李少平:当前深化司法体制改革的形势、任务及重点

选择字号:   本文共阅读 907 次 更新时间:2017-01-08 23:56:42

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李少平  

   【摘要】 党的十八大以来,人民法院司法改革总体实现平稳开局、重点突破、有序推进,改革方向、思路和方法进一步明确,改革成效逐步显现。当前,进一步深化司法体制改革应当正确认识和把握中央改革精神,正确处理顶层设计和地方探索的关系,有效实现改革统筹推进和配套衔接,进一步夯实改革基础、增强改革科学性,以改革的思维和办法破解改革的难题。下阶段,除4项重大改革外,增设最高人民法院巡回法庭、推进跨行政区划法院改革、深化人民陪审员制度改革、积极推动以审判为中心的诉讼制度改革、健全完善多元化纠纷解决机制等重要改革项目亦需大力推进,有所突破。

   【全文】

   新一轮司法体制改革启动以来,人民法院抓住历史机遇,坚决贯彻党中央决策部署,认真落实习近平总书记系列重要讲话精神,牢牢把握司法体制改革的目标、方向、尺度、标准、关键,全面推进司法改革工作,总体上实现改革工作的平稳开局、重点突破和有序推进,改革的方向、思路和方法进一步明确,改革经验不断成熟,改革成效逐步显现。但是,随着司法改革工作的不断发展,改革进程日益加快,改革过程中也遇到了不少新情况新问题,改革推进中存在的一些认识问题、思路问题、方法问题也亟待澄清和解决。本文结合4项基础性改革试点推进情况和一些关键领域改革推进工作,就当前深化司法改革的形势、任务及重点谈几点认识。

  

一、当前司法改革工作的总体形势和任务

  

   (一)改革总体框架搭建完成,各项任务平稳推进

   在中央统一领导下,人民法院改革总体框架搭建完成,各项改革任务的目标、内容、计划逐步明确,顶层设计方案不断完善,各项试点改革有序展开。中央对司法改革工作高度重视,2014以来,中央全面深化改革领导小组共召开24次全体会议,有17次涉及司法改革,通过司法体制改革相关文件37个。2015年以来,最高人民法院除制定发布“四五改革纲要”,部署65项具体改革任务外,还通过了26个司法改革文件,对各项改革工作作出统筹安排和具体指导。在中央统一部署下,以司法责任制为“牛鼻子”的4项基础性重大改革分3批在全国范围内推进,目前已有693家法院作为试点单位开展4项改革试点工作,上海、海南、吉林、湖北、北京5个省市4项改革已在全省(市)范围内推开,司法责任制和新型审判权运行机制已在试点地区和新设立法院全面推开。截至2016年4月底,全国各省区市已有5个高级法院、61个中级法院、323个基层法院全面完成法官员额制改革试点工作,产生1.5万名入额法官。司法人员职业保障制度取得有效突破,上海工资制度改革保障措施已经逐步落实到位,贵州、青海等地办案补贴先行到位。省以下法院人财物统管逐步推进。2014年以来,人民法院通过设立最高人民巡回法庭、开展跨行政区划法院改革试点、设立知识产权法院、完善诉讼管辖制度等改革举措,确保人民法院独立公正行使审判权。此外,通过大力推进立案登记制改革、深化司法公开三大平台建设、全面加强信息化建设、完善人民陪审员制度、健全多元化纠纷解决机制等重大改革举措,不断促进我国司法制度更加公正、高效、便民、公开。

   (二)改革共识逐步凝聚,改革信心不断增强

   当前,深化改革的基调和方向已得到全国法院普遍认同,许多法院积极争取加入试点,深化改革共识逐步形成,理解改革、支持改革、参与改革的意识更加坚定。通过改革的不断深入,原来对改革的一些担心和忧虑,逐渐得到化解,比如在员额制改革中,担心出现论资排辈,领导干部与普通法官抢员额等问题。但实践证明,各试点法院通过公平、公正、公开的员额遴选机制,能较好防止这些现象的出现,增强了大家对改革的信心和认同感。

