王玄玮 李静怡:检察机关内设机构改革成效分析及完善建议

选择字号:   本文共阅读 14343 次 更新时间:2023-04-19 21:02

进入专题: 司法体制改革  

王玄玮   李静怡  

 

【摘要】检察机关新一轮内设机构改革后,“四大检察”“十大业务”的内设机构格局逐步形成,此系适应国家监察体制改革和司法体制改革的创新之举,也取得若干积极成效。但分析现有内设机构运行现状,仍存在设置逻辑较为混乱、检察侦查职能被严重弱化、刑事诉讼监督职能的履行和发挥不足、公益诉讼检察面临内外部挑战、行政检察业务权重过低、“四大检察”稳定性不足等问题。因此,在新的历史条件下,有必要重新审视“四大检察”格局,稳固检察侦查、刑事检察、民事检察和行政检察的主体地位,构建新“四大检察”的内设机构布局,推动检察权运行机制更加科学与严谨。

【关键字】司法体制改革;内设机构改革;四大检察;检察职能

 

引言

检察机关内设机构改革是司法责任制改革的重要组成部分。内设机构改革问题的意义,不仅限于机构设置本身,更重要的是涉及检察权运行机制的完善,以及检察职权行使逻辑的清晰稳定。因此,内设机构改革是个牵一发而动全身的问题。在司法责任制改革推进过程中,适时回头审视检察机关内设机构改革状况,分析存在的问题,提出针对性改革建议,对于不断完善检察机关司法责任制至关重要。

一、检察机关内设机构改革制度沿革

(一)建国初期围绕监督职能建立的检察机关内设机构

建国初期,受苏联模式影响,我国检察权运行模式和检察内设机构设置突出了检察机关的法律监督权尤其是一般监督权属性。在检察权运行模式上,中华人民共和国成立之初公布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条第一款第(一)项规定检察机关的首要职权为:“检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令。”我国1954年宪法第八十一条第一款[1]进一步明确了人民检察院行使一般监督权的宪法地位,同年颁布的第一部人民检察院组织法第三条[2]和第四条第一款第(一)项[3]则具体说明了最高人民检察院和地方各级人民检察院的一般监督权。为与突出一般监督权的检察权运行模式相对应,最高人民检察署内设第一、二、三处三个业务机构,并由第一处履行一般监督职责。1955年,最高人民检察院内设机构进一步增加为一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅,形成了以“监督”为命名特征,以一般监督为主要职能的“五厅制”(指业务厅,下同)内设机构设置模式。

(二)恢复重建以来围绕刑事检察职能建立的检察机关内设机构

1978年,检察机关恢复重建。当时国家民事、行政法制建设几乎一片空白,“检察制度不得不从刑事检察开始重新起步”[4]。此后,检察机关开始探索以刑事检察职能为主的检察权运行模式和内设机构设置。

1.1979—2000年的“七厅制”模式

1979年的《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)始设“人民检察院的机构设置和人员的任免”专章,该章第二十条明确规定:“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅,并且可以按照需要,设立其他业务机构。”由此,最高人民检察院内设机构设置变更为以“检察”为主要命名特征的内设机构设置模式。

进入二十世纪八十年代,我国检察权运行模式和检察机关内设机构设置开始以职务犯罪侦查和对职务犯罪侦查权监督制约为主要场域进行调整。1982年,最高人民检察院法纪检察厅和经济检察厅曾经短暂合并为法纪经济检察厅,承办贪污贿赂等职务犯罪案件。1983年修正的《人民检察院组织法》第二十条[5]不再具体列举内设机构的具体名称,为检察机关内设机构设置留下制度空间。1988年,最高检察院将经济检察厅和法纪检察厅分开设置,并成立举报中心,发挥群众举报在打击职务犯罪中的作用。次年,最高人民检察院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅。1995年,经中央批准,最高人民检察院反贪污贿赂总局正式成立。此外,最高人民检察院还于1987年将信访厅改为控告申诉检察厅,负责受理公民向检察机关提出的有关刑事案件的控告和申诉,1988年设立民事行政检察厅。至此,最高检形成以“检察”为主要命名特征,以刑事检察为主要职能的“七厅制”[6]内设机构设置模式。

