容,但因目的不是观念研究,也就不必对检索到的所有文章的内容进行全面分析。

(三)数据说明

因此,我们选择了识别度强且相对简便的检索对象——文章的标题(含栏目名称)。文章的标题是“文眼”,表明主旨或要事。有俄罗斯学者说:“标题是压缩的、未展开的篇章内容。”[29]我国有句俗话:“看书先看皮,看报先看题。”正文中含有“宪法”或相关术语的文章数量庞大却又很多并非宪法主题,而如果标题含有“宪法”或相关术语,则这些文章不仅必属宪法主题,更是具有标志性的宪法专题文章,对于非专业人员有明确的阅读提示意义。[30]对于检索词的设计,除“宪法”外,我们选取了15个典型的相关术语——根本法、根本大法、宪章、宪政、宪制、宪治(不含“依宪治×”)、依宪治国、依宪执政、制宪、立宪、释宪、修宪、行宪、合宪、违宪——基本上是以“宪”组词的中文词汇。而标题只含“人民代表大会制度”、“人权”之类术语的文章虽可归为宪法范畴,但很多并非以宪法为主题和旨趣,所以我们未将其纳入研究对象(事实上,对于这类主题词可另作专门研究,例如考察《人民日报》中的“人权”)。

我们以收录了创刊以来全部发文的“人民日报图文数据库”(http://data.people.com.cn)为依据,检索时间范围是1982年12月5日(现行宪法通过翌日)至2022年10月31日。检索标准是文章标题(包括主标题、引标题和副标题)中含有“宪法”或者我们选定的与宪法直接相关的15个术语;同时,该数据库将文章所在栏目的信息也包含在标题检索结果中,这有利于检索出标题中虽不含指定术语,但也属于《人民日报》编辑部策划的宪法专题文章,例如《毫不动摇地发展非公有制经济》(认真学习宪法 贯彻实施宪法)[2004-04-06(09)],其括号内容为栏目名称,这种情形很少,我们也一并计入统计结果(为表述方便,以下统称为宪法标题文章)。我们将作者、标题、刊发日期、版次、版名都记录下来,并对每一篇文章按内容、体裁、国别等特征注明我们自己的分类标签,其中一些文章还作了多级分类,下载保存相关原文,形成了一个简单的数据库,在此基础上进行分析研究。经人工判别,剔除无关项(如“宪章”是指联合国宪章)、非术语项(如“树立宪法意识”、“君主立宪制”之类不属于“立宪”术语)、重复项(同一篇文章分布在两版时,数据库自动检索结果会出现两次),最终得到1659篇宪法标题文章。其中有62篇文章标题同时包含2个检索词,例如《新宪法是我们国家的根本大法》[1982-12-18(05)],该标题同时含有“宪法”和“根本大法”。按检索词分开统计的结果见表1。

需说明的是,不存在不受观察者影响的被观察对象。在自然科学领域,其影响来自于观察的手段而非意愿(相对论和量子力学已有揭示,例如“测不准原理”)。而在社会科学领域,其影响还来自于观察者的意愿和价值观等,简言之,包含了手段、前见因素的“怎么看”会影响甚至改变“看到了什么”。所以,尽管我们按照文本分析法的研究框架将语料与逻辑两方面四维度都覆盖到了,但本文以呈现客观事实为主、解释性分析为辅。相信读者们从我们提供的情况中看到的,会比我们看到的更多。

二、宪法宣传教育什么?

(一)《人民日报》中的宪法话题

对于宪法,《人民日报》都宣传教育了些什么?我们发现,其具体议题比较丰富。特别是,一些文章标题用了“依宪执政”“宪法日”等更专门的概念,使得文章主题一目了然,对此,我们从宪法运行、宪法文化两个维度整理成表2。

对上述数据稍作说明:其一,宪法制定方面的文章,绝大多数是讲国外事件,反映了世界上不少国家的政局不稳甚至动荡。中国已于1954年完成制宪,《人民日报》刊发的宪法制定方面的文章主要涉及我国台湾地区有关政治势力企图非法组织“公投制宪”,以及讲述新中国制宪史。其二,宪法修改方面的文章,国外事件占近六成,这在一定程度上表明修宪是一个世界性现象,稳定性与适应性的矛盾是宪法运行的内在矛盾之一。

《人民日报》涉及主要的宪法话题可归纳如下。

1.国外宪法事件

我们在检索统计过程中首先的直观感受就是有大量的国外宪法新闻报道。具言之,近四十年来,《人民日报》对国外宪法事件的报道821篇,占总共1046篇事件报道的78.7%;以及我外交表态11篇、新闻评论文章14篇、欧盟宪法条约资料1篇,共计847篇,占各类文章总数的51.1%。当然,报道次数虽多,但篇幅一般都较小。在内容上,主要围绕政治制度变更与宪法实施两大主题,具体涉及各相关国家通过新宪法或临时(过渡)宪法、修改宪法、宪法改革动议、涉宪的议会选举或公民投票、宪法问题分歧、违宪判决或决定、宪法中止、宪法纪念庆祝活动,以及欧盟宪法相关情况(有50篇)等多个议题。标题含“宪章”(国家宪法意义上)的10篇报道都指外国,例如南非《自由宪章》。对国外宪法事件的报道,总体上并不属于宪法宣传教育范畴,不过亦有“开眼看世界”的作用。

2.我国宪法修改

近四十年来,现行宪法历经五次修正,每次都是《人民日报》的重点发文对象,在812篇讲我国的宪法标题文章中占17.1%,包括对修宪相关具体工作的报道,以及各方面对修宪的认识和解读等。

3.我国宪法实施和监督

标题含有“宪法实施”或“实施宪法”的文章在内容上以领导人相关活动报道、理论文章、发言表态为主。相关法律的制定和修改、宪法的直接实施(如2015年和2019年两次特赦)等具体的宪法实施工作,一般不以宪法标题文章的形式出现。

有关我国宪法监督的文章较少(其中“宪法监督”或“监督宪法”的标题文章仅2篇),例如《一些法学家向全国人大提建议 设立监督宪法实施专门机构》[1988-12-11(04)]、《评〈民主宪政新潮——宪法监督的理论与实践〉》[1989-05-19(06)]、《不断增强宪法意识人大意识 陕西检察机关主动接受监督》[2002-04-17(09)]、《健全宪法实施和监督制度》[2014-11-11(06),作者为时任中央书记处书记、全国政协副主席杜青林]、《全国人大常委会首次听取审议备案审查工作报告 宪法实施和监督“动真格”》[2018-01-03(17)]、《备案审查彰显人大监督力度》[2021-01-22(11)]。新时代以来,我国宪法监督水平稳步提高,特别是作为一项宪法性制度的备案审查制度被全面激活,对该制度本身及其运行成效的宣传属于宪法宣传教育范畴,当然,宣教文章主要不是以宪法标题文章的形式出现的,报道的大多数案例属于部门法上的问题。

由于《人民日报》要报道全国人大有关专门委员会的重要工作,所以,2018年修宪为加强宪法实施和监督而将全国人大的法律委员会改为宪法和法律委员会之后,《人民日报》的宪法标题文章中就多出了宪法和法律委员会有关审议工作的报道(9篇)。虽然目前报道的工作内容多是立法草案审议,未必与宪法直接相关,但正如胡锦光教授指出的,宪法和法律委员会可视为新设立的一个专门委员会,提升了协助全国人大常委会进行合宪性审查工作的机构的级别,[31]而且应当作为唯一的协助机构,[32]故而,该机构在新闻媒体上多次出现,进一步提高了“宪法”的出镜率,对于增强全社会的宪法意识不无裨益。

