蒋清华:论习近平宪法建设思想的守正创新

选择字号:   本文共阅读 12875 次 更新时间:2023-04-21 22:06

进入专题: 习近平法治思想   守正创新   宪法建设  

蒋清华  

 

【摘要】无论是运用党的创新理论的立场方法,还是基于宪法问题的自身特点,守正创新都是理解习近平宪法建设思想的重要维度。改革开放以来历次全国党代会报告关于宪法的直接论述,清晰呈现出习近平宪法建设思想的历史根脉和突破进展。宪法建设必须坚守国本,党的二十大以首次见于党代会报告的新表述,在坚持维护宪法至上权威、坚持中国特色宪治道路上增强共识、巩固正道。宪法建设必须开拓创新,党的二十大报告的宪法词频创历史之最,彰显我们党强化宪法意识达到新高度;党的二十大提出首次见于党代会报告的新举措,习近平总书记纪念现行宪法施行40周年署名文章部署宪法实施新要求,在对标宪法完善国家法律体系、健全保证全面行宪制度体系上赋予动能、吹响号角。

【关键字】习近平法治思想;宪法建设;守正创新;党代会报告;词频

 

在中国共产党的理论创造活动中,习近平总书记首先正式使用了宪法建设的概念,例如“我们党领导宪法建设的实践经验”、“我国宪法建设走了一些弯路”。[1]宪法建设这一概念把宪法视为一种生生不息的大典,把宪法的立改释督宣等视为一项繁复系统的工程,意味着宪法的制定和实施需要在特定的力量领导下、既定的蓝图指引下,不断地层累叠进,以求日臻完善。中国共产党是中国宪法建设的领导力量。回顾党领导宪法建设的不凡历程,愈发感到新时代以来党在宪法理念上的历史性进展。这实质上是习近平法治思想中关于宪法建设的思想(本文简称为习近平宪法建设思想)达到了一个新的高度。当前,这个新的理论高度已经标志性地体现在党的二十大报告和习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章[2]之中。2022年10月召开的党的二十大对未来一个时期宪法建设作出战略部署,强调要更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。12月,习近平总书记发表的纪念现行宪法公布施行40周年重要文章,全面总结新时代中国宪法建设的历史性成就,深刻阐述中国宪法建设的规律性认识,系统部署新时代新征程更好发挥宪法重要作用的基本要求。

我们党的科学理论从来不是另起炉灶,而是坚持守正创新。“守正与创新相辅相成,体现了‘变’与”不变“、继承与发展、原则性与创造性的辩证统一。”[3]守正创新是解放思想、实事求是在新时代的最鲜活体现,守正是守马克思主义基本原理之正,这是前提、是根本;创新是把马克思主义基本原理同中国实际和时代特征结合起来创坚持和发展中国特色社会主义之新,这是必须、是方向。[4]党在宪法建设上的重大理论创新成果一方面根植于新中国成立后特别是改革开放以来几代中国共产党人的不懈探索,另一方面又适应世情国情党情变化而与时俱进,是坚持守正创新的生动范例。本文即试图以守正创新为线索,以改革开放以来九次党的全国代表大会报告(以下简称党代会报告)的宪法论述为切入口,在历史中把握习近平宪法建设思想中守正的要素;重点分析党的二十大报告的宪法论述和习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章,理解习近平宪法建设思想中创新的要义,并提出相关建议。

一、守正创新是理解习近平宪法建设思想的重要维度

无论是运用党的创新理论的立场观点方法,还是基于宪法问题的自身特点,都要求我们把守正创新作为学习理解习近平宪法建设思想的重要思维角度。党的二十大报告开宗明义确定了大会的主题,“守正创新”是其中的重要元素。党的二十大报告第一次对习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论作了理论概括,即“六个必须坚持”,其中,指向原则和方向问题的是“必须坚持守正创新”。习近平新时代中国特色社会主义思想是同之前党的指导思想既一脉相承又与时俱进的马克思主义中国化时代化最新成果,[5]以及作为这一重大理论创新成果有机组成部分的习近平法治思想,本身就是坚持守正创新的产物。宪法是统治阶级意志的体现,是民主法治建设的基石,处于政治系统与法律系统的结构耦合处,[6]由于资本主义类型宪法和社会主义类型宪法的本质差异,以这两类宪法为各自的研究对象,就形成了相同相似概念和命题却有不同或迥异内涵的两类宪法学知识体系,[7]所以,推进宪法理论和实践向前发展,把好原则和方向至关重要。

没有扎根历史的“正”,就难有开创未来的“新”。坚持运用守正创新的世界观和方法论来学习领会党的二十大精神,理解把握习近平法治思想,就不能缺少历史的视野。对于党的宪法理念的历史考察,是一个宏大工程,本文暂且以党代会报告为分析对象。深入分析党代会报告是研究中国问题的重要进路。“要原原本本学习报告。”[8]党代会报告既是公众了解党的宪法理念的基本窗口,也是学者研究党的宪法理念的基础文本。党的全国代表大会是党的最高领导机关,每五年举行一次,谋划党之大计、国之大策、民之大业,承担着定向领航的重大职责使命。党的中央委员会向全国代表大会的报告是党的理论路线方针政策的基本载体,是党和人民智慧的结晶,是党史、国史、社会主义史上的纲领性文献,具有极高的权威性。对于文本、图像、实物等“质性数据”,可以进行定性与定量相结合的研究。[9]对多个文本当中基于特定术语的政策表述,融合诠释学方法与计量分析方法开展研究,有助于明晰政策意图、观测政策工具组合、探析政策扩散路径、预判政策发展趋势,提高研究的主观与客观、经验与诠释的统一程度。[10]通过梳理1982年现行宪法颁行前夕党的十二大至2022年党的二十大共9份党代会报告的宪法论述,定性与定量、宏观与微观相结合,能够从总体上揭示改革开放以来我们党宪法理念的“不变”与“变”,从而以“寻根”坚定历史自信,以“开新”增强历史主动。