2.2000—2012年的“十一厅制”模式

新世纪伊始,为贯彻党中央反腐败工作方针,最高人民检察院成立职务犯罪预防厅,并将法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。在刑事检察方面,为适应捕诉分离、控申分离的制度改革,1999年,刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅;2000年,控告申诉厅分设为控告检察厅和刑事申诉检察厅,审查批捕厅和审查起诉厅分别更名为侦查监督厅和公诉厅。同时,为适应对最高人民法院死刑复核进行法律监督工作的需要,2012年下半年最高人民检察院设立死刑复核检察厅。最高人民检察院内设机构进一步发展为以“检察”“监督”“预防”等多元化名称为命名特征,以刑事检察和职务犯罪侦查预防为主要职能的“十一厅制”[7]内设机构。

(三)新时代围绕法律监督业务全面发展建立的检察机关内设机构

1.党的十八大以来的“大部制”内设机构改革

在最高人民检察院层面,为解决反腐败工作中案多人少、统筹乏力等问题,2015年,最高人民检察院整合组建新的反贪污贿赂总局,下设四个正厅级工作局承担原反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅的职能。在基层人民检察院层面,为响应司法体制改革内容下的精简内设机构、突出检察官主体地位等号召,各基层内设机构改革试点地区开始探索“大部制”改革方案。2016年,中央编办、最高检联合印发《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》,进一步指导和规范各地内设机构改革。截至2017年,全国共有1854个检察院开展内设机构改革,内设机构大幅精简。直到现在,基层检察院仍然维持“大部制”内设机构设置模式,只合并设置少量内设机构,不与上级检察机关部门一一对应。

2.党的十九大以来“四大检察”“十大业务”内设机构重塑

2018年以来,为适应国家监察体制改革、司法体制改革,检察机关内设机构也迎来了新中国成立以来第三次重大调整,也是一次重构性改革。在职务犯罪侦查权转隶的契机下,最高人民检察院提出“转隶就是转机”,抓住时机激活检察机关的法律监督职能。2018年7月25日,张军检察长在最高人民检察院于深圳举办的大检察官研讨班开班仪式中指出,“要坚持检察机关的宪法定位,充分履行和发挥法律监督职能,解决检察工作的根本定位问题”[8],并按此思路谋划检察职权模式转变,着手内设机构改革。2018年12月4日,中央正式印发《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》,检察机关内设机构重塑为“四大检察”“十大业务”模式。重塑后的内设业务机构实行序号制命名,具体设置为第一至第十检察厅:第一至第四检察厅履行刑事检察职能,分别负责普通犯罪、重大刑事犯罪、职务犯罪和经济犯罪的检察工作;第五检察厅履行刑事执行检察职能;第六至第八检察厅分别履行民事检察、行政检察、公益诉讼检察职能;第九检察厅履行未成年人检察职能;第十检察厅履行控告申诉检察职能。2018年12月,最高检还印发了《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,随后地方各级检察院也相应完成了内设机构改革。“四大检察”“十大业务”内设机构格局的形成,体现了检察机关在履职上的重要转变。首先,在业务模式划分上,由以前侧重刑事检察职能向刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调发展转变。其次,在刑事检察职能方面,由以前按诉讼阶段履职向侧重案件专业化模式转变。最后,在检察职能方面,由以前侧重办案向办案与监督一体化转变,不再单独设置专门的刑事诉讼监督部门,而由刑事办案部门统一履行法律监督职责,为实现“在办案中监督,在监督中办案”的职权运行模式转型提供了有力支撑。

二、检察机关内设机构改革的积极成效

本轮内设机构改革四年以来,“四大检察”“十大业务”的机构设置模式已经取得了明显的积极成效。

(一)刑事检察业务的专业性得到提升

过去,检察机关的刑事检察职能由侦查监督、公诉两个部门行使,同一部门甚至同一检察官要办理各种类型、各种罪名的批捕、起诉案件,属于“全科医生”型办案模式。相对于公安机关按照案件不同罪名分别设置侦查机构以及人民法院按照案件类型将刑事审判庭设置为一至五庭的区分设置,刑事检察业务机构设置的专业化程度明显不足。另一方面,由于审查批捕与提起公诉的证据标准和业务难度存在差别,公诉部门的工作与侦查监督部门的工作发展日益不平衡,导致部门之间工作强度忙闲不均等问题进一步凸显。本轮内设机构改革后,检察机关批捕、起诉部门按照案件类型重组整合为专业化刑事办案机构,同时实行捕诉一体办案机制,一类刑事案件由一个机构、一个办案组或一个主办检察官负责到底,统一履行审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、补充侦查、立案监督、侦查监督、审判监督以及办理相关案件的申诉等职能[9],使检察权由“分段式”向“一体化”运行转向,司法资源配置由“重复劳动”向“精准高效”转变,“检察官从整体上专注于某一类或几类案件的全过程办理和监督工作,有利于提高办案专业化水平”[10]。同时,完整的检察权配置与“终身负责”的司法责任相配合,无论是业务机构、办案组还是主办检察官都能在权责一体的内设机构设置模式下得到有效激励,发挥出更为专业、高效的办案水平。