4.我国宪法文化建设

对宪法宣传教育情况进行报道,本身也是一种宪法宣传。这在现行宪法颁行之后就已出现,[33]不过主要还是进入21世纪之后特别是党的十八大之后刊发的。例如,标题含“宪法日”或“宪法纪念日”有46篇,其中11篇是报道外国,基本都刊发于1980和1990年代。我国于2014年11月1日正式设立国家宪法日,相关报道基本上在此之后。又如,标题含“宪法宣誓”有79篇,均讲我国。我国的宪法宣誓制度于2015年7月正式设立,自2016年1月1日起施行,主要的报道也从2016年年初开始。其中,全国人大常委会、国务院举行宪法宣誓仪式的报道分别有37篇、10篇。也有关于非国家工作人员进行宪法宣誓的个别报道,例如《首个“宪法宣传周”全国近10万律师向宪法宣誓》[2018-12-05(18)]。

《人民日报》对机关、团体、个人等的普宪情况予以报道,记录了宪法文化建设的足印。特别是对有关个人积极普宪的报道,值得记忆。例如,记者杜若原采写《周叶中:让宪法走进生活》[2003-11-13(05)],讲述当时杰出中青年宪法学者的代表周叶中教授为宪法宣传教育所作的重要贡献,文中引用周叶中的名言:“干部学法,最重要的是学宪法。”记者王比学、张豪发表《符光录 万里单骑颂宪法》[2014-12-03(19)],讲述时任河南省南阳市政协委员、中国曲艺家协会会员符光录如何努力通过文艺的形式、贴近生活地向村民们宣传宪法和法律的事迹,文中引述符光录的体会:“这事难着呢。唱法律要有戏味,写得死板了,就变成村干部念文件;写得离谱了,会使法律变成儿戏。”

《人民日报》注意刊发旨在树立宪法权威的报道和评论。例如,标题含“宪法权威”17篇、“宪法尊严”9篇、“尊崇宪法”9篇,均指我国。“宪法尊严”在现行宪法颁行不久后即见于文章标题,这很可能是因为“宪法尊严”被首次写入宪法(序言最后一句)。进入新时代,习近平总书记在党的十九届二中全会上提出“尊崇宪法”[2018-01-20(01)],《人民日报》在这年三月宪法修正案通过后,开设“尊崇宪法 保证宪法实施”栏目,报道人大代表和政协委员(以下简称代表委员)的体会观点,并发表本报评论员文章。

《人民日报》注意刊发表征宪法意识范畴的报道和评论。例如,标题含“宪法意识”14篇、“宪法观念”4篇、“宪法精神”41篇(其中38篇指我国),有关文章很早就出现,例如,晨舟《干部要有“宪法观念”》[1986-10-20(04)]。“宪法理念”、“宪法价值”、“宪法文化”等词汇尚未进入《人民日报》文章标题。

此外,还有一些数量少但有典型意义的刊文值得一提。例如,关于张友渔著《宪政论丛》、肖蔚云等编著《宪法学概论》、大型工具书《世界宪法大全》等宪法读物出版的消息。许崇德、林来梵、苗连营、王锴等老中青三代宪法学者关于更好发展中国宪法学的思考和倡议。[34]

5.我国宪法理论争议

《人民日报》注重刊发对宪法理论争议进行辨析澄清的文章,履行思想引领职能。例如,面对宪法修改比较“频繁”,是否不利于宪法权威的问题,刊发了全国人大常委会法工委原副主任张春生同志文章《从宪法修改看对社会主义认识的深化》[2004-04-01(09)],该文有力地指出,四次修宪都是具体制度和政策的调整,没有影响社会主义根本制度的稳定,这些修改有助于实现改革、发展、稳定的辩证统一。又如,针对宪法序言主要是叙述性的因而没有法律效力的误解,刊发了记者专访《宪法序言同样具有最高法律效力——访中国社科院学部委员、法学研究所原所长李林》[2018-03-09(14)]。再如,2013年曾一度出现“宪政之争”,一方面,已被注入西方特定价值观和制度模式内涵的“宪政”错误思潮确实产生了不良影响;另一方面,轻视宪法重大作用的认识依然存在,同时,这种争论干扰了正常的宪法学研究,无益于全面贯彻实施现行宪法的社会共识。为此,《人民日报》理论版刊发老一辈宪法学大师许崇德先生撰写的《宪法学研究要彰显中国精神》[2013-10-20(5)],文章没有明提这场争论,而是高屋建瓴地提出当代中国宪法学研究在积累宪法学成熟成果的基础上,应注重中国发展的特殊国情、重点关注中国现实问题、继承中华优秀传统法律文化。翌年,十八届四中全会定调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”,理论版刊发著名宪法学家莫纪宏研究员文章《我国依宪执政不同于西方资本主义宪政》[2014-11-13(07)],之后又刊发记者专访《“依宪执政”为何不能简称“宪政”——访中国社会科学院法学所副所长莫纪宏》[2014-12-03(17)]。

(二)宣教内容特征的成因分析

1.宪法的政治性和国家性摆在首位

尽管现代宪法已不止是国家(state)的根本法,也是社会的根本法,[35]但宪法的本原和本性仍是政治法,与宪法相关的活动是政治文明建设的核心内容。几份纪念宪法颁行的周年讲话清楚地表明中央将宪法的政治性和国家性摆在首位。彭真就新宪法颁布一周年向新华社记者发表的谈话,第一点就讲“实施宪法的核心问题,是要维护和发展社会主义制度,一刻也不能忘记或者背离社会主义的方向。”[1983-12-04(01)]乔石在纪念宪法十周年大会上的讲话,首先指出“宪法规定了国家的根本制度和根本任务,是维系国家统一、民族团结、社会稳定的基础。”[1992-12-05(03)]胡锦涛在纪念宪法二十周年大会上的讲话,首先指出宪法“是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础,是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。”[2002-12-05(01)]习近平总书记在纪念宪法三十周年大会上强调,宪法“成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”[2012-12-05(02)]《人民日报》作为中共中央机关报,坚持政治家办报和党性原则,习近平总书记强调“全党全国人民都从人民日报里寻找精神力量和‘定盘星’。”[36]所以,《人民日报》对宪法的报道和解读必然首先从政治上用力,从国家政权和国家制度上着眼。

如前所述,国外宪法新闻数量占了一半,几乎全都涉及政治制度变动,这也是我们注重宪法的政治性的一个体现。而且要注意的是,《人民日报》对国外宪法事件的报道特别注重立足中国国家利益和地区和平安宁,揭露相关国家的反动政治势力在宪法建设上的倒行逆施。例如,报道日本宪法事件的有88篇,主要是关于日本国内反对右翼势力参拜靖国神社、妄图修宪破坏“和平宪法原则”的。[37]与之相关的是我国表态,例如《外交部发言人——希望日方遵守和平宪法精神》[2017-06-02(21)]。

2.立足当代中国自主的宪法话语

国外宪法报道虽多,但从表2可见,具体到宪法实施的议题,以及宪法文化维度之下的各议题,讲国外的文章就只占很低比例甚至为零。我们分析,其原因在于《人民日报》自觉坚持以当代中国自主的话语体系来进宣教宪法。例如,标题含“宪法实施”或“实施宪法”的文章均指我国,[38]这是因为“宪法实施”是我国宪法上的特有概念(宪法序言最后一句,以及第62、67条)。[39]对比可见,标题含“司宪”或“督宪”的文章尚未出现。标题含“行宪”仅2篇,发表于1947年和1948年,那时的“行宪国大”是蒋介石独裁政府晚期的一个失败举动。又如,标题含“依宪治国”或“依宪执政”20篇,均指我国,以理论文章为主,其中16篇都是在习近平总书记纪念宪法三十周年讲话强调“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”之后刊发的。[40]当然,在此之前,标题不含但正文含“依宪治国”或“依宪执政”的文章从1999年起开始出现,[41]迄今已超过55篇。再如,标题含“宪制”20篇,其中16篇讲我国,均用于港澳特区事务。[42]标题含“宪政”26篇(已剔除“制宪政府”之类的),其中17篇讲国外;用指我国时,在正面意义上使用的,包括2篇介绍抗战时期的“民主宪政运动”,1篇理论文章和2篇书评,2004年4月之后未再见于文章标题;在负面或中性上使用的,有2篇论述我国依宪执政不同于西方资本主义宪政,另2篇报道我国台湾地区有关问题。