(一)改革开放后宪法共识之形成巩固

党代会报告的宪法论述是党的宪法理念的精髓。举世瞩目的党代会报告在性质上是政治报告,它论述宪法问题和其他问题都首先是从政治上着眼的。各方面各领域事关立场、方向、道路、原则的问题,涉及根本、全局、长远、重大的问题,都属政治。[11]纳入党代会报告的宪法议题都是党中央认定的重大问题,党代会报告直接涉及宪法的论述就是关于党的宪法理念的集中精炼表达。以历史眼光来看,历次党代会报告反复强调的不变的宪法命题,就反映着中国共产党所持的最基本最重要的宪法理念。

总体上看,党的十二大以来历次党代会报告直接关于宪法的论述涉及多方面内容,主要有:(1)阐明宪法建设的重要意义。例如党的十二大报告指出,新宪法的通过将使我国民主法制建设进入新阶段。(2)阐明宪法性质的重要根基。例如党的十六大报告指出,宪法是党的主张和人民意志相统一的体现。(3)重申宪法规定的重要原则。例如党的十四大报告指出,宪法规定国家机构实行民主集中制原则。(4)强调宪法至上的重要地位。例如党的二十大报告指出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国。(5)明确宪法实施的重要目标。例如党的十七大报告指出,加强宪法实施,坚持法律面前一律平等,维护社会公平正义。(6)明确宪法监督的基本目的。例如十五大报告指出,加强对宪法实施的监督,维护法制统一。(7)部署宪法监督的重要举措。例如党的十九大报告指出,推进合宪性审查工作。(8)阐明党与宪法的法理关系。例如党的十三大报告指出,党领导人民制定宪法,党应在宪法范围内活动。(9)明确特区自治的宪法基础。例如党的十九大报告指出,牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对港澳全面管治权。

经对比阅读可见,有四个命题在多份报告中反复出现:(1)宪法是我国法律体系的核心。党的十三大、十九大、二十大报告对此有明确论述。(2)任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这是现行宪法第五条第五款之规定,十五大至十九大连续五次报告直接援引或稍作修饰地予以强调。党的二十大报告虽未重复这句,但其指出“反对特权思想和特权现象”,“围绕保障和促进社会公平正义,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”等论述,即是对这个命题精神的展开。(3)党领导人民制定宪法,党自身要在宪法范围内活动,党员、干部要模范遵宪守法。党的十二大、十三大、十五大、十八大报告都指出党领导制宪、党要遵宪。党的二十大报告回顾了中央全会就宪法修改作出决定,是党领导宪法建设的一个具体事例。党要遵宪就必然要求党员、干部起到模范带头作用,党的十二大、十六大、十七大、十九大报告对此提出明确要求。党的二十大报告指出的“坚持依宪执政”,是对党要遵宪这一原则的深刻阐发。(4)加强宪法实施和监督,维护宪法权威和法制统一。党的十四大、十五大、十七大、十九大、二十大报告对此有直接论述。上述四点就是改革开放以来我们党宪法理念之“不变”,成为现行宪法施行40年来全党全社会形成的最重要的宪法共识,在习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中都有直接体现,构成习近平宪法建设思想的基础和依然坚持的重要观点。

(二)新时代以来宪法理念之重大进展

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。新时代应运而生的习近平法治思想强化宪法意识达到新高度,发展宪法理论达到新高度,推动宪法实践达到新高度,[12]并在党的十九大和二十大报告中得到标志性的体现。[13]

首先,从形式上看,党的二十大报告的宪法词频创历史之最,彰显我们党强化宪法意识达到一个新高度。“无论是普遍观念转化为社会行动,还是社会行动反过来改变普遍观念,都可以通过表达有关观念的关键词的意义分析和使用次数统计来证实。”[14]对文本中的特定主题词进行计量分析,是把握党和政府关于某领域政策演进的重要方法。[15]我国宪法的精神和原则包括坚持四项基本原则、改革开放、依法治国、尊重和保障人权等,党代会报告无疑都会涉及这些议题,而其相关论述不一定提到宪法。没有提到宪法,并不等于缺乏宪法意识;但是,明确提到宪法,则无疑突出地体现了宪法意识,其有关内容必定属于宪法的基础理论议题。所以,将目光瞄准党代会报告中的“宪法”一词,以及指代宪法的“宪”字(例如“依宪治国”、“宪制责任”,而不包括“联合国宪章”之“宪”),进行词频分析,是观察我们党宪法理念发展的重要途径。

经笔者统计,党的八大报告中,“宪法”出现2次。之后,党的九大至十一大报告均未出现“宪法”或者“宪”字。自改革开放起,我们党重启社会主义民主法治建设,越来越注重依据宪法治国理政,宪法遂成为党代会报告这个宏大舞台上每场必出的“老面孔”。1982年9月十二大召开,这次大会将通过的新党章首次强调党要在宪法和法律范围内活动,并且,新宪法草案将于同年11月提请全国人大审议,在此背景下,党的十二大报告对颁布新宪法、党与宪法的关系等问题着墨较多,“宪法”一词出现8次,达到社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期两个历史阶段共10次党代会报告的宪法词频的峰值。之后,党的十三大至十八大报告的宪法词频保持在相对较少的水平(分别是5次、3次、5次、3次、3次、3次)。进入新时代之后,十九大报告的宪法词频达到10次,首次突破个位数,出现了历史性攀升。