(二)民事、行政检察职能得到强化

长期以来,检察机关存在“重刑轻民”现象,民事、行政检察职能机构十分边缘化。内设机构改革后,民事检察与行政检察机构均单独设置,检察机关的“非刑事检察”职能得到凸显,地位得到提升。2018年10月24日张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》指出要树立精准化监督理念。最高人民检察院《2018—2022年检察改革工作规划》明确要健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制。最高人民检察院2019、2020、2021年工作报告均以精准监督作为民事检察工作的汇报重点,2021年中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求要“精准开展民事诉讼监督。以全面实施民法典为契机,进一步加强民事检察工作”。无论是中共中央还是最高人民检察院均强调从“精”“深”“准”三个层次做强民事检察工作,民事检察工作的地位被提升到了前所未有的高度。在监督对象上,从对裁判结果单一环节的监督发展到包括执行、调解等诉讼全过程的监督;在监督方式上,民事检察从单一抗诉发展到抗诉、再审检察建议、检察建议并用;在监督模式上,从对单一案件的监督发展到类案监督和专项监督。民事检察从1997年受理案件4万件增长到2021年受理案件17万件,从相对薄弱开始不断做强。

行政检察监督“一手托两家”,既要依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能,促进审判机关依法审判,又要推进行政机关依法履职。[11]2019年内设机构改革后,民事行政检察厅分立,行政检察业务也在检察机关“四梁八柱”的业务格局中挑起大梁。2021年中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》针对行政检察业务提出要“全面深化行政检察监督”。同时,新时代下行政检察以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为牵引、以行政非诉执行监督和行政违法行为监督为新的增长点的工作格局,进一步促进行政检察从行政诉讼监督穿透至对行政违法行为监督,“在监督中支持,在支持中监督”的工作理念和模式日趋成熟,行政检察职能走上了做实之路。

(三)公益诉讼检察初步形成品牌

公益诉讼检察是我国检察监督的重要新发展,由检察机关履行公益诉讼职能进而对行政违法和不作为问题进行监督,推动形成行政机关、社会公益组织、司法机关共同保护公益的格局,系新时代下我国提出的保护公共利益的“中国方案”。2017年,《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)单就一个条款同步修改,正式在立法上确立检察机关提起公益诉讼制度,也为检察机关提起公益诉讼制度划定了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四类保护领域。[12]为了更好行使公益诉讼职能,2018年7月,中央全面深化改革委员会第三次会议决定,设立最高人民检察院公益诉讼检察厅。此后,省级以下检察机关也陆续设置了公益诉讼检察机构。2018年以来,新制定、修改的五部单行法进一步拓展了检察机关提起公益诉讼制度在英雄烈士保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产领域和个人信息保护领域的适用。[13]至此,公益诉讼检察形成了诉讼法和单行法规定下的“4+5”九类办案“法定领域”。同时,为了满足人民群众对公益保护日益广泛的需求,在最高人民检察院“积极、稳妥”工作原则的指导下,公益诉讼办案探索范围也不断增加,形成了公益诉讼检察办案的“拓展领域”。截至2021年,全国已有26个省级人大常委会出台了支持检察机关开展公益诉讼的相关决定,对检察机关拓宽案件范围进行了规定,有效强化了检察机关的法律监督职能。[14]

(四)未成年人检察职能得到社会关注

近年来,校园霸凌、性侵等未成年人案件受到社会广泛关注,为积极发挥检察机关在落实《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》中的作用,本轮内设机构改革单设第九检察厅专门负责未成年人检察工作。在业务工作中,通过发出督促监护令、检察建议、强制报告制度、入职查询制度等方式促进检察机关融入未成年人的“五大保护”范围,推动形成未成年人保护合力。在最高检的理念指引和规范指导下,各地积极响应未成年人全面综合司法保护理念,发挥办案优势,统筹发挥“四大检察”在涉未成年人案件中的职能作用。河北、吉林、江苏、重庆等地检察机关通过建立刑事案件“一案多查”的办案模式,同步审查监护监督、民事行政审判执行监督、公益诉讼检察等事项,有效提升未成年人案件综合保护质效。[15]不少省份设立预防未成年人违法犯罪工作领导小组,由检察机关承担领导小组办公室日常工作。2018年,最高人民检察院向教育部发出旨在促进校园安全的“一号检察建议”,受到社会广泛“点赞”。[16]