   (三)改革经验不断成熟,改革深度与广度不断拓展

   改革过程中各试点法院积极探索,大胆创新,固化成果,在各项改革中形成了一批可复制可推广的有益经验,为改革工作在全国范围内推开打下坚实基础。这些经验主要包括如下内容。1.实行以上率下,三级联动推进改革。如吉林法院改革坚持从高级法院改起,从领导干部改起,率先垂范支持拥护改革,不与普通法官争利,起到很好的示范带动作用。2.坚持以案定员,实现人案匹配。如贵州法院把以案定额、以案定补相结合,坚持人案匹配的基本原则,根据案件量和办案绩效作为分配员额和发放补贴的依据。上海、南京等法院建立案件权重指标体系,根据不同案件的类型、难易程度、工作量大小等因素,设置权重系数,进而科学测算和分配员额比例。3.坚持公正遴选,优化队伍结构。各地普遍建立公平公开公正的法官遴选机制,充分发挥法官遴选委员会作用,在科学设置遴选程序、公平制定考试考核办法、稳定未入额法官队伍等方面积累了很好的经验。4.建设审判团队,推行扁平化管理。试点法院普遍探索组建由法官、法官助理、书记员组成的审判团队,“1+1+1”“1+2+1”“3+2+3”等不同模式在地方得到探索实践。最高人民法院巡回法庭、跨行政区划法院、知识产权法院通过精简综合职能部门,整合优化工作职责,减少管理层次和流程,实现内部扁平化管理。5.制定权力清单,规范审判监督。各地普遍根据司法责任制意见制定了各类人员职责权力清单,规范了院庭长审判管理和监督方式,上海二中院、贵阳花溪、台州椒江等法院创新适应新型审判权力运行机制的审判管理和监督方式,实现放权与监督相统一。6.争取地方支持,减少改革阻力。如广州中院在改革中,积极争取地方党委政府支持,一方面通过向相关部门分流输送干部,妥善处理未入额法官安置问题;另一方面确保法官待遇稳中有升,坚决避免明升暗降。

   最高人民法院也积极加强对相关经验的汇总、梳理和推广,促进改革经验的交流、学习和借鉴。在各次试点工作推进会上,最高人民法院以会上发言和书面交流的形式,推广了一些法院在争取地方支持、人员分类模式、员额配置方式、落实司法责任制等方面的经验,促进各地法院相互学习借鉴,推动成熟的经验和做法在全国范围内不断深化和拓展。

  

二、当前深化司法改革要处理好的几个重点问题

  

   当前改革工作总体形势向好,但也要清醒地认识到,改革工作已进入攻坚阶段,出现了诸多制约改革推进的瓶颈性、症结性问题。比如一些领导干部落实统一思想、凝聚共识、政策解读的主体责任不到位;有的法院在落实新型办案机制、破解人案矛盾方面着力不够,案件繁简分流机制和纠纷多元化解机制的作用未能充分发挥;有的法院在贯彻执行司法责任制时变形走样,或者不敢大胆放权,仍然变相审核把关,或者完全放任不管,导致案件质效下滑,法律适用不统一现象抬头;有的法院审判辅助人员配备不足、职责不清、保障不力,无法有效缓解法官压力和发挥团队合力;法官职业保障制度改革尚未完全到位,仍需加快推进;等等。因此,必须正视改革的困难和问题,清醒认识当前深化改革工作的艰巨性和严峻性,做好“打硬仗”和“啃硬骨头”的准备。当前改革已经迈入纵深推进阶段,接下来需要进一步统一思想认识,完善改革方案,推进改革落实,务求改革实效。