五年一次的党代会报告皆是集中全党全国人民智慧,字斟句酌、精心修改而成的权威文献。据新华社记者报道,党的二十大报告起草过程中的一项重要修改完善工作就是文字精简——“截止到提交党的十九届七中全会审议,文件起草组对党的二十大报告稿共作出增写、改写、文字精简260处”。[16]不过,党的二十大报告似乎没有对“宪(法)”多作精简,而是再创新高达到13次,成为迄今为止我们党历史上直接论述宪法次数最多的党代会报告。

其次,从内容来看,在习近平宪法建设思想指导下形成的党的十九大、二十大报告的宪法论述,彰显了中国共产党宪法理论和实践实现新飞跃。本节在此仅作简要综述,后文将专门阐释二十大报告宪法论述的新精神。

第一,增强宪法思维,议题更加丰富。从文本结构来看,关于宪法的直接论述,在党的十九大报告中,不仅出现在工作部署部分,而且出现在成就总结部分、指导思想阐述部分;在党的二十大报告中,继续分布于成就总结与工作部署两大部分。从具体议题来看,在党的十九大报告中,不仅涉及党与宪法的关系、宪法在法律体系中的地位、宪法权威、宪法实施等经典议题,而且以宪法思维论述人大职责、中央对港澳全面管治权,这是此前报告所没有的;在党的二十大报告中,除了延续上述经典议题,还涉及修宪成就、依宪治国与依宪执政、国体和政体的宪法地位、更好发挥宪法作用、特区宪制秩序等议题。

第二,维护宪法权威,表意更加凸显。“维护宪法权威”这个表述第一次写入党代会报告,是党的十九大。党的二十大报告继续作出这样的宣示。过去,我们常常把宪法权威、尊严和法律权威、尊严放在一起讲,例如,党的十五大报告讲“维护宪法和法律的尊严”,党的十七大报告讲“带头维护宪法和法律的权威。”这当然不错,法律的权威和尊严也须维护。不过,越是强调厉行法治,就越需要强化宪法意识,越需要突出宪法至上的法制地位。宪法是国家的根本大法,是“法律的法律”(马克思语),是法律体系的核心,是国家治理体系的统帅,“维护宪法权威”的提法凸显宪法权威需要特别维护、宪法尊严需要特别捍卫、宪法至上需要特别重视。宪法至上的概念第一次载入党代会报告,也是十九大。党的二十大报告强调依法治国首先要依宪治国、依法执政首先要依宪执政,即依法首先要依宪法,将宪法高于普通法律的至上法制地位又提到新高度。

第三,加强宪法监督,举措更加全面。长期以来,党代会报告提宪法实施多于宪法监督,笼统地提宪法监督多于具体提出宪法监督举措。2012年12月4日习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出,保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,对此必须高度重视,切实加以解决。[17]新时代以来,在习近平宪法建设思想指引下,宪法监督工作得到明显加强,特别是十九大报告提出“推进合宪性审查工作”关键一招之后,2018年修宪成立全国人大宪法和法律委员会,备案审查制度和能力建设空前强化,法律草案和重要决定草案审议过程中加强合宪性研究,对已生效行政法规、地方性法规的合宪性审查工作被全面激活,并公开向全社会披露合宪性审查案例。在此基础上,党的二十大报告提出“健全保证宪法全面实施的制度体系”,必将推动宪法实施和监督工作再上新台阶。

党的二十大报告的宪法论述主要集中在报告第七部分《坚持全面依法治国,推进法治中国建设》的第一节。该节除标题句之外,包括三方面内容:一是讲宪法(共2句);二是讲立法(共3句);三是讲决策(1句)。此外,党的二十大报告第十三部分涉及“一国两制”宪法论述,第一部分总结成就时提到宪法修改。综合起来,党的二十大报告宪法论述的核心要义可概括为如下四个方面:坚持维护宪法至上权威;坚持中国特色宪治道路;对标宪法完善法律体系;健全保证宪法实施制度体系。其中,前两者属于守正范畴,后两者属于创新范畴。习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章是在党的二十大之后对宪法建设的系统论述,其体现的守正创新元素更加丰富。

二、守正:以新表述强化改革开放以来基本宪法共识

党的二十大报告指出,“守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误”。现行宪法确立了中国特色社会主义道路、理论体系、制度、文化的发展成果,是党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。[18]“我们讲依宪治国、依宪执政,同西方所谓‘宪政’有着本质区别,不能把二者混为一谈。”[19]“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政,我们依据的是中华人民共和国宪法。”[20]由此可见在宪法建设上坚守国本的极端重要性。党的二十大以首次见于全国党代会报告的新表述,就坚持维护宪法至上权威、坚持中国特色宪治道路这两个问题增强共识、巩固正道;习近平总书记又在纪念现行宪法施行40周年署名文章中予以强调和展开。