三、检察机关内设机构改革存在的问题

虽然本轮内设机构改革取得明显成效,但客观分析,我们也要看到,现行内设机构设置模式也存在一些突出问题。

(一)内设机构设置的逻辑较为混乱

虽然改革后的内设机构划分体现了“四大检察”“十大业务”的基本格局,但是仍存在设置逻辑不一、区分标准混乱的问题。首先,“四大检察”内设机构的地位不对称。刑事检察业务分由第一、二、三、四厅负责,并未设置单独的刑事检察业务厅,而民事检察、行政检察和公益诉讼检察工作则单独由一个业务厅负责。从当前内设机构设置情况来看,与其他“三大检察”并列的并不是刑事检察,而是刑事检察工作下的四类具体业务。其次,“十大业务”的区分逻辑混乱。第一、二、三、四厅以案件类别为标准分别负责办理普通犯罪、重大刑事犯罪、职务犯罪和经济犯罪案件,第六、七、八、十厅以职能为标准划分为民事检察厅、行政检察厅、公益诉讼检察厅和控告申诉检察厅,第九厅未成年人检察厅则是以工作对象为划分标准,“十大业务”之间并不存在统一明确的区分标准。再次,部分业务厅的履职名不副实。以第五检察厅为例,其又可称为“刑事执行检察厅”,在“十大业务”中本应负责履行刑事执行检察职能,但事实上,该业务厅还需负责履行与刑事执行检察职能相关性不高的司法人员相关职务犯罪侦查工作。

(二)检察机关侦查职能被严重弱化

在职务犯罪侦查权转隶至监察机关后,检察机关侦查职能大大萎缩。虽然检察机关仍对14种司法工作人员特定职务犯罪保留侦查权,但在侦查权职能分布总体格局中占比很低。更为严重的是,目前的内设机构设置模式会使检察机关本就薄弱的侦查职能被进一步弱化。一方面,职务犯罪侦查职能在“十大业务”划分中处于边缘地位,甚至并非“十大业务”之一。第五检察厅作为刑事执行检察厅,其对刑事执行活动进行监督的主要业务势必会挤占司法人员职务犯罪侦查业务的权重,不利于职务犯罪侦查权的运行。更进一步来说,没有独立负责的业务部门意味着没有专门的职务犯罪侦查队伍,在检察机关原侦查队伍整体转隶到监察机关的背景下,机构与队伍的短板无疑将严重制约检察机关履行和发挥职务犯罪的侦查职能。另一方面,检察机关依照刑事诉讼法还享有对刑事案件的补充侦查权和机动侦查权,但由于没有专责侦查部门,这两项法定职能也无法被有效履行和发挥。由刑事检察部门行使补充侦查权可谓勉为其难,行使机动侦查权近年来更是闻所未闻,检察机关的其他侦查职能名存实亡。

(三)刑事诉讼监督职能缺乏牵头部门

长期以来,检察机关将批捕、起诉等诉讼职能作为法律监督的主要手段,导致诉讼职能和监督职能不平衡,抗诉、纠正违法等监督职能相对弱化。当前“捕诉一体”的职能运行模式和以业务类型为划分标准的刑事检察内设机构设置,将会进一步加剧检察机关在刑事诉讼监督中诉讼职能和监督职能履行不均衡的问题。例如,由于第一至第四检察厅分别负责普通犯罪、重大刑事犯罪、职务犯罪和经济犯罪案件,各业务厅只掌握自身负责的相关类别案件情况,检察机关在开展对刑事诉讼监督中的监督职能时,要么四个部门都去开展监督,形成“碎片化”监督,要么指定部门负责(如笔者所在的省检察院指定第一检察部负责侦查监督,第二检察部负责审判监督),由于不掌握其他案件办理情况和部门间沟通衔接不畅等现实阻碍的存在,监督工作力不从心,检察机关对刑事诉讼的监督职能进一步虚化。2021年,全国检察机关全年批准逮捕各类犯罪嫌疑人868445人,提起公诉1748962人;对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉8850件,对刑事审判活动违法情形提出纠正意见1.4万件次。[17]显然,内设机构改革后,检察机关在刑事案件办理中对监督职能的履行与发挥远不如批捕、起诉等诉讼职能。