对于一些经典或新的重要概念的报道和阐释还不多。例如,标题含“宪法至上”仅3篇,均在2004年,例如韩启德《牢固树立宪法至上观念》[2004-12-15(14)]。全文含“宪法至上”或“宪法以其至上法制/法治地位”也才41篇;标题、全文含“宪法法律至上”分别为1篇、193篇。“宪法法律至上”是相对于诸如“红头文件至上”来说的,而在宪法与法律之间,无疑是宪法至上。实际上,“宪法至上”已是当代中国法学界的基本理念。[43]习近平总书记也明确使用了“宪法至上”概念。[44]2016年4月中组部、中宣部、司法部、人社部《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》也指出“树立宪法至上理念”。又如,习近平总书记提出了“宪法自信”,[45]《人民日报》中虽然全文含该词的文章有27篇,但尚无标题含该词的文章。另外,学界已越来越多使用的“宪治”一词,[46]尚未进入《人民日报》文章的标题,在正文中使用也才3篇。

3.对我国宪法制度特点的认识尚未定型

对于某些重要议题,《人民日报》刊文数量很少,值得深入分析,典型的是宪法解释。标题含“释宪”或“宪法解释”仅3篇:《图解套,绿营再打“释宪”牌》[2007-01-31(10)]、《安倍执意修改宪法解释引党内不满》[2014-03-19(21)]、《健全宪法解释程序机制 弥合宪法与现实的缝隙》[2014-12-03(18),该文是针对十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”而采访韩大元教授] 。关于宪法解释的报道或评论极少,这大概与我国宪法解释的特点及其认知分歧有关。例如,就我国而言,宪法解释是否包括事实上/实质性的宪法解释,以及这种形式的释宪是否发挥着回应涉宪关切的作用?[47]又如,我国尚无以专门名称的文件形式作出宪法解释(抽象解释),这主要是因为缺乏释宪的具体操作程序,[48]还是因为我国宪法制度决定了宪法解释是依附于合宪性审查的工作而非独立工作,以隐性(附随性)而非显性(专门性)的形式出现的具体解释,而难以出现抽象的宪法解释?[49]

4.我国宪法实施机制及其观念演进

一些特定题材和观点的宣教文章,反映了那个时期有关主体参与宪法建设、促进宪法实施的探索实践,带着时代的烙印。典型的是《人民日报》曾刊发关于直接适用宪法来保障权利的案例报道。其中,一类情况与当时法律体系还不健全直接相关。例如,《在实际工作中贯彻宪法规定的原则 辽阳化纤总公司在招工中坚持男女平等》[1983-12-23(04)]讲述该公司领导认为宪法规定的男女平等原则“要在实际工作中坚决贯彻”,果断决定“在分数面前,男女平等”,结果录取女工比男工多22人。我们知道,我国《劳动法》是1994年出台的。后来的一篇文章《平等就业 宪法赋权》[2003-10-29(16)]就指出《劳动法》明确规定了平等就业权,“是公民的宪法上的平等权在劳动领域的延伸和具体化。”又如,2004年“私有财产权”“人权”入宪后不久,《向手执宪法维权的老人致敬》[2004-04-14(13)]首先引述北京市63岁老人黄振沄手持《宪法》抵制强拆其住房的事件,然后评论说,老人的难得之处在于他“善于利用国家的根本大法维权”。后来,随着2007年《物权法》出台和《城市房地产管理法》修改,特别是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》对《城市房屋拆迁管理条例》的替代,以及国务院有关部门部署对征地拆迁方面的地方政府规章和规范性文件进行专项清理,房产权益保护就从符号化地“依宪”具体到“依法依规”了。相应的,例如《人民日报》2012年及之后刊发涉及浙江温岭“最牛钉子户”的报道和评论共5篇,均未提及宪法,而是讲述行政机关如何依法合理寻求利益平衡点,并阐发温情执法、运用法治思维和方式化解矛盾等道理。宪法宣教内容的上述变化,反映了我国立法建设成就对宪法实施的促进,即通过完备的法律体系保证宪法实施。

还有一类情况则主要出于对法院如何贯彻宪法精神的某种主张。例如,《依靠宪法据理力争 王声宪收回被占私房》[1986-10-20(04)]报道1985年安徽省高院撤销下级法院在现行宪法颁布以前作出的对农民王声宪房屋产权的不当裁定;之后,县信访办告诉省高院:类似情况不少,如归还原住房,影响面不小,“省高院民庭负责同志当即强调指出,应按宪法规定办事。”现行宪法颁行二十周年纪念日之际,《宪法助她讨回公道》[2002-12-04(12)]记述1986年一起社员代表大会拖欠社员土地安置费纠纷案件,法院依照宪法、民法通则、妇女权益保障法和该省农村社区合作经济组织暂行规定,判决被告返还拖欠的安置费,相关法官表示:“虽然部门法中找不到与此案直接相关的具体条文,但依照宪法有关规定保护公民的合法权益,是人民法院的职责所在。”[50]就在同一天的同一版,还刊发了《宪法保障受教育权》,讲的是2001年著名的“齐玉苓案”。众所周知,齐案及其代表的宪法司法适用主张产生了很大争议。最高法院于2008年废止了的齐案批复;2016年出台《人民法院民事裁判文书制作规范》要求“裁判文书不得引用宪法”,“但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述”。尽管2016年前后都有法院引用宪法条文作为裁判依据,[51]但从2005年起,《人民日报》的宪法标题文章中就不再涉及这类事件了。宪法宣教内容的上述变化,反映了我国社会对宪法实施机制的认识更加深入全面。

一般来说,在穷尽法律救济之前,宪法毋需亲自出场解决社会生活具体纠纷。这种顺畅的法治秩序所需要的客观上的法律体系条件和主观上的观念认识条件,我国经过数十年发展之后已开始具备了,这些变化必然会反映在宪法宣教中。同时还要看到,虽然这种顺畅状态来自于宪法原则和精神已在法治运行的前端得以贯彻,但是因相关纠纷非严格意义上的宪法案件,对其报道就只字不提宪法似乎也不可取。随着我国宪法实施和监督不断加强,立法、执法、司法、守法等各个法治环节均有宪法“泛在”,这也必将越来越多地反映在宪法宣教中。

5.慎言违宪的中外法治共识

《人民日报》在宪法监督方面刊文68篇,讲我国的只有12篇。特别是其中“违宪”56篇,只有2篇是对国内“违宪”事件报道,都刊发在1980年代。其一是《天长县干警违宪违纪事件得到处理》[1983-06-08(04)],所指行为是警察的一次错误拘留。其实这不需上升到“违宪”,可按1979年颁布的《刑事诉讼法》处理。另一篇《接受报纸批评 吸取“违宪”教训 长葛县普法联系实际注重实效》[1987-04-28(04)]说:“去年8月,报纸批评了长葛县委个别领导人以权代法,擅自改组县人民法院领导班子,严重违反宪法的事件后,在县委和全县干部中引起强烈震动。县委决心从这次‘违宪事件’中吸取教训,在全县开展普法教育。”[52]虽然时任中央政治局委员、全国人大常委会副委员长田纪云同志曾提出:“对违宪违法的典型案件,经过调查核实,有的可以通过舆论工具公之于众。”[1993-04-04(04)]

不过,《人民日报》刊发的国内宪法监督专题报道非常少,提及违宪的报道更是凤毛麟角,这一方面是因为随着宪法教育的深入,上述这类干部任免中的明显违宪情况日趋减少以致不再发生;而另一方面则在很大程度上是因为我国主流观念长期以来认为违宪是“天大的事儿”,[53]正式作出“违宪”结论慎之又慎。邢斌文所做的经验研究表明,在我国宪法实践中,“违宪”概念在全国人大及其常委会近四十年实践中表现出高度复杂性,概念内涵在规范解释上远未成熟,因而在理论和实践中都要避免过于轻率。[54]在西方资本主义国家,作出违宪的认定也并非常态。既不轻言违宪,也不拒言违宪,而应慎言违宪,是宪法审查价值立场的通说。[55]

三、怎样宣传教育宪法?