(一)坚持维护宪法至上权威

成文宪法是人类政治文明进步的一大标志性成果。各国的宪法之路具有明显差异,但都分享一个最基本的共同宪理,即宪法具有最高法律效力,一切立法性文件都不得同宪法相抵触。宪法至上是人类政治文明实现“质变”的基本条件,也是当代中国政治发展和法治建设的关键。[21]新中国宪法是党的主张和人民意志有机统一的治国大典。现行宪法序言最后一段规定,本宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力。我国社会主义法制的主要奠基人彭真同志在关于宪法草案的报告中指出:“中国人民和中国共产党都已经深知,宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害。”[22]党的领导、宪法至上、人民主体地位三者是根本一致的。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上称宪法具有“至上的法制地位”,强调“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”[23]在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中,习近平总书记不仅对上述维护宪法权威、捍卫宪法尊严的经典论述加以重申,还强调:“只有坚持宪法的国家根本法地位,坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神,才能保证国家统一、法制统一、政令统一。”

党的二十大报告第七部分第一节标题句之后,首当其冲的论述是:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这是宪法“具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性”[24]的必然逻辑结论。2020年11月16日习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上重申了维护宪法至上权威地位的几条基本原则:党自身要在宪法范围内活动;一切国家机关和社会组织等都必须以宪法为根本活动准则;任何组织和个人都不得有超越宪法的特权;一切违反宪法的行为都必须予以追究,特别是对一切违反宪法的法规、规范性文件必须坚决纠正和撤销。[25]

宪法是保障公民权利的法律武器,[26]维护宪法权威就是推动人权事业全面发展。“党领导人民制定和实施宪法,最根本的目的是维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。”[27]党的二十大报告多处涉及满足人民美好生活需要,例如,促进教育公平、扩大人民有序政治参与、加大关系群众切身利益的重点领域执法力度、全面准确落实司法责任制、消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视、加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障、扩大社会保险覆盖面、加强个人信息保护等等,这些部署无论是否写在法治中国建设这一部分,都离不开法治的保障,从根本上需要宪法的保障。

宪法是维护社会公平正义的法律武器,维护宪法权威就要依法反对特权和腐败。党的二十大报告强调社会主义法治建设要“围绕保障和促进社会公平正义”,可见维护社会公平正义是宪法建设的基本目标。掌握着国家公权力的党政组织和领导干部,掌握着社会公权力的事业单位、大型企业等组织及其高管人员,容易脱离法治轨道,搞特权、搞腐败,损害社会公平正义。习近平总书记强调,就党的领导和执政地位而言,“党大还是法大”是一个伪命题。而对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。每个党政组织、每个领导干部都必须服从和遵守宪法法律,不能以党自居,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。[28]党的二十大通过的党章修正案在党章第36条规定各级领导干部必须具备的基本条件中,专门增写了“反对特权思想和特权现象”。所以,要将推进党的自我革命与维护宪法权威结合起来,坚决贯彻党的二十大报告提出的严惩政治与经济问题交织的腐败、权力集中、资源富集等领域的腐败、领导干部亲属和身边工作人员的腐败、群众身边的“蝇贪”等各种传统的、新型的和隐性的腐败问题,坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战。

宪法是特别行政区制度的根本依据,维护宪法权威要求在港澳地区维护国家的根本制度,保证国家主权、安全、发展利益。党的二十大报告指出,“坚持依法治港治澳,维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”,“落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”。习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章将“一国两制”实践的法治保障更加有力列为新时代我国宪法建设取得的六个方面历史性成就之一,并要求充分发挥宪法在贯彻“一国两制”方针中的重要作用。中国是单一制国家,只有一部宪法,特别行政区基本法是全国人大根据宪法制定的,其法律效力低于宪法。社会主义制度是我国的根本制度,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,“特别行政区所有居民应该自觉尊重和维护国家的根本制度。”[29]为从宪法制度上更好贯彻这一要求,有必要在法理上区别“特别行政区制度”(宪法第62条第14项)与“特别行政区内实行的制度”(宪法第31条),在一个宪法制度(即“一国”)的框架内制定《特别行政区法》,明确特区机构、特区全国人大代表、具有中国公民身份的特区居民都负有遵守宪法、维护宪法权威的法律义务。[30]

(二)坚持中国特色宪治道路

世界上没有任何两个国家宪法采行完全相同的制度。不同宪法制度的差异首先体现在根本领导制度、领导阶级(国体)、政权组织原则及其形式(政体)上。从2015年2月2日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班,到2020年11月16日中央全面依法治国工作会议,再到纪念现行宪法公布施行40周年署名文章,习近平总书记反复强调:“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”党的二十大报告以最权威的文献形式宣示了上述在宪法建设上的“两个不动摇”,再一次向世界传递了走中国特色社会主义宪治道路的坚定决心。这是习近平法治思想第四条核心要义“坚持依宪治国、依宪执政”在政治属性、立场、方向、道路、原则上的根本界定,是第三条核心要义“坚持中国特色社会主义法治道路”具体到宪法建设上的基本要求,坚决与西方两党制或多党制、资产阶级专政的国体、三权鼎立的政体划清界限,体现了以习近平同志为核心的党中央在原则、道路等根本性问题上毫不含糊的战略自信与政治品格。