(四)公益诉讼检察与民行检察职权交叉、重合

公益诉讼检察制度虽然自建立起在保护公益和处理公益损害问题上发挥了重要作用,也使公益司法保护的中国方案备受瞩目,但是在其运行过程中,也受到了来自内部和外部的多重挑战。在公益诉讼检察内部,民事公益诉讼和行政公益诉讼受案范围交叉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益案件适用若干问题的解释》的相关规定,民事公益诉讼和行政公益诉讼至少在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域存在受案范围上的重合。而在民事公益诉讼和行政公益诉讼受案范围重合时,何者顺位在前,当前法律和相关司法解释并未详细规定。学界也产生了民事公益诉讼优先说和行政公益诉讼优先说[18]两种观点。对于交叉违法行为,由于同一部门统一行使民事、行政公益诉讼职能,实践中可能择一履职,导致对公益保护不到位。公益诉讼检察职能与刑事、民事、行政检察职能均有重合。一方面,行政公益诉讼与行政检察均是对行政机关违法活动进行监督,督促行政机关依法合理履职,但具有相同制度目标的两项业务在当前的内设机构设置模式下却并未被良好整合,行政检察提出抗诉、再审检察建议等柔性监督方式并不能有效督促行政机关合理履职,而行政公益诉讼虽然每年案件起诉量和胜诉率居于高位,但是实际落实情况仍然不容乐观,被割裂开的行政检察和行政公益诉讼均无法有效形成对行政机关履职和行政诉讼监督的有效合力。另一方面,民事公益诉讼与民事检察存在特定情形职能重叠。依据2021年新颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则》(以下简称《民诉监督规则》)的相关规定,民事检察部门仍需负责对民事公益诉讼进行诉讼监督。[19]同时,民事公益诉讼监督案件的办理,适用《民诉监督规则》及有关公益诉讼检察司法解释的规定。[20]可以看出,无论是在具体办案业务还是办案规则上,民事检察和公益诉讼检察也存在潜在交叉和冲突。再者,目前的公益诉讼案件构成以刑事附带民事公益诉讼为主,客观上公益诉讼检察与刑事检察之间在案件办理上也存在交叉,无法避免重复劳动。

(五)行政检察业务权重过低,稳定性不足

与在本轮内设机构改革中新发展起来的民事检察和公益诉讼检察相比,行政检察案件总数明显偏低,无法与其“四梁八柱”的支柱地位相对应。从最高人民检察院近四年的工作报告来看,虽然行政检察案件总数从2018年的6000余件到2021年的3万余件,增加速度较快,但是与每年案件量在十万件以上的民事检察和公益诉讼检察相比,就显得相形见绌。如2019年,全国民事检察案件总量为142203件,公益诉讼检察案件总量为126912件,而行政检察案件总数仅为15923件。[21]又如,将2018年以来三大业务核心数据作对比(具体数据见表1),行政检察案件数量与其他两种检察案件数量同样悬殊较大。当然,从根本上讲,这种状况是由于行政诉讼案件在全部诉讼中占比很小、整体体量偏小。业务量的平均是支撑“四大检察”均衡发展的根本,如果行政检察案件数量长期落后于民事检察和公益诉讼检察,一方面,部门间忙闲不均、“一人部门”的问题会再度显现;另一方面,也会导致行政检察成为“四大检察”短板,制约“四大检察”格局的长期稳定发展。

表1[22]:2018—2021年民事、行政、公益诉讼检察案件数量对比(单位:件)

案件类型

年份

民事检察案件数量(裁判结果监督)

民事检察案件数量(裁判结果监督)

民事检察

案件数量

(裁判结果监督)