(一)频率、体裁与宣教者

对于宪法,《人民日报》是怎样进行宣传教育的?本节拟从时间角度的刊文频率、形式角度的文章体裁、主体角度的宣传教育者三个方面展开描述并做分析。

1.刊文频率

从四十年的跨度来看,刊文频率首先体现在年度发文量以及不同时段的发文量上,图1提供了具体数据。我们还对发文数量在月份上的特征作了统计,具体情况及其成因分析集中在下一小节论述。

2.文章体裁

学界对于报刊文章体裁的分类有不同概括,参照“中国新闻奖”的奖项设置,比较通用且简单的划分是报道类、评论类、摄影美术类、附属类。[56]结合《人民日报》中宪法标题文章的实际情况,我们区分了如下7种体裁:报道;评论与理论文章;文件(例如宪法全文、党中央修宪建议、审议报告);讲话类(包括领导人讲话、指示、工作报告,例如总书记宪法讲话、有关领导人视察时就宪法问题的指示、领导人作的修宪说明);图片;文学作品;读者来信,每一类的刊文数量见表3。可见,宪法标题文章的体裁以报道类、评论类为主。

第一,新闻报道又分多种体裁样式,《人民日报》的宪法标题文章也运用了消息、通讯、专访、特写等主要体裁。例如,裴立坚、何生祖发表《新宪法鼓舞了卖酱油的王老汉》[1982-12-19(04)],其中描写道:老伴和儿子听了他的打算,心里却不免犯嘀咕,怕个体户好景不长。王老汉哈哈一笑:“放心吧,国家保护咱个体经济,这都上了宪法啦!”又如,记者罗争光、朱基钗发表《历史性的庄严时刻——记十三届全国人大一次会议表决通过宪法修正案》[2018-03-12(03)],对全国人大代表表决宪法修正案草案的过程进行特写,其中着力描写了习近平投票的情节。不过,《人民日报》中关于宪法的特写、专访很少,主要还是消息、通讯。

消息是最传统的新闻体裁,如实记录事件发生的时间、地点、人物、过程等要素,篇幅较长的如《李鹏主持召开修改宪法征求意见座谈会 听取法律界经济界专家学者修宪意见》[1999-02-02(01)],篇幅简短的如《香港将举办系列活动推广宪法及基本法》[2020-04-05(20)]。常规通讯之外,“大通讯”灵活运用叙述、议论、抒情等手法,对热点事件、典型人物等进行综合性报道,也称为新闻纪实综述。《人民日报》刊发的纪实综述类宪法标题文章数量有67篇,具体涉及宪法修改、体制改革、立法成就、权利保障、宪法宣誓、宪法日、宪法人物、宪法纪念设施等多个议题,例如两次刊发宪法修正案诞生记[2004-03-22(01);2018-03-13(02)]。

第二,评论主要包括新闻评论与理论文章。新闻评论主要是针对新闻事件发表观点,例如《人民日报》社论《塑造共同的宪法信仰》[2014-12-04(01)]。又如,文楠撰写的短评《从冰心授女宪法说开去》[2004-04-21(13)],从著名文学家冰心在其女当选北京市海淀区人大代表后送女儿一本《中华人民共和国宪法》的事迹引申表达宪法与民主、自由是高度一致的观点。理论文章不一定针对新闻事件,而是突出知识讲解、观点阐释,时效性也不那么强,但学理厚重度更高,例如王振民教授《在反间谍领域弘扬宪法精神》[2014-11-26(14)]。从具体议题来看,《人民日报》刊发的评论类宪法标题文章全覆盖了宪法基础理论、宪法基本原则、国家制度与国家机构、公民基本权利和义务、宪法实施和监督、国家标志、宪法历史等范畴。

第三,图片报道是以摄影或者图画为主体,配注简要文字说明的新闻形式。例如,《人民日报》2014年12月3日第18版“民主政治周刊”为首个国家宪法日特别策划,刊登了两幅照片,一是山东沂源悦庄镇中心幼儿园的小朋友和老师一起用粮食制作宪法日宣传画,二是新疆石河子人民法院法官为该市民族中学师生做宪法讲座。还有一类图片报道是对《人民日报》网络客户端推出的音视频形式的报道及其效果予以介绍,并附上二维码。例如,2018年3月20日第16版“两会特刊”对客户端推出的创意互动H5产品展示习近平主席宪法宣誓的庄严场景作了图片报道,并记述“上线24小时总页面浏览量超2050万,网友总点赞次数5.96亿。”可能是受制于报纸版面等因素,宪法标题的图片报道数量还很少(目前有10篇)。

第四,附属类文章包括文学作品、读者来信等。我们发现3篇文学作品,均为诗词:田间《致伟大公民——读新宪法》[1982-12-06(08)],高士其《宪法颂》[1983-01-03(08)];齐一飞《颂党的十四大兼颂宪法颁布十周年》[1992-12-03(03)]。1990年代中期之后,《人民日报》未再刊发标题中就凸显宪法的文学作品,今后可考虑择优刊发。还有2篇反映问题的来信,均出现在1983年年初。[57]《人民日报》之后不再刊发涉宪信访是合理的。宪法争议事关重大,报纸编辑部也难以判断当事人诉求是否符合宪法法理,这类问题不宜通过报纸寻求救济,应提交有权机关处理。

3.宣教者

早在1919年,被誉为我国“新闻学界最初开山祖”的徐宝璜在专著中指出,报纸为了达到其“创造舆论”的职能,需采取发表专家或要人的采访谈话,发表社论等方法。[58]从《人民日报》的刊文来看,宪法宣传教育的主体包括各级领导干部、专家学者、基层群众等,他们或借助于记者报道,或直接发表评论特别是理论文章来言说宣教。当然,作者还有使用笔名的专家和不具名的“本报评论员”等,本文不作讨论。

其一,以新闻报道为载体,首先,领导干部、专家学者通过记者专访对宪法问题作出专门解读。例如《增强宪法观念 推进依法治国——司法部部长张福森就第一个全国法制宣传日答记者问》[2001-12-03(06)],又如前文已提到记者就宪法序言的法律效力问题对法学家李林的专访。这其中还有少量的新闻发布会报道,例如《国务院港澳办——中央有权力有责任维护香港特别行政区宪制秩序》[2020-04-23(06)]。其次,干部群众等通过记者采写消息、通讯发表自己对宪法问题的认识和态度,这类报道有125篇,涉及多种身份,其中近四成是代表委员,例如《修宪:意义重大 影响深远——“两会”代表委员谈修宪》[2004-03-10(01)],还有高级干部、普通干部、警察、军人、学者、律师、民主党派和无党派人士等。现行宪法颁行不久,记者罗自苏发表《“社会建设举世钦”——缪云台先生谈新宪法》[1982-12-27(04)]。缪先生是无党派爱国民主人士和政治活动家,1946年曾以“社会贤达”身份参加旧政协,1949年由港赴美,1979年回国定居,采访时是全国人大常委和全国政协常委,后当选为第六、七届全国政协副主席。他以丰富的政治社会阅历谈道:“纵观近百年的历史和近三十二年的实践,只有社会主义才能救中国,只有中国共产党有领导全国人民实现这一历史重任的能力。”他强调了坚持四项基本原则的重要性;谈到宪法规定统一战线时,呼吁台湾当局不要拒绝和谈,而应“共图振兴中华之大业”。