坚持宪法确定的党的领导地位不动摇,这是正确处理党与宪法的关系的根本遵循。中国宪法与中国共产党密切相关。坚持党的全面领导是中国特色社会主义制度的基本法理。[31]党领导人民制定了中国历史上第一部真正意义上的人民宪法。人民通过宪法选择了长期坚持党的领导。从1949年起临时宪法作用的共同纲领到1954年第一部正式宪法,直至现行宪法,都确定了工人阶级是我国的领导阶级,按照马列主义基本原理,工人阶级必须通过其先锋队——共产党来实现自己的领导,毛泽东同志《论人民民主专政》指出:“这就是我们的公式”。[32]现行宪法序言第七自然段规定,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”建设社会主义现代化强国;序言第十自然段规定,由中国共产党领导的爱国统一战线“将继续巩固和发展”,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”;第一条第二款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。可见,宪法从多个方面明确了我们党在国家和社会生活中的领导地位。习近平总书记在十八届四中全会上强调:“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点,要理直气壮讲、大张旗鼓讲。”[33]在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班上指出:“任何人以任何借口否定中国共产党领导和我国社会主义制度,都是错误的、有害的,都是违反宪法的,都是绝对不能接受的。”[34]在十九届二中全会第二次全体会议上强调:“宪法是我们党长期执政的根本法律依据。”[35]纪念现行宪法公布施行40周年署名文章要求“坚持和加强党对宪法工作的全面领导,更好发挥我国宪法制度的显著优势和重要作用。”因此,宪法实施的首要内容就是党的二十大报告第十五部分强调的“党的领导是全面的、系统的、整体的,必须全面、系统、整体加以落实”,宪法监督的首要任务就是保证党的全面领导不动摇。正如刘松山教授指出的,中国宪法监督最核心的一条,就是监督各国家机关和武装力量、民主党派、社会团体等是否坚持党的领导。[36]

坚持宪法确定的人民民主专政的国体不动摇,这是关乎我国国家性质不变色的根本原则。国体,又称国家性质,即国家阶级本质。我国宪法确定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的政治关系,是“一切权力属于人民”的阶级基础,是社会主义制度的根本保障。坚持人民民主专政的国体不动摇,不是抽象的,而是具体的。例如,习近平总书记2017年1月6日在十八届中央纪委七次全会上要求:“无论是党委换届还是人大、政府、政协换届,都要体现工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,要保证基本群众代表比例,党政干部、企业负责人不要挤占应该给基本群众的名额,不得搞偷天换日、移花接木的欺骗手段。在中国共产党领导的社会主义国家,一切权力属于人民,决不能依据地位、财富、关系分配政治权力。”[37]因此,对于党的二十大报告第十一部分关于“严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动”等要求,必须提到维护宪法权威的高度来贯彻落实,确保国家长治久安。

坚持宪法确定的人民代表大会制度的政体不动摇,这是国家统一高效组织推进各项事业的根本保证。人民代表大会制度是适应人民民主专政的国体,“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”,“是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度”,必须毫不动摇坚持、与时俱进完善。[38]因此,对于党的二十大报告第六部分第一节提出的支持和保证人大依法行使各项职权、健全人大对其他国家机关的监督制度、加强人大代表工作能力建设、健全吸纳民意工作机制、全面发展人权事业等要求,应结合宪法全面实施予以深入推进,始终通过人大制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。例如,李忠夏教授认为,在政治维度上,人大进行合宪性审查时应通过合宪性确认等方式将党运用民主集中制形成的政治意志贯彻到法律体系中,从而服务于人民民主的实现。[39]

三、创新:以新举措部署新时代新征程加强宪法实施

党的二十大报告指出,“创新才能把握时代、引领时代”。如今,宪法建设已置身全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程,宪法理论和实践要回应二十大对今后一个时期党和国家各方面事业发展提出的新目标新要求,强化运用宪法思维来贯彻落实二十大报告对民主、法治、民生等各项事业改革发展的相关部署。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上、党的十八届四中全会上、十九届二中全会上、第五个国家宪法日到来之际等场合,反复要求把宪法实施工作提高到一个新水平,[40]由此可见在宪法建设上开拓创新的现实必要性。习近平总书记纪念现行宪法施行40周年署名文章进一步对宪法实施提出新要求:一是首次提出“把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程”,同时阐明其基本内涵,即在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践中,在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面,都要贯彻实施宪法;二是“确保我国宪法得到全面贯彻和有效实施”、“确保宪法得到完整准确全面贯彻”的要求,将全面贯彻实施宪法升级为完整、准确、全面、有效贯彻实施宪法。笔者认为,这意味着宪法实施除了有覆盖治国理政各方面全过程之“全面”要求,而且有覆盖宪法确立的全部制度和任务之“完整”要求,还有切实符合宪法规定、原则和精神之“准确”要求,以及助力实现建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴这一宪法建设目的之“有效”要求。达到以上四个方面的要求,是一个持续努力的过程。为了加强宪法实施,党的二十大提出首次见于全国党代会报告的新举措,就对标宪法完善国家法律体系、健全保证宪法实施制度体系赋予动能、吹响号角;习近平总书记又在纪念现行宪法施行40周年署名文章中予以强调和展开。

(一)对标宪法完善国家法律体系

依宪立法是完善国家法律体系的前提和基础。党的二十大报告第七部分第一节标题句是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。”对此,一方面要从第七部分之下四节的体系角度来理解,即第一节讲立法,第二节讲行政(标题句为“扎实推进依法行政”),第三节讲司法(标题句为“严格公正司法”),第四节讲守法(标题句为“加快建设法治社会”);另一方面,还要从宪法角度深入理解,即立法工作必须对标对表宪法。“坚持依宪立法,……全面发挥宪法在立法中的核心地位功能,每一个立法环节都把好宪法关,努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。”[41]这首先是因为,立法乃实施宪法的首要环节。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出:“全国人大及其常委会要加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规,保证宪法和法律得到有效实施。”[42]时任全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标撰文指出,宪法解释是贯彻实施宪法的重要途径,而通过立法来明确宪法规定的具体内涵,是全国人大常委会解释宪法的主要形式之一。[43]莫纪宏教授认为,依宪立法原则要求立法主体必须按照宪法所规定的立法权限来立法;立法内容不得与宪法相抵触,也不能“立法放水”;立法工作要尊重宪法保留原则,不能简单地以制定法律法规来代替修改宪法、解释宪法。[44]