2018 3933 4087 8020 117 90 207 3228

2019 5103 7972 13075 156 83 239 4778

2020 4994 9900 14894 182 198 380 8010

2021 5319 8803 14122 245 222 467 11000

四、检察机关内设机构改革完善建议

针对上述问题,笔者认为应当审时度势构建新的“四大检察”内设机构体系,扬长避短,推动检察权运行机制更科学合理。

(一)设置专司侦查职能的业务机构

“从世界范围看,尽管检察机关和检察官在各国的地位不同,但各国法律都赋予检察机关或检察官一定范围的侦查权。”[23]修改后的刑事诉讼法保留了检察机关对司法人员侵权、渎职犯罪等具体罪名的职务犯罪侦查权。在职务犯罪侦查职能整体转隶至监察委员会的前提下,检察机关保留该部分职务犯罪侦查权既是为了给检察机关在发现司法人员职务犯罪线索上带来便利,提升反腐败的整体效能,更是为了对司法人员在诉讼中的违法和犯罪进行一体化监督,完善检察机关的诉讼监督职能。虽然检察机关应当破除侦查权至上的迷信思维,消除对侦查权的盲目依赖[24],但客观上我们也不能忽视侦查权对法律监督职能有效发挥的重要作用。“检察机关恢复重建四十年来的历史经验证明,有侦查权作支撑,诉讼监督才能由软变硬,落到实处。”[25]检察机关提起抗诉、提起公益诉讼、向监督对象发纠正违法意见或检察建议的权力,均不是对诉讼监督对象直接进行监督处置,威慑力不足。如果没有侦查权作为支撑,那么检察机关的法律监督职能的履行和发挥将缺乏有力措施和现实权威。有鉴于侦查权对检察机关法律监督职能履行和发挥的重要性,有必要单独设置检察侦查机构,专门负责行使法律赋予检察机关特定职务犯罪侦查权以及补充侦查权和机动侦查权,彰显侦查业务在检察机关业务体系中的重要地位。更进一步来说,独立的检察侦查机构也使职务犯罪侦查队伍整体划转后,在检察机关内部重新培养建立起一支政治坚定、作风过硬和业务精通的侦查队伍成为可能,为进一步强化检察机关侦查职能提供组织保障。

(二)将公益诉讼检察业务分别归入刑事、民事、行政检察

公益诉讼已经成为检察机关业务体系的新亮点,这个职能只能加强,不能削弱。不过,单设公益诉讼检察机构,表面上看似乎彰显了公益诉讼的地位,但实际上没有形成检察业务之间相互支撑、互相配合的格局,不利于形成科学分工、配置合理的检察职权体系。鉴于公益诉讼检察当前面临的内外部挑战,可以考虑将民事公益诉讼划归民事检察部门,行政公益诉讼划归行政检察部门,刑事附带民事公益诉讼划归刑事检察部门。一方面,行政公益诉讼的巨大业务量可以补足当前行政检察业务权重过低的短板,行政公益诉讼也可以为行政检察部门对行政机关进行监督提供有力支撑,使行政检察成为检察机关业务真正的四大支柱之一;另一方面,该做法有利于解决公益诉讼检察与民事、行政检察之间存在的职权交叉、重合问题,明确行政公益诉讼优先的原则,即考虑到行政机关更具有维护公共利益的职能优势,在民事公益诉讼与行政公益诉讼受案范围重合时,应先考虑该受损公共利益领域是否有相应行政机关负责监管。如果有,则应由行政检察部门提起行政公益诉讼,追究相关行政机关不履行职责的责任,并督促其依法履职。反之,如果相关领域尚无行政机关监管或是行政机关未被授予有效监管权力的场合,则由民事检察部门启动民事公益诉讼。[26]如此,相关案件仅需在民事检察部门和行政检察部门之间移送和协调,能够有力提升办案效率和办案质量。再者,将刑事附带民事公益诉讼划归刑事检察可以保证刑事诉讼一步到位,极大提升诉讼效率。

(三)统一内设机构设置逻辑

在增设检察侦查机构和将公益诉讼检察业务分别归入刑事、民事、行政检察后,“四大检察”将重新整合为检察侦查、刑事检察、民事检察和行政检察的新“四大检察”格局。在此基础上,应当进一步按照职能设置机构,解决本轮内设机构改革后出现的设置逻辑不一、区分标准混乱的问题。具体为,对应新“四大检察”分别设置检察侦查局、刑事检察局、民事检察局、行政检察局等四大内设机构,其下再设置二级机构(基层检察院除外),分别履行和发挥不同具体职能。其中,检察侦查局负责履行对司法工作人员相关职务犯罪侦查、补充侦查和机动侦查等职能;刑事检察局总体负责批准逮捕、提起公诉、刑事审判监督和刑事执行监督等职能;民事检察局总体负责民事审判监督、民事执行监督、民事公益诉讼业务;行政检察局总体负责行政审判监督、行政执行监督、行政公益诉讼业务。另外,再设置综合检察局,负责控告申诉、案件管理、检务督察等综合业务。按照职能设置内设机构,一方面,可以保证“四大检察”层层对应,避免此前职能标准、业务标准、工作对象标准等多种区分标准混同的内设机构设置局面;另一方面,也可以保证各级检察机关相应业务机构之间的名称对应,改善现在序号制内设机构命名模式下的各级检察机关相关部门之间互不对应、沟通困难的问题。