其二,以理论文章为途径,领导干部、专家学者开展专题性的宣教。在《人民日报》发表理论性的宪法标题文章的领导干部,包括刊文时任全国人大常委会委员长的张德江,时任副委员长的荣毅仁、王汉斌、田纪云、韩启德、王晨,时任全国政协副主席的杜青林,时任最高法院院长的肖扬(共3篇)、周强等党和国家领导人,以及杨景宇、乔晓阳、李飞、沈春耀、张裔炯、江必新、信春鹰、许安标等全国人大专门委员会、常委会工作机构或者其他的中央和国家机关部门有关负责同志,例如王汉斌发表《党的基本路线在宪法中的体现》[1992-12-03(03)]、张裔炯发表《深入学习贯彻宪法 巩固壮大新时代统一战线》[2018-03-14(16)]。总的来看,宪法理论文章作者更多是人大系统的领导干部。

专家学者是宪法宣传教育的重要力量。现行宪法颁行后两周,《人民日报》从1982年12月18日至1983年2月10日连载“宪法讲话”,共42讲,普及新宪法的原则和制度,作者包括老一辈法学家王向明(1927-1992)、皮纯协(1928-2017)、许崇德(1929-2014)、张正钊(1930-2019)、刘瀚(1941-2004)等先生。[59]在1980年代,除了上述“宪法讲话”的作者之外,在《人民日报》发表宪法文章的还有吴家麟(1926-2017)、王叔文(1927-2006)、陈云生(1942-)等先生。这一时期,《人民日报》以及其他媒介推出大量的宪法“讲话”、“释义”,不仅解除了各方面对宪法知识的渴求,而且以超常速度培植了一片学术绿洲,成为日后中国宪法学发展的基地。[60]整个1990年代刊发理论性的宪法标题文章很少,只有陈云生、阎树群撰写的2篇,2000年之后开始多了起来。在21世纪前十年,作者包括(按发表日期先后排序,非完全例举,下同)许崇德、周叶中、李林、肖蔚云、莫纪宏等。2010年以来就更多了,作者包括许崇德、蒋碧昆、王旭、莫纪宏、王振民、林来梵、王理万、韩大元、苗连营、王锴、董和平、涂云新等。另外还有非法学专业的著名学者撰文,例如龚育之《论宪法实施的保证》[1983-01-17(05)]、张维为《宪法修改彰显中国制度自信》[2018-05-04(07)]。

(二)宣教形式特征的成因分析

1.宣传宪法与报道领导人活动密不可分

以新闻报道为体裁的宪法文章最多,其中有100多篇是报道我国有关领导人所做的宪法工作。党和国家领导人的公务活动,《人民日报》都须刊发报道,只要工作与宪法有关,就会有一篇宪法主题乃至宪法标题的报道文章。更重要的是,宪法建设实属综合性工程,需要被分解为一项项具体工作予以推进,其中,既有专门、单项的举措,例如,《李鹏主持召开修改宪法征求意见座谈会 听取法律界经济界专家学者修宪意见》[1999-02-02(01)]、《弘扬宪法精神加强宪法实施报告会举行 李建国主持并讲话》[2015-12-05(05)];也有嵌入和贯通于其他相关工作中的任务,例如,《赵乐际在云南调研时强调 忠实履行党章宪法赋予的职责 扎实推进国家监察全覆盖》[2018-03-28(01)],又如《周强会见法国宪法委员会主席法比尤斯》[2017-07-05(04)]之类的法治外交新闻有26篇。这些都体现出领导人对宪法建设的重视。之所以有那么多对于全国人大常委会举行宪法宣誓仪式的报道,就是因为其起码由一名副委员长主持并监誓。“注意力分配理论”表明,上级官员的高度重视将对下级组织和官员的行为产生强大的激励。[61]为此,建议中央领导同志更多地谋划宪法建设相关工作,亲自出席活动,从而“通过宪法在政治生活中的频繁出场,加深公民对宪法的具体认知”[62]。

2.新时代党中央高度重视宪法

新时代以来,习近平总书记对宪法重要性作出系列深刻论述,宪法议题在习近平法治思想中地位显要,中央重要文件对宪法议题作出密集部署。[63]以习近平同志为核心的党中央强化宪法意识、推动宪法实施达到一个新高度,这在党报宣传教育宪法上得到直接体现——如图1所示,《人民日报》在党的十八大之后刊发宪法标题文章明显增多。仅统计我国篇数,以十八大召开为界,之前十年(2002年11月8日即十六大召开—2012年11月7日)发文148篇,之后十年(至我们统计截止的2022年10月31日)达到377篇。再往前追溯,十三届四中全会结束后(1989年6月25日起)至十六大召开前的十三年多,发文137篇。现行宪法颁布翌日至1989年6月24日约六年半,发文149篇。从领导人姓名出现在标题中来看,“习近平”宪法标题文章高达29篇,“江泽民”、“胡锦涛”、“彭真”宪法标题文章分别是4篇、6篇、13篇。这些数据又一次检验了管理学上的注意力分配理论。

3.宪法建设重大举措的新闻时效性

无论新时代前后,《人民日报》宣教宪法(指涉我国)的频率,在特定的年份和月份上保持着较为明显的规律性,是因为在那些年份、月份发生了修宪或者提出了重大的宪法实施举措,这些事件本身就是宪法宣传教育的重要对象,报纸除了要作出报道之外,还要及时安排一定数量的新闻评论与理论文章。

一方面,在年份上,刊文较多的年份是2018年、2004年、2014年、1982年、1983年、1999年。这是因为,其一,现行宪法诞生于1982年12月,1983年是宪法施行的开局之年,颁行新宪法本身就是新闻。其二,1999年、2004年和2018年都是修宪之年,第二次修宪的1993年也接近30篇。1988年发文量不算多,或因这次修宪仅有2个条文。相比于前四次修宪,在第五次修宪的2018年发文明显增多,这既是新时代党中央更加重视宪法的体现,也是新闻性的表征——第五次修宪的条文最多、涉及面最广。其三,2014年发文量多,乃是因为该年10月召开了党史上第一次专题讨论法治建设的中央全会——十八届四中全会通过的《决定》强调坚持依宪治国、依宪执政,提出建立宪法宣誓制度、设立国家宪法日等。