完善以宪法为核心的国家法律体系,需要在宪法上定位党的二十大报告提出的加强重点、新兴、涉外领域立法。例如,宪法第19条第2款规定国家发展学前教育,故《学前教育法》就属于重点领域立法(已列入立法规划)。又如,宪法第23条规定国家培养各种专业人才,创造条件充分发挥他们的作用。目前,广东省、山东省、长春市等出台了人才发展促进方面的地方性法规,建议研究制定全国的《人才发展促进法》,从而为党的二十大报告提出深入实施人才强国战略提供更好的法治保障。再如,宪法制定时,我国尚未进入信息时代,但宪法第42条第2款有关“加强劳动保护,改善劳动条件”等规定,则是当下通过立法加强新就业形态劳动者权益保障(见二十大报告第九部分第二节,典型的是平台单位就业员工)的精神指南。

从现代政治文明来看,公民权利保障是宪法的核心内容和基本价值,是宪法全面有效实施的重要目标,正如习近平总书记在党的十九届二中全会第二次全体会议上所强调的:“只有保证人民依法享有广泛的权利和自由,维护最广大人民根本利益,实现人民群众对美好生活的向往和追求,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”[45]因此,要依照宪法的权利保障精神,完善满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,着力促进全体人民共同富裕。正如张翔教授所分析的,共同富裕是我国宪法上社会主义原则的一个核心内涵,对于整个法律体系都有价值贯彻和规范诫命的意义,社会保障方面的法律、税法、民法等都需要系统性调整。[46]

(二)健全保证全面行宪制度体系

宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。党的二十大报告重申“维护宪法权威”,为此提出“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一概括性举措,并以“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”作为基本目的。习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章把“必须坚持宪法实施与监督制度化法规化”纳入我国宪法制度建设“七个必须坚持”的规律性认识。宪法实施是指将纸面上的宪法变成实践中的宪法,使宪法对现实生活发挥规范作用。宪法监督是指对宪法实施状况进行监督检查,对行宪不足的情况予以督促加强,对违宪行为作出纠正处理。宪法监督以宪法实施为前提,宪法实施以宪法监督为保障。党的十九大报告提出推进合宪性审查工作,大大推动了宪法实施和监督的发展。合宪性审查是保证宪法正确实施的关键环节,但也非一夔已足。所以,在党的十九届四中全会提出健全保证宪法全面实施的“体制机制”的基础上,党的二十大报告进一步将其升级为“制度体系”。根据王旭教授的理解,健全保证宪法全面实施的制度体系这一部署,要求在宪法实施的主体多元性(国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业单位、个人等)、对象全面性(法规、政策、举措等)、模式双重性(建设性实施和防御性实施)、手段丰富性(立法、决定、授权,建议自行纠正、不予批准、撤销、责令修改、改变等)各方面都要形成制度体系。[47]

健全保证宪法全面实施的制度体系,需要健全促进宪法充分实施的各种体制机制。这主要包括:党的二十大报告提到的加强相关领域立法、统筹立改废释纂、全面落实重大决策程序制度,《法治中国建设规划(2020-2025年)》提到的全国人大常委会年度工作报告须包括宪法实施情况;以及,加强对宪法有关规定的直接实施、根据宪法精神对新情况作出创制性安排、通过高质量发展推动宪法政策得以充分贯彻。需特别提出的是,习近平总书记在十九届二中全会第二次全体会议上的讲话、纪念现行宪法施行40周年署名文章中指出要用系统完备的制度体系保证宪法实施时都提到党内法规体系,[48]这意味着完善的党内法规体系也是保证宪法全面实施的制度性安排。其中,党的领导法规实际上发挥着宪法相关法的作用。[49]例如,党的二十大报告强调,坚持科学民主依法决策。这包括党和政府两方面的决策。习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章首次专门强调要把贯彻宪法落实到各级党委决策和施策的全过程,守住不与宪法相抵触的底线。为此,建议制定一部中央党内法规来对地方各级党委重大决策程序作出统一的、比较详尽的规定,[50]为确保党委决策质量提供更好的制度保障。

健全保证宪法全面实施的制度体系,需要健全监督宪法正确实施的各种体制机制。这主要包括:党的二十大报告提到的科学民主依法立法、完善和加强备案审查制度、坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一的机制,党的十九大报告提到的合宪性审查,十九届四中全会《决定》提到的宪法解释程序机制,《法治中国建设规划(2020-2025年)》提到的明确合宪性审查的原则、内容和程序、涉宪问题事先审查和咨询制度;以及,人民法院对法律法规的合宪性解释机制、党内法规和规范性文件制定和备案审查过程中涉宪问题处理机制等。为此,建议进一步完善备案审查制度,明确各类行政规范性文件备案全覆盖、审查结果的溯及力规则、异议处理程序等问题。[51]建议提高立法过程中合宪性审查工作的规范化程序化要求,法律草案说明文件应比较详细地阐述对合宪性疑问的处理情况及其理由,宪法和法律委员会对法律草案的审议结果报告应比较详细地阐述合宪性审查的意见及其理由。建议制定《宪法监督法》,以法律形式明确宪法监督的对象、程序、方式和责任等。[52]同时,由于全国人大及其常委会推动宪法实施的工具有多种(包括立法、宪法建造、宪法修改等),所以抽象的宪法解释一般不会出现,宪法解释主要发生在合宪性审查过程中。[53]如此,从节约立法成本、提高立法的系统性出发,可考虑将宪法解释程序制度纳入《宪法监督法》。

