张文显:论司法责任制

选择字号:   本文共阅读 1118 次 更新时间:2018-02-22 23:39:47

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张文显 (进入专栏)  

   【摘要】 建立和完善司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”,对其他各项司法改革均具有牵引和统领作用。司法责任制的核心要义和科学内涵是“让审理者裁判,由裁判者负责”。司法责任制与司法民主制是相辅相成的,在推进司法责任制改革的过程中应重视发挥合议庭、审判庭、审判委员会以及法官专业会议等司法民主载体的积极作用,不断创新完善以司法民主保证司法公正、司法权威、司法秩序、司法公信的体制机制。习近平关于司法和司法权、司法的价值和功能、司法规律等基础理论问题的深刻论述,为司法责任制改革提供了科学理论,指引司法责任制改革在司法本质和司法规律的轨道上有序推进。

   【中文关键词】 司法责任制;司法规律;司法职能;司法民主

  

   2013年召开的中共十八届三中全会开启了新一轮司法体制改革。新一轮司法体制改革最大的亮点莫过于建立和完善司法责任制,而争议最多、困难最大之处也恰恰在于司法责任制。面对如此复杂的局面,本文拟从法律政治学和司法哲学的站位,就司法责任制改革的重大理论和实践问题进行理论反思和实践建言。

  

一、司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”

  

   十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全司法权力运行机制”,并把“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责”作为健全司法权力运行机制的重大举措。这是党中央官方文件首次对司法责任制的内涵和司法责任制改革的重大意义作出直接阐述。2015年8月18日,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,标志着司法责任制在全国范围内普遍推进。

   关于建立和完善司法责任制的意义,习近平总书记指出:完善司法责任制,“在深化司法体制改革中居于基础性地位,是必须牵住的‘牛鼻子’”[1];推进司法体制改革,“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。法官、检察官要有审案判案的权力,也要加强对他们的监督制约”[2],“保证法官、检察官做到‘以至公无私之心,行正大光明之事’”[3]。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志在2016年7月18—19日召开的全国司法体制改革推进会上也指出,“司法责任制改革作为司法体制改革的基石,是建设公正高效权威的社会主义司法制度的必由之路,对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义”,“各级政法领导干部要从全局和战略高度,深刻认识司法责任制改革的重要性、紧迫性,进一步把思想和行动统一到党中央精神上来,坚定信心和决心,当好改革的促进派和实干家”,“司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命,改的是体制机制,动的是利益格局,‘伤筋动骨’在所难免”。[4]

   为什么说建立和完善司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”?建立和完善司法责任制改革是如何牵动司法体制改革全局呢?所谓“牛鼻子”,就是事务、行动的关键;牵住“牛鼻子”,就是抓住关键环节,抓住重点问题。把司法责任制改革作为“牛鼻子”,就是要把建立和完善司法责任制作为关键和重点,提纲挈领、纲举目张,牵引司法体制全面改革、深度改革、彻底改革。怎么牵动、牵动着哪些改革?

   第一,改革法官准入制度。司法活动具有特殊的性质和规律,让审理者裁判、裁判者负责,必然要求法官(审理者、裁判者)具备审理案件、作出裁判并对其审理和裁判负责的资格和能力,具有相应的实践阅历和社会阅历,具有良好的法律专业素养和司法职业操守。这就必须改革法官准入制度,提高法官准入的门槛,推动法官正规化、专业化、职业化建设。中央关于统一法律职业资格制度改革的一系列举措正是适应建立司法责任制而实施的。此外,为把住法官人口,确保法官的专业素养、职业能力和基本操守,中央决定在省一级设立法官检察官遴选委员会,由各方专业人士及人大代表、政协委员等组成的法官检察官遴选委员会从专业角度提出法官、检察官人选,为司法责任制的实施提供人才基础。

   第二,司法人员分类管理和完善法官员额制。长期以来,人民法院内部有“法官”身份的人很多,但多数“法官”不办案、不能办案(没有能力办案)、不愿办案,导致办案法官任务重、压力大、地位低、风险高、升迁困难,因而要求转到审管、政工、行政部门工作,甚至辞职改行,造成优秀法官大量流失。法官数量过多、水平参差不齐,也使得法官待遇整体上无法改善。更为严重的是,由于不管什么人都能获得“法官”的称号,甚至后勤工作人员都被称为法官,加上第一线办案的法官水平参差不齐,给当事人和社会公众一种“什么人都可以当法官、都可以办案”的印象。在此情况下,法官缺乏职业荣誉感,社会公众对法官这一职业也难以形成认同和尊重,导致司法权威和司法公信力低下,甚至导致司法信任危机。建立和完善司法责任制,就必须彻底改变这种现状,推动司法人员分类管理,重建司法人员职务序列,建立少而精的法官队伍,实行法官精英化,以便把那些具有良好职业道德和较高专业水准的法官选拔并保留到办案法官队伍中,让他们真正在第一线办案,同时为他们配备必要的高素质法官助理、书记员等审判辅助人员,使法官从事务性、文秘性工作中脱身,将主要精力投入到案件的审理中。这有利于从根本上减轻法官负担、保证办案质量,并真正使司法责任制落到实处。