另一方面,在月份上,一年之中发文量最多的是3月和12月。这是因为,其一,3月一般是全国人大会议召开之际。共有8个年份是3月发文最多,其中5个修宪之年。1988年修宪是在4月,3月与4月发文量相同,3月刊发党中央修宪建议以及全国人大常委会准备工作的报道。第二至第四次修宪的1993年、1999年和2004年的3月发文量明显高于同年的其他月份,2004年4月发文量仅次于3月,是在继续宣传修宪精神。第五次修宪的2018年3月发文量达到93篇,1月和2月发文量仅次于3月,因为该年1月19日十九届二中全会通过修宪建议,这是党史上首次用一次中央全会专门讨论修宪,所以接下来《人民日报》刊发不少宣传修宪建议精神的文章,为3月份正式修宪营造良好舆论氛围。其二,12月是法制宣传日、宪法日之际,宪法宣传是首要任务。除1982年12月因新宪法诞生故有大量发文、2022年12月在本文写作之前尚无数据外,还有15个年份是12月发文最多(含并列)。2001年4月中央明确每年12月4日为全国法制宣传日之后,12月发文最多的规律便初现端倪(例如2001—2003年)。2014年将12月4日明确为国家宪法日,2018年起开始实行宪法宣传周,在此背景下,2012—2021这十年,12月发文最多的年份达到7个,规律性就很明显了。

4.领导干部也要做宣传家

前已述及,理论文章的作者主要是领导干部和专家学者。写作理论文章是专家学者的天职。领导干部撰写理论文章,也属工作需要,是党的宣传思想工作的优良传统,党报有义务刊发领导干部的理论文章。邓小平同志曾指出,“拿笔杆是实行领导的主要方法。领导同志要学会拿笔杆。”“拿笔杆子中,作用最广泛的是写文章登在报纸上和出小册子”,以向群众宣传政策、贯彻实现领导意图。[64]习近平总书记指出:“领导干部要做实干家,也要做宣传家。”[2017-10-29(01)]在宪法宣传教育上,相关领导干部需要通过理论文章向社会传递正确认识我国宪法建设的立场观点方法。正因为领导干部撰写理论文章并非像科学家那样跟随自己的好奇心去自由探索,而是立足本职工作进行思想宣传和政策解读,所以就能理解:与宪法建设工作直接关联最多的人大系统的领导干部是宪法理论文章的主要作者群体。这与“谁执法谁普法”[65]的逻辑也是一致的。

四、结论、建议与讨论

良宪还需善普。总的来看,现行宪法颁行四十年来,《人民日报》对宪法宣传教育事业作出了重大贡献,充分体现了第一大报的地位和作用。在内容上,《人民日报》坚持中国宪法自信,传播党中央关于宪法建设的理论路线方针政策,宣传宪法建设成就,解读宪法精神,回应社会关切;在形式上,《人民日报》采用多体裁、多版面保持宪法标题文章的持续输出,努力讲好中国宪法故事,从而形成了“坚持知识普及、理论阐释、观念引导全面发力”[66]的宪法宣传教育示范田,为宪法全面实施提供了良好氛围。

在新时代新征程上,普法应实现相互贯通的三层目标:个体得以高质量享有权利,社会得以养成稳固的法治文化,国家得以拥有强大的法治竞争力。[67]对于宪法宣传教育,《人民日报》以及各类报纸还可以做得更好。

在宪法宣传教育的内容上,谨提出需注重的几个方面以供参考。第一,新时代的宪法知识。现行宪法已走过40个春秋、历经5次修正,国家和社会状况已发生巨变,宪法一些条款的规范内涵也在发生变迁,《人民日报》可以再推出40年前“宪法讲话”之类的栏目,规模性的深入浅出讲解我国宪法基本知识。第二,标识性宪法概念。对于已被领导人正式使用的一些经典的、新的重要概念,以及学界已越来越多采用的新概念,例如“宪法至上”“宪法自信”“宪法自觉”“宪制责任”“宪治”等,今后可以加强专题的报道和阐释,以助推我国宪法话语体系建设。第三,严格意义上的宪法审查事例。将合宪性审查从备案审查中突显出来,对事前、事中和事后的合宪性审查及其涉及的宪法解释、合宪性解释等事例进行详细报道和深度解读。区分宪法问题与普通法律问题,澄清个案处理时宪法救济的特有制度逻辑,以引导公众慎言违宪。第四,宪法在治国理政各方面全过程的贯彻实施情况。党的二十大报告要求“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”,今后应多发掘宣传党委依宪决策、人大依宪立法、政府依宪施政、法院依宪说理[68]、群众依宪自治等实践及其理论,使宪法精神和宪法权威深入人心。

在宪法宣传教育的方式上,谨提出需处理好的几个关系以供讨论。第一,关于新闻性与常态化。报纸首先是新闻媒体,同时也肩负大众教育职能,教育就该常态化,诚如付子堂教授所言,“普法绝不仅限于在特定时间开展,它应成为一种常态”,“普法是常规性活动而非运动。”[69]党中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》首次提出“实现宪法宣传教育常态化”的要求。[70]习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中提出“推动宪法宣传教育常态化长效化”。宪法宣传教育固然不必“天天讲”,但可“月月讲”。在没有宪法新闻发生的“平常月份”,《人民日报》也可以通过刊发宪法的知识普及、理论阐释等方面文章,引领推动全国宪法宣传教育步入常态化的新境界。第二,关于专业性与大众性。习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上提出,“要适应分众化、差异化传播趋势,加快构建舆论引导新格局。”[2016-02-20(01)]宪法宣传教育应努力满足不同群体的需求,既有“高大上”的厚重理论文章,又有“接地气”的轻快报道和评论,“阳春白雪”与“下里巴人”同在,以使宪法既“顶天”又“立地”,避免宪法与常人之间隔阂疏离。第三,关于严肃性与活泼性。宪法宣传教育在涉及立场、方向、原则等大是大非问题上必须旗帜鲜明、严肃准确,为此援引与重复领导人论述和中央文件表述就是必要的。同时,宪法宣传教育要靠拢普通群众、贴近日常生活,表达上追求生动性、新颖性也是必要的。既要掌握好“怎样讲才对”,不因害怕出错而缺乏刊文动力、疏于宣教;又要解决好“怎样讲好听”,不因勉为其难而千篇一律、文风干瘪、可读性不强。这需要各类报刊记者、文章作者和编辑提高宪法理论素养和担当作为意识,也需要宣传思想部门的科学引导和精准管理,共同努力提高中国宪法故事的传播力和影响力。

 

注释:

感谢邢斌文、匿名外审专家等师友提出的意见和建议。本文首发于《中国法律评论》2023年第2期,发表时略有改动,垂引敬请以原刊为准。

[1] 习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第127、205页。按该书收录文稿,从2012年12月到2020年12月,习近平总书记一共在5个场合讲到宪法宣传教育问题(详见第14、126、127、205、232页)。

[2] 例如,梁启超主持的《新民丛报》于1902年4月22日刊登介绍日本学者岸崎昌、中村孝合著《国法学》的文章,并指出:“宪法之原理不明,而欲望宪法之思想渐浸入国民之脑中,以起政治竞争而强国,难矣。”——这篇文章系通过“瀚堂近代报刊数据库”(https://www.neohytung.com/)检索得来。

[3] 为行文简洁,本文举例和引用《人民日报》文章时,直接在标题后用括号注明刊发日期和版次,示例:[1982-12-06(01)]即指《人民日报》1982年12月6日第1版。

[4] “我们党领导人民制定的宪法,是中国历史上第一部真正意义上的人民宪法。”习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第214页。

[5] 领导人公开提出让宪法“家喻户晓”的要求,首见于彭真1982年11月26日作的宪法修改草案报告[1982-12-06(01)]。习近平、胡锦涛在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年、二十周年大会上的讲话均予重申[2012-12-05(02),2002-12-05(01)]。对于让宪法“深入人心”,习近平更是在纪念宪法三十周年大会、十九届二中全会第二次全体会议、十九届中央政治局第四次集体学习、中央全面依法治国委员会第一次全体会议等场合讲话,以及纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中多次提及。参见习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第14、204、219、232页;习近平:《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》[2022-12-20(01)]。