宪法是治国安邦的总章程,“宪法与国家前途、人民命运息息相关。”[54]保证宪法全面实施是为了更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。2014年12月,在首个国家宪法日到来之际,习近平总书记作出重要指示强调:“推动全面贯彻实施宪法,更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。”[55]《法治中国建设规划(2020-2025年)》指出:“建设法治中国,必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用”。党的二十大报告强调:“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”,为维护宪法权威指明了方向。维护宪法权威本身并非最终目的,一切脱离人民、不为民造福的宪法建设都是没有生命力的。只有充分保障公民权利、切实维护国家政治稳定、真正推动社会发展进步的宪法,才会得到世世代代的人民真诚的信仰和拥护。为此,要坚持守正创新、坚持问题导向,力戒教条主义、形式主义,一切为了人民、一切依靠人民,实实在在地解决我国宪法实施和监督工作中的堵点痛点难点问题。

办好中国的事情,关键在党。推进宪法实施和监督,关键也在党。中国共产党作为最高政治领导力量,党自觉遵守宪法、依宪治国理政,对于维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保障宪法实施具有决定性意义。一方面,党在宪法解释、合宪性审查等方面拥有领导权,[56]肩负着领导健全保证宪法全面实施的制度体系的重要政治责任。另一方面,党不仅运用传统的“内部执政”机制,还通过统一领导、全面领导、宏观领导等“外部领导”机制,以及党政机构融合机制来治国理政,[57]所以,党自身要通过完善党内法规制度来“依规领导”。[58]再一方面,治国必先治党,党要履行好宪法使命,就要勇于自我革命,解决好大党独有难题。党的自我革命制度规范体系应以宪法为基础构建,这要求有关党内法规不得同宪法不一致,注重根据宪法来制定关于监察委员会组织和职权的法律法规。[59]宪法是国家的根本大法,宪法工作当属“国之大者”,要通过有力的政治监督保障党中央关于宪法建设的决策部署落实见效。

推进宪法完整准确全面有效实施,还需加强宪法文化建设。“十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,同违反和破坏宪法的行为进行斗争,这是一个伟大的力量。”[60]《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出全面落实宪法宣誓制度、把宪法纳入党政领导班子和公职人员学习教育培训体系、加强青少年宪法教育、建设国家宪法宣传教育馆、构建中国特色社会主义宪法理论和宪法话语体系。习近平总书记纪念现行宪法公布施行40周年署名文章专门就加强宪法宣传教育和理论研究作出新部署,首次提出“要完善宪法宣传教育工作格局”、“推动宪法宣传教育常态化长效化”,明确要求加强中国宪法理论研究,讲好中国宪法故事,“有骨气、有底气同一切歪曲、抹黑、攻击中国宪法的错误言行作斗争”。为此,建议就讲好中国宪法故事制定专门工作规划。宣传主管部门、媒体、记者、学者与宪法故事的“生产”机关等方面需协同努力,增强素材开放性,解决好“有故事可讲”;注重题材多样性,回答好“具体讲什么”;展现事实细节性,把握好“讲多大尺度”;讲究话语鲜活性,实施好“怎样讲中听”;区分受众多样性,处理好“讲给谁去听”;考虑讲者权威性,安排好“故事谁来讲”,以求不断增强全体人民的宪法自觉和宪法自信。

四、结语

“制定和实施宪法,是人类文明进步的标志,是人类社会走向现代化的重要支撑。”[61]中国式现代化需要中国式宪法建设的支撑。中国式宪法建设需要在借鉴世界宪法文明成果的基础上按照中国自己的历史、理论和实践逻辑予以推进。改革开放以来历次党代会报告的宪法论述,是宪法意识越来越自觉、宪法道路越来越自信、宪法观念越来越先进、宪法制度越来越完善、宪法实施越来越深化的一个缩影。在新时代应运而生的习近平宪法建设思想,以守正的战略定力继承中国式宪法建设的成功经验,以创新的理论成果指引磅礴的宪法实践走向新的高潮,彰显了在中国式法治轨道上迈向更好治理境界的信心和决心。本文只是提供了一个观察习近平宪法建设思想之守正创新的基础框架,如要全面把握和深刻理解,还有待更加深入和专门的体系研究、历史研究、辩证研究。谨以此文献给党的二十大胜利召开和现行宪法施行40周年。

 

蒋清华,中南大学习近平法治思想研究中心研究员、副教授。

 

【注释】

[1] 习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第210、211页。

[2] 习近平:《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》,载《人民日报》2022年12月20日第1版。

[3] 黄坤明:《把握好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论》,载《人民日报》2022年11月16日第6版。

[4] 参见辛鸣:《守正创新:习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓》,载《党建》2022年第8期。

[5] 党章总纲指出:“习近平新时代中国特色社会主义思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观的继承和发展”。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出:“以习近平同志为主要代表的中国共产党人,坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合,坚持毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观,深刻总结并充分运用党成立以来的历史经验,从新的实际出发,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想”。

[6] 参见陆宇峰:《系统论宪法学新思维的七个命题》,载《中国法学》2019年第1期。

[7] 参见莫纪宏:《论中国特色社会主义宪法理论体系建设的三重维度》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2022年12月23日网络首发,Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.12.003.