(四)合理设置刑事检察部门内设机构

考虑到刑事检察机构缺乏诉讼监督的牵头部门,可以将目前刑事检察部门内设机构由普通犯罪案件部门、重大刑事犯罪案件部门、职务犯罪案件部门和经济犯罪案件部门调整为普通犯罪案件部门、重大刑事犯罪案件部门、职务犯罪案件部门和刑事诉讼监督检察部门。取消专门的经济犯罪案件检察部门并新设刑事诉讼监督检察部门,一方面,在将经济犯罪案件根据涉案标的金额大小分别划入普通犯罪案件部门和重大刑事犯罪案件部门后,可以保持既有刑事检察主要业务分工不做大的改动,维持刑事检察业务部门工作稳定性和专业化建设成效。另一方面,新设专责部门负责刑事诉讼监督检察工作,可以缓解刑事检察内设机构按“捕诉一体”调整后出现的多部门分散监督现状,有效提升检察机关在刑事诉讼监督中的监督职能地位,使其成为能够与逮捕、公诉“并驾齐驱”的刑事检察工作重要抓手。同时,剥离侦查业务后的刑事执行检察部门作为对刑事诉讼中执行环节的监督部门,也能顺理成章地纳入刑事检察部门序列,进一步增进刑事检察部门内设机构设置的科学性与合理性,保证其与刑事检察权运行能够有效对应。

(五)取消未成年人检察机构

检察机关的内设业务机关应当以法律监督和办案作为主要业务,但目前未成年人检察机构承担大量非检察职能。例如,福建未成年人检察机构创设“春蕾安全员”机制,检察机关要牵头对困境儿童进行摸排登记,带领安全员一道开展建档管理、动态观护、实时介入、转介救助等工作;山东省高密市人民检察院依托新时代文明实践站创设“未检员”制度,需与基层村组人员一起负责农村未成年人信息登记、家庭走访、教育帮教、强制报告等工作,定期召开“未检员”联席会,分析“未检工作站”运行状况。[27]为了落实“一号检察建议”,一段时间里各地检察机关未检机构的主要工作就是检查校舍安全。这些工作对于保护未成年人有意义,但工作内容与检察机关法律监督职能相去甚远。可以看出,单独设置的未成年人检察机构作为检察业务机构有名不副实之忧,其更多地承担了如帮扶、社会评估等非检察机关职责。同时,就检察机关开展该部分工作的实际情况来看,检察机关也并不具备处理该类型工作的便利条件,而均需借助基层妇联组织、民政部门等的力量。因此,可以考虑取消未成年人检察机构,调动各地团委、妇联组织和民政部门积极承担未成年人的保护、教育和引导工作。针对未成年人案件,则按案件类型由刑事检察部门或民事检察部门具体承办,使检察机关内设机构回归检察职能,保持办案主责主业和监督本色。

结论

自2019年检察机关内设机构改革以来,“四大检察”“十大业务”的内设机构布局帮助检察机关在国家司法体制改革和国家监察体制改革背景下顺利完成转型。但是,该内设机构改革方案运行四年来也暴露出了一些阻碍检察权运行的不容忽视的现实问题。在理性审视“四大检察”“十大业务”的内设机构布局后,通过增加检察侦查部门、统一内设机构设置逻辑、调整刑事检察部门内设机构,以及将公益诉讼检察业务并入民事、行政检察业务等措施,推动检察侦查、刑事检察、民事检察和行政检察新“四大检察”格局的形成,不仅能进一步提升检察机关内设机构设置的科学性与合理性,还能促进各级检察机关内设机构之间上下对应、高效履职。检察机关内设机构按照新“四大检察”调整后,检察机关刑事检察、民事检察和行政检察部门分别对应人民法院的刑事审判、民事审判和行政审判部门。在刑事检察局,下设负责普通刑事案件、重大刑事案件、职务犯罪案件、刑事诉讼监督、刑事执行监督的业务二级机构(基层检察院除外,下同);在民事检察局,下设负责民事审判监督、民事执行监督、民事公益诉讼的二级机构;在行政检察局,下设负责行政审判监督、行政执行监督、行政公益诉讼的二级机构。如此,能够形成分工合理、配置科学的检察机关内设机构体系。同时,这样的机构设置也有利于检察机关内设机构与人民法院内设机构设置相互呼应。人民法院有刑事、民事、行政三大审判职能,人民检察院有刑事、民事、行政三大检察职能;人民法院有单设的执行部门,人民检察院有单设的侦查部门。检法两院共同构成司法机关,共同维护司法公正与司法权威,不断向建设权威公正高效的社会主义司法体制的目标迈进。