[6] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第五卷,中央文献出版社2012年版,第161页。1982年11月6日《人民日报》在第四版的左下方刊发宪法修改委员会召开第四次全体会议的消息。彭真为此批评了时任人民日报社总编辑秦川。秦川当日致信作自我批评。彭真于是在复信中强调报纸要特别重视宣传宪法。11月7日,《人民日报》在头版的报眼位置继续报道宪法修改委员会四次全会的情况。

[7] 《彭真文选》(一九四一——一九九〇年),人民出版社1991年版,第475页。

[8] 参见韩大元、王德志:《中国公民宪法意识调查报告》,载《政法论坛》2002年第6期,第106-119页;韩大元、孟凡壮:《中国社会变迁六十年的公民宪法意识》,载《中国社会科学》2014年第12期,第123-142页。

[9] 参见邓世豹:《当代中国法官的宪法意识实证分析》,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2011年第1期,第46-51页;邓世豹:《当代中国检察官宪法意识的实证分析》,载《岭南学刊》2010年第4期,第71-76页。

[10] 参见彭辉、史建三:《领导干部宪法意识的理论与实证研究——基于上海市805个领导干部调查样本数据》,载《行政法学研究》2013年第4期,第96-102页;彭辉、史建三:《领导干部宪法意识指标构建与对策建议——基于上海市的调研分析》,载《理论探索》2013年第3期,第109-114页。

[11] 参见焦洪昌:《树立和维护宪法权威:新时代宪法宣传教育的关键》,辑录于韩大元、焦洪昌等:《法治中国建设六人谈》,载《法学评论》2021年第3期,第11-12页。

[12] 参见范进学:《论宪法信仰》,载《法学论坛》2020年第6期,第5-15页。

[13] 参见朱映雪、孙秦敏:《新中国成立初期我国普及“五四宪法”的实践与经验研究》,载《广西社会科学》2015年第10期,第124-128页。

[14] 参见王德志、李猛:《论民国时期的人权教育》,载《苏州大学学报(法学版)》2021年第3期,第13-22页。

[15] 参见韩大元:《中国近代以来宪法课程体系的演变》,载《苏州大学学报(法学版)》2021年第3期,第2-12页。

[16] 参见刘茂林、袁周斌:《论中国宪法教育与宪法发展——纪念1982年宪法颁布实施40周年》,载《高等教育评论》2022年第1期,第89页。

[17] 参见翟翌、王霞萍:《“互联网+”背景下宪法国民教育新态:特征、目标与转向》,载《中国电化教育》2020年第2期,第21-29页。

[18] 参见黄萃、吕立远:《文本分析方法在公共管理与公共政策研究中的应用》,载《公共管理评论》2020年第4期,第158-159页。

[19] 例如,胡天娇:《信任的政治:以新中国巡回医疗实践为例——基于〈人民日报〉的考察》,载《毛泽东邓小平理论研究》2020年第9期,第89-99页。

[20] 例如,李智超等:《国家治理中的工作组模式——基于〈人民日报〉(1978—2016)相关报道的分析》,载《公共行政评论》2018年第4期,第54-77页。

[21] 例如,高晓林、骆良虎:《新中国成立以来党建话语的守正与发展——以〈人民日报〉七一社论(1950—2021)为中心的考察》,载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2022年第1期,第9-18页。

[22] 例如,黄水清、王东波:《基于人民日报语料的中央一号文件词频历时分析》,载《农业图书情报学报》2020年第3期,第4-9页。

[23] 例如,徐素田、汪凯:《社会语境变迁下的中国科学家媒介形象研究——基于〈人民日报〉(1949—2019)的语义网络分析》,载《自然辩证法研究》2020年第11期,第68-74页。

[24] 参见袁珠萍:《改革开放以来中国共产党法制宣传教育研究——以〈人民日报〉为文本》,武汉大学2016年博士学位论文,第三章“以宪法为中心的法制宣传教育”。

[25] 参见周永坤:《跌宕起伏的中国宪政研究六十年——以〈人民日报〉载文为主线的叙述与思考》,载《法商研究》2010年第1期,第63-73页;邓联繁:《〈人民日报〉(1949—2009年)中的宪政概念之类型研究》,载王贵松主编《宪政与行政法治评论》第五卷,中国人民大学出版社2011年版,第235-251页;邓联繁:《〈人民日报〉(1949—2009年)中的宪政概念研究——从使用宪政概念的文章作者之身份切入》,载胡建淼主编《公法研究》第十辑,浙江大学出版社2011年版,第71-98页。

[26] 参见李春勇:《表达与实践:改革开放后的中国法治建设进程——〈人民日报〉相关社论(1978—2014)的法社会学解读》,载《长白学刊》2015年第5期,第63-73页。

[27] 参见杨立民:《中国共产党领导律师职业建设的政策立场及其演进逻辑——基于〈人民日报〉报道的实证考察》,载《政治与法律》2022年第2期,第100-112页。

[28] 参见金观涛、刘青峰:《观念史研究:中国现代重要政治术语的形成》,法律出版社2010年版,第453-455页,以及该书序言。

[29] 转引自李利群:《俄罗斯文学作品标题意义的符号学解读》,载《外语学刊》2007年第5期,第65页。

[30] 前引杨立民的研究,也是只检索标题中含有“律师”的《人民日报》文章。以及,褚宸舸教授关于1940年代我国宪法思想的研究,也是以当时的报刊文章和学术论文的标题作为统计对象。参见褚宸舸:《“宪政”与“民主”的表达(1940—1947)——基于数据库统计的中国宪法思想史研究》,载《杭州师范大学学报(社会科学版)》2009年第1期,第89页。

[31] 参见胡锦光:《论设立“宪法和法律委员会”的意义》,载《政法论丛》2018年第3期,第3-10页。

[32] 胡锦光:《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》,载《法学家》2020年第5期,第77页。

[33] 例如,《人人学习宪法 人人掌握宪法》[1982-12-24(01)]、《天津市汽车水泵厂普及宪法知识》 [1986-01-02(04)]、《京粤向基层印发人大常委会决定 对干部和群众深入进行宪法教育》[1987-02-07(01)]。

[34] 许崇德《宪法学研究要彰显中国精神》[2013-10-20(05)]、林来梵《依宪治国背景下中国宪法学的使命》[2016-06-06(20)]、苗连营《在改革开放中走向新时代的中国宪法学》[2018-04-16(16)]、王锴《适应时代需要调整侧重点 面向实践书写宪法学研究新篇章》[2018-07-02(16)]。

[35] 韩大元:《宪法与社会共识:从宪法统治到宪法治理》,载《交大法学》2012年第1期,第10页;韩大元:《民法典编纂要体现宪法精神》,载《国家检察官学院学报》2016年第6期,第4页。

[36] 记者汪晓东等:《牢记中央嘱托 不负职责使命——习近平总书记重要讲话和调研指导在人民日报社引起热烈反响》[2016-02-20(04)]。

[37] 例如,《日本最高法院做出判决 政府阁僚参拜靖国神社违宪》[1991-09-26(06)]、《日本各界集会强烈反对安保法案 204名宪法学者联名要求撤回违宪法案》[2015-07-29(03)]。

[38] 既有新闻报道,例如报道2018年2月24日习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调把实施宪法提高到新的水平;也有理论文章,例如青年宪法学者涂云新撰写的《不断提高宪法实施水平》[2019-12-30(09)]。

[39] 可参见翟国强:《中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016年第2期,第105-120页。

[40] 《人民日报》第一篇刊文标题含“依宪治国”的是陈云生《依法治国的核心是依宪治国》[1997-11-15(06)];第一篇标题含“依宪执政”的是江必新《依宪执政开启法治新时代》[2012-12-12(17)]。