[8] 《习近平在中共中央政治局第一次集体学习时强调全面学习把握落实党的二十大精神奋力夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利》,载《人民日报》2022年10月27日第1版。

[9] 参见[德]伍多·库卡茨:《质性文本分析:方法、实践与软件使用指南》,朱志勇、范晓慧译,重庆大学出版社2017年版,第2-6页。

[10] 参见黄萃等:《政策文献量化研究:公共政策研究的新方向》,载《公共管理学报》2015年第2期。详细介绍可见黄萃:《政策文献量化研究》,科学出版社2016年版。

[11] 参见王沪宁主编:《政治的逻辑:马克思主义政治学原理》,上海人民出版社2004年版,第282页。

[12] 参见江必新、蒋清华:《习近平法治思想对宪法理论和实践的发展创新》,载《法学评论》2021年第2期。

[13] 习近平总书记指出,学习党的二十大报告,要“同学习党的十八大报告、十九大报告精神结合起来,联系着学。”同前注[8]。

[14] 金观涛、刘青峰:《观念史研究:中国现代重要政治术语的形成》,法律出版社2010年版,第453页。

[15] 有的学者就考察了历次党代会报告中的“人民”论述、生态文明相关论述,取得了客观性强、说服力高的认识结论。参见江文路、张小劲:《中国共产党人民观的演进逻辑与特征——基于历次党代会报告的词频统计和语料分析》,载《社会主义研究》2019年第5期;王洛忠、李建呈:《生态文明“中国之治”:历史脉络与演进逻辑——基于新中国成立以来历届党代会报告的文本分析》,载《山东社会科学》2020年第10期。

[16] 张旭东、丁小溪:《推动中华民族伟大复兴号巨轮乘风破浪、扬帆远航——党的二十大报告诞生记》,载《人民日报》2022年10月26日第8版。

[17] 同前注[1],习近平书,第10页。

[18] 同前注[1],习近平书,第8-9页。

[19] 习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,载《求是》2021年第5期。

[20] 《习近平谈治国理政》第二卷,外文出版社2017年版,第128页。

[21] 参见秦前红:《宪法至上:全面依法治国的基石》,载《清华法学》2021年第2期。

[22] 《彭真文选》(1941-1990),人民出版社1991年版,第462页。

[23] 同前注[1],习近平书,第9页。

[24] 同前注[1],习近平书,第10页。

[25] 同前注[19],习近平文。

[26] 同前注[1],习近平书,第14页。

[27] 同前注[2],习近平文。

[28] 中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第37页。

[29] 习近平:《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》(2022年7月1日),载《人民日报》2022年7月2日第2版。

[30] 参见莫纪宏:《特别行政区制度法律特征的宪法学再释义》,载《中外法学》2022年第5期;莫纪宏:《特别行政区内的宪法适用问题研究》,载《环球法律评论》2022年第5期。

[31] 参见张文显:《深刻把握坚持依宪治国、依宪执政的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑》,载《现代法学》2022年第5期。

[32] 《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年版,第1480页。

[33] 同前注[1],习近平书,第92页。

[34] 同前注[28],习近平书,第36-37页。

[35] 同前注[1],习近平书,第201页。

[36] 参见刘松山:《修宪后宪法监督若干问题探讨》,载《地方立法研究》2019年第2期。

[37] 中共中央文献研究室编:《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第49页。

[38] 参见习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),载《求是》2022年第5期。

[39] 参见李忠夏:《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》,载《法学研究》2019年第6期。

[40] 同前注[1],习近平书,第11、94、201、128页。

[41] 同前注[2],习近平文。

[42] 同前注[1],习近平书,第13页。

[43] 参见许安标:《与时代同步与改革同频——现行宪法与改革开放四十年》,载《地方立法研究》2018年第6期。

[44] 参见莫纪宏:《依宪立法原则与合宪性审查》,载《中国社会科学》2020年第11期。

[45] 同前注[1],习近平书,第204页。

[46] 参见张翔:《“共同富裕”作为宪法社会主义原则的规范内涵》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2021年第6期。

[47] 参见王旭:《健全保证宪法全面实施的制度体系及其展开——党的二十大报告中“加强宪法实施和监督”精神解读》,载《法学家》2023年第1期。

[48] 同前注[1],习近平书,第201页。

[49] 参见蒋清华:《党的领导法规之法理证成》,载《上海政法学院学报(法治论丛)》2020年第2期。

[50] 参见蒋清华:《完善党委决策制度的法学思考》,载《当代世界与社会主义》2017年第1期。

[51] 参见王锴:《习近平法治思想有关备案审查的重要论述及其在实践中的展开》,载《地方立法研究》2021年第6期。

[52] 参见胡锦光:《论推进合宪性审查工作的体系化》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。

[53] 参见李少文:《如何落实宪法解释程序机制——兼论抽象解释的不可能性和专门立法的不必要性》,载《学术界》2022年第5期。

[54] 同前注[1],习近平书,第9页。

[55] 同前注[1],习近平书,第127页。

[56] 参见蒋清华:《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》,人民出版社2019年版,第277-284页。

[57] 参见黄文艺:《论党法关系的规范性原理》,载《政法论坛》2022年第1期。

[58] 参见宋功德、张文显主编:《党内法规学》,高等教育出版社2020年版,第183-184页。

[59] 参见秦前红、刘怡达:《论中国共产党坚持自我革命的宪法基础》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2023年第1期。

[60] 同前注[22],彭真书,第463页。

[61] 同前注[2],习近平文。

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文章来源:本文转自《法学评论》2023年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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