   第三,改革法官职业保障制度。建立和完善司法责任制需要完善的司法职业保障制度,因而极大地推动了司法职业保障制度改革。司法职业保障制度是司法职业制度的重要组成部分,其完善、发展对于确保法官依法独立公正高效地行使司法职权,推进更高水平的社会主义司法文明具有基础性、战略性的深远意义。党的十八届三中全会提出健全法官、检察官、人民警察职业保障制度,将其作为推进法治中国建设的重要举措;四中全会要求进一步完善司法职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度,促进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高其职业素养和专业水平,任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务,非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。四中全会后,中央全面深化改革领导小组又出台了一系列与司法职业建设和保障相关的文件。但现实中,司法人员职业保障方面依然存在许多问题亟待解决。可以预见,随着包括物质保障(相对高薪)、精神保障(人格和职业尊严)、职业保护(政治、法律、社会保护)等在内的法官职业保障制度的完善,司法责任制改革有望达到预期目标。

   第四,推进司法机关内部管理体系改革,实行法院、检察院司法行政事务管理权与审判权、检察权相分离。法院、检察院的人财物管理权属于司法行政事务权。将司法行政事务管理权与审判权、检察权适当分离,有利于防止司法行政事务管理权干涉审判权、检察权,保证法官、检察官依法独立公正办案。“两权分离”改革有利于克服行政化、官僚化,确保法官的主体地位。目前,各行各业的行政化趋势普遍增强,法院的行政化倾向也日趋严重。法官和法院工作人员按照行政机关“官本位”层级模式定级,法官群体因被划分为不同等级而存在上下级隶属关系,院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系,这就为法院各级领导干部影响和干预法官办案留下了制度性空间。由于来自外部的党政机关干预和利益集团的影响主要是通过法院内部各级“领导”施加的,所以审判庭庭长、分管副院长甚至院长直接插手合议庭和法官审理案件、干预合议庭和法官裁决的情况时有发生,在一些法院甚至有常规化趋势,人情案、关系案、金钱案由此发生。由于领导干部行政式地干预办案,法官审判的责任心有所下降,审判质量难以保障。司法责任制的实施将从根本上消解司法机关内部行政化、官僚化、官本位的痼疾,为司法机关回归司法本质确立长效体制机制。

   第五,防止违法干预司法活动。从司法实践来看,来自司法机关内外的各种违法干预活动是妨碍司法公正甚至酿成冤假错案的重要因素。建立和完善司法责任制必然要求抵制、排除对法官独立办案的干预,并使之规范化、制度化、法治化。对此,党的十八届四中全会《决定》提出了两项改革举措:一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,防止外部干预;二是建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度,防止司法机关内部的干预。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,提出了解决违法干预司法活动的具体办法。这两个规定要求司法人员全面、如实记录领导干部干预司法活动和司法机关内部人员过问案件的情况,做到全程留痕、有据可查;同时明确规定,司法人员如实记录受法律和组织保护,领导干部和司法机关内部人员不得对如实记录的司法人员打击报复。这两个规定从外部和内部同时着手,立体化地为干预司法划出“红线”,共同构筑起防御干扰司法活动的制度“防火墙”,为司法责任制改革创造了坚强的制度保障。

   第六,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。多年来,由于历史、经济、政治、国家治理体制等方面的原因,我国司法呈现出明显的地方性特征。司法地方化倾向加剧,严重损害了司法公正和社会公平正义。20世纪90年代以后,随着市场经济的发展,地方政府的经济利益和利益集团的利益对司法产生了前所未有的影响,地方保护主义对司法施加的压力日趋加重,以致出现司法的“主客场”现象,构成对司法统一、司法公正、司法权威的巨大挑战。在这种情况下,一些地方法院、检察院丧失其中立性、公平性本质而沦为地方利益的保护伞,甚至成了地方政府和地方商业利益集团巧取豪夺、暴力征用的工具,严重损害了司法的形象和声誉,损害了社会公平正义,破坏了法制尊严和统一。落实司法责任制,必须排除地方保护主义的影响。基于此,党的十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》把去地方化作为司法改革的首要任务,通过改革人民法院体系和人民检察院体系、司法管理体制和司法管辖制度来破解司法地方化,具体举措包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等。人财物管理本来属于中央事权,但我国幅员辽阔、人口众多,各地经济社会发展不平衡,全国法官、检察官数量又比较大,地方法院、检察院人财物统一收归中央一级管理和保障在现阶段难以做到,因此,中央从国情出发提出首先推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。关于法官、检察官的统一管理,主要是建立法官、检察官统一由省一级遴选并按法定程序任免的机制。关于领导干部的统一管理,按照党管干部的原则,市级、县级法院院长、检察院检察长由省级党委(党委组织部)直接管理,其他领导班子成员可委托当地市级党委管理。关于经费的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。同时,为防止司法系统行政化,省、市、县三级法院、检察院均为省财政部门一级预算单位,预算资金通过国库集中支付系统拨付给各法院、检察院。

   司法责任制改革与其他司法改革事项,如优化司法职权配置,推进以审判为中心的诉讼制度改革等,也有直接或间接的关联。

   总之,如果说建立公正高效权威文明的社会主义司法制度是司法体制改革的终极目标,提高司法公信力是司法体制改革的近期目标或阶段性目标,那么,建立和完善司法责任制则是实现司法体制改革目标的必由之路。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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