 

王玄玮,云南省人民检察院第六检察部主任,法学博士,全国检察业务专家,主要从事司法制度研究;北大法律信息网签约作者。

李静怡,同济大学2021级法律(法学)专业硕士研究生。

 

【注释】

[1]1954年《中华人民共和国宪法》第八十一条提到,“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权”。

[2]1954年《人民检察院组织法》第三条:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。”

[3]1954年《人民检察院组织法》第四条提到:“地方各级人民检察院,依照本法第二章规定的程序行使下列职权:(一)对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行监督。”

[4]王玄玮:《中国检察权转型问题研究》,法律出版社,2013,第31页。

[5]《人民检察院组织法》(1983年修正)第二十条:“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”

[6]具体指刑事检察厅、贪污贿赂检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅和铁路运输检察厅。

[7]具体指侦查监督厅、公诉厅、反贪贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防厅和死刑复核检察厅。

[8]姜洪、郑赫南、史兆琨、闫晶晶:《大检察官研讨班开班张军强调:贯彻落实全面深化司法体制改革推进会部署在转机中推动新时代检察工作创新发展》,2018年7月26日《检察日报》,第01版。

[9]史兆琨:《因势而谋继往开来的“全面重塑”——最高检恢复重建以来内设机构改革变迁启示录》,2019年1月15日《检察日报》,第02版。

[10]谢文英:《内设机构改革:检察机关凤凰涅槃浴火重生——专访全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权代表》,2019年3月10日《检察日报》,第02版。

[11]《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(2021年6月15日颁布)。

[12]《中华人民共和国民事诉讼法》(2017年修正)第五十五条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正)第二十五条第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

[13]《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条第二款:“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国未成年人保护法》(2020年修订)第一百零六条:“未成年人合法权益受到侵犯,相关组织和个人未代为提起诉讼的,人民检察院可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的,人民检察院有权提起公益诉讼。”《中华人民共和国军人地位和权益保障法》第六十二条:“侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益,严重影响军人有效履行职责使命,致使社会公共利益受到损害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”《中华人民共和国安全生产法》(2021年修正)第七十四条第二款:“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”《中华人民共和国个人信息保护法》第七十条:“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人的权益的,人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”

[14]刘硕:《发挥检察公益诉讼效能,为中国之治赋予新内涵——访最高人民检察院副检察长张雪樵》,新华社新媒体2022年2月28日发布。

[15]《未成年人检察工作白皮书(2021)》(2022年6月1日最高人民检察院发布)。

[16]彭波:《最高检“一号检察建议”发出后,检校联手筑起校园性侵防火墙》,2019年5月23日《人民日报》,第19版。

[17]张军:《最高人民检察院工作报告》(2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上)。

[18]朱全宝:《论检察机关提起行政公益诉讼:特征、模式与程序》,《法学杂志》2015年第4期,第113页。

[19]《民诉监督规则》第三十七条提到:“人民检察院在履行职责中发现民事案件有下列情形之一的,应当依职权启动监督程序:(四)人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误,审判程序中审判人员存在违法行为,或者执行活动存在违法情形的。”

[20]《民诉监督规则》第一百三十三条:“民事公益诉讼监督案件的办理,适用本规则及有关公益诉讼检察司法解释的规定。”

[21]张军:《最高人民检察院工作报告》(2020年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上所作出的报告)。

[22]数据来源:最高人民检察院官方网站中的2019—2022年各年度最高人民检察院工作报告,https://www.spp.gov.cn/gzbg/,访问日期:2022年12月1日。

[23]邓思清:《检察权研究》,北京大学出版社,2007,第161页。

[24]王玄玮:《检察改革前沿问题研究》,中国检察出版社,2017,第205页。

[25]朱孝清:《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》,《中国刑事法杂志》2019年第1期,第7页。

[26]林莉红:《检察机关提起民事公益诉讼之制度空间再探——兼与行政公益诉讼范围比较》,《行政法学研究》2022年第2期,第79页。

[27]《未成年人检察工作白皮书(2021)》(2022年6月1日最高人民检察院发布)。

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文章来源:本文转自《南海法学》2023年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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