   (一)如何正确认识和把握中央改革精神的问题

   全面深化司法体制改革,首先要深入领会中央改革精神,把改革政策、改革内容、改革要求弄懂吃透。应当把思想和行动统一到党中央决策部署上来,统一到习近平总书记系列重要讲话精神上来,牢牢把握司法体制改革的目标、方向、尺度、标准、关键和牛鼻子。司法改革的目标是建立公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;司法改革的方向是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度特色、更好促进社会公平正义;司法改革的根本尺度是提高司法公信力;司法改革的根本标准是人民群众的满意度,让人民群众有更多的获得感;司法改革的“牛鼻子”是司法责任制改革;司法改革的关键是职业保障;等等。只有系统、全面把握这些改革的重大理论与实践问题,才能正确认识、理解和推进改革,确保改革健康有序发展。必须认识到改革是大势所趋,是历史潮流,是功在当代、利在千秋的宏伟事业。不能局限于一己得失来看待评价改革,而应当站在国家的发展、法治的进步和历史的责任的高度认识改革。改革推进到现阶段,不需要再讨论“要不要改的问题”,而应当认真思考“为什么改、改什么、怎么改”的问题。

   1.积极加强政策解读。各级法院领导干部应当把改革精神讲清楚,把改革内容讲透彻,坚决防止因为解读不到位、引导不正确而产生改革负能量。例如,《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《司法责任制意见》)出台后,不能只看到责任倒查和终身负责,而应认识到其中包含的司法规律和职业属性。司法责任制改革核心是对审判权力运行体系进行重塑,基本目标是实现“让审理者裁判、由裁判者负责”,改革主线是“明晰权责、优化机制、有序问责、强化保障”,绝不能单把“问责”作为立足点。

   2.积极争取舆论支持。善于利用互联网和新媒体,采用喜闻乐见的方式宣传改革政策、进展和成效,提升改革的能见度和鲜活度,争取法院干警、专家学者、人民群众对改革的广泛理解和支持,传播改革正能量。就改革的政策解读、改革宣传、舆论引导,形成长效工作机制,明确责任主体,细化工作程序,纳入考核评价。

   (二)如何正确处理顶层设计和地方探索的关系问题

   本轮改革的一项基本原则是顶层设计和地方探索相结合,两者缺一不可。改革之初,顶层设计与地方探索的范围尚缺乏明确界定,导致一些法院探索积极性不高,存在“等、靠、要”的依赖思想。但是,随着改革推进,中央各类政策陆续出台,从司法责任制、法官单独职务序列、工资制度、员额比例、逐级遴选到助理招录,均有指导性文件。在中央顶层设计框架内,需要充分发挥试点作用,地方也应当积极探索实践。例如,《司法责任制意见》提出可以组建由法官和审判辅助人员组成的审判团队,实行扁平化管理,部分地区也积极探索,创建了新型审判组织模式,如江苏江阴法院根据人案情况,设置“1+N+N”的动态审判团队模式;浙江椒江法院设置“1+1”“N+1”“1+1+1”三种团队配置模式;贵州花溪法院设置“1+1+1”和“1+2+2”两种不同模式的审判团队。采取何种审判组织模式,如何配置审判组织内部人员,需要各地法院根据自身审级、人员、案件、编制等实际情况确定,绝不能搞一刀切,也不能照搬照抄其他法院模式。只有通过大胆探索实践,才能找到最适合、最有利于资源优化配置、最能提升办案质效的审判组织模式。

   此外,诸如审判辅助人员如何配置、未入额人员如何分流安置、专业法官会议如何运行、法官工作业绩如何评价等问题,均应大胆尝试,及时发现问题、总结经验。2016年中央和最高人民法院还将出台部分改革项目的顶层设计方案,在此过程中,将继续充分考虑地方实际,吸纳地方意见,注重方案的操作性和有效性。各地也需加强探索,坚持大胆创新和尊重司法规律相结合,既不能亦步亦趋,照搬照抄已有模式,也不能刻意标新立异,违背实际情况和审判规律。

   (三)如何实现改革的统筹推进和配套衔接问题

司法改革是一项系统性工程,各项举措相互影响、相互制约、相互促进。当前各地法院普遍反映各项改革统筹推进难度大,改革举措之间进展不平衡,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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