[41] 《人民日报》第一篇刊文标题不含但正文含“依宪治国”的是《人大常委会第七次会议分组讨论 李鹏参加讨论 委员们表示完全赞成中共中央修宪建议》[1999-01-30(01)],其报道:“委员们说,宪法是我国的根本大法,我们实行依法治国,实质上就是依宪治国。”第一篇标题不含但正文含“依宪执政”的是刘瀚《学习宣传宪法尤为重要》[2002-12-4(12)]。

[42] 《人民日报》第一篇刊文标题含“宪制”的是《中方对港督宪制方案深感忧虑》[1992-10-09(04)];我国有关方面正式使用“宪制”的最早报道是《澳门立法会通过〈维护国家安全法〉》,其很长的副标题中说:“澳门中联办负责人指出,……认真履行基本法赋予的宪制责任”[2009-02-26(04)]。

[43] 例如,周叶中:《宪法至上:中国法治之路的灵魂》,载《法学评论》1995年第6期,第1-12页;朱福惠:《宪法至上?法治之本》,法律出版社2000年版;秦前红:《宪法至上:全面依法治国的基石》,载《清华法学》2021年第2期,第5-20页。

[44] 习近平总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习时指出:“要深入开展法制宣传教育,……在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。”习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第24页。

[45] 习近平总书记在十九届二中全会上讲话指出,“深刻认识我国宪法是……好宪法,坚定宪法自信,增强宪法自觉。”习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第206页。

[46] 参见蒋清华:《宪治:法治中国的话语更新》,载田飞龙主编:《北航法学》2016年第1卷,中国政法大学出版社2016年版,第131-157页。近年来使用“宪治”术语的论文例如秦前红:《宪治审视下“全民违法”现象的产生及破解之策》,载《政治与法律》2022年第4期,第2-14页;连雪晴:《互联网宪治主义:域名争议解决中的言论自由保护新论》,载《华东政法大学学报》2018年第6期,第67-76页,等。

[47] 参见周伟:《宪法解释案例实证问题研究》,载《中国法学》2002年第2期,第72-80页;莫纪宏:《法律事实理论视角下的实质性宪法解释》,载《法学研究》2021年第6期,第3-18页;范进学、张玲玲:《论我国合宪性审查中的宪法阐释与宪法解释》,载《浙江学刊》2022年第3期,第65页。

[48] 参见韩大元:《〈宪法解释程序法〉的意义、思路与框架》,载《浙江社会科学》2009年第9期,第17页。

[49] 李少文认为,全国人大及其常委会同时掌握实施宪法和监督宪法实施的权力,在实施宪法需要阐明宪法内涵时,可通过立法、宪法建造乃至修宪,而无需选择作出抽象解释;在监督宪法需要阐明宪法内涵时,通过事前或事后的合宪性审查作出具体解释。参见李少文:《如何落实宪法解释程序机制——兼论抽象解释的不可能性和专门立法的不必要性》,载《学术界》2022年第5期,第72-82页。

[50] 通过中国裁判文书网、北大法宝、“无讼”等网站,未查到该案的判决书,故不能完全确定当时法院是否直接引用宪法条款作为判决依据。

[51] 参见邢斌文:《法院如何援用宪法——以齐案批复废止后的司法实践为中心》,载《中国法律评论》2015年第1期,第127-157页;冯健鹏:《我国司法判决中的宪法援引及其功能——基于已公开判决文书的实证研究》,载《法学研究》2017年第3期,第44-59页;魏健馨、田圣文:《司法裁判中宪法援引的实证研究》,载《华南师范大学学报(社会科学版)》2021年第6期,第121-133页;邢斌文:《2021年中国法院援用宪法观察报告》,载微信公众号“中国法律评论”,2022年6月7日。

[52] 此事先被《中国法制报》(现《法治日报》)报道。《人民日报》根据《中国法制报》的报道,刊发了本报讯《长葛县委竟撤换县法院负责人 河南省人大常委会已督促纠正》[1986-08-17(04)],报道说,省人大常委会和高级法院明确表态,如果县委不主动纠正,将由省里纠正,县委遂自行纠正。

[53] 长期在全国人大常委会机关工作、曾任法工委副主任的张春生同志回忆说,2004年一位副委员长在聊天时说到“违宪可是天大的事儿”。张春生、秦前红、张翔:《推进合宪性审查 加强宪法实施监督》,载《中国法律评论》2018年第4期,第4页。

[54] 参见邢斌文:《什么是“违宪”——基于全国人大及其常委会工作实践的考察》,载《中外法学》2020年第2期,第319-338页。

[55] 参见郑磊:《译者序:慎言违宪》,载[美]迈克尔·J.佩里:《慎言违宪》,郑磊、石肖雪等译校,清华大学出版社2017年版,序第13-14页。关于慎言违宪的原理和技术,可参见翟国强:《宪法判断的原理与方法》,清华大学出版社2019年版,第二章“回避宪法判断的方法”、第三章“合宪限定解释:回避违宪判断的方法”。

[56] 参见胡欣:《新闻写作学》(第四版),武汉大学出版社2012年版,第37-39页。

[57] 《济南市个体户经营困难重重,要求按新宪法保护个体经济》[1983-01-09(01),两位作者署名单位分别是某省工商局、某报社];《排挤江永絮是违反宪法的行为》[1983-02-24(03),署名某县法律顾问处律师]。

[58] 参见徐宝璜:《新闻学》,中国传媒大学出版社2016年版,第5页。

[59] 例如,皮纯协先生作了第五讲《人民代表大会制度是我国的根本政治制度》[1982-12-23(05)]、第三十八讲《设立审计机关的意义》[1983-02-03(05)];刘瀚先生作了第四十至四十二讲:《正确认识和对待公民的基本义务》、《人民法院是国家的审判机关》、《人民检察院是国家的法律监督机关》[刊期均为1983-02-10(05)]。

[60] 参见陈云生:《改革开放三十七年的中国宪法学:亲历的体验与感受》,中国社会科学出版社2015年版,第199-200页。

[61] 参见庞明礼:《领导高度重视:一种科层运作的注意力分配方式》,载《中国行政管理》2019年第4期,第93-99页。

[62] 周叶中:《中国公民宪法意识的历史性跃升》,载《民主与法制》2022年第45期,第21页。

[63] 参见江必新、蒋清华:《习近平法治思想对宪法理论和实践的发展创新》,载《法学评论》2021年第2期,第1-4页。

[64] 《邓小平文选》第一卷,人民出版社1994年版,第145页。习近平同志在中央党校一次开学典礼上讲话时引用了邓小平这一观点。见习近平:《努力克服不良文风,积极倡导优良文风》(二〇一〇年五月十二日),中共中央文献研究室编:《十七大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2011年版,第675页。

[65] 中办、国办印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,2017年5月17日。

[66] 习近平:《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》[2022-12-20(01)]。

[67] 参见景勤:《论我国法治社会建设中的普法创新》,吉林大学出版社2022年版,第56-72页。

[68] 参见陈辉:《人民法院依宪法说理的基本属性与适用范围》,载《行政法学研究》2023年第1期,第119-130页;杜强强:《合宪性解释在我国法院的实践》,载《法学研究》2016年第6期,第107-125页。

[69] 付子堂、肖武:《普法的逻辑展开——基于30年普法活动的反思与展望》,载《社会科学战线》2017年第6期,第210、212页。

[70] 2021年全国人大常委会关于开展第八个五年法治宣传教育的决议针对整个普法工作首次提出“坚持集中宣传教育与经常宣传教育相结合,重在常态化、制度化”。[2021-06-11(02)]

 

蒋清华,法学博士,中南大学法学院副教授;陈昱舟,中南大学法学院硕士研究生。

来源:《中国法律评论》2023年第2期。

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