忻华:经济与科技领域的欧美关系走向

选择字号:   本文共阅读 666 次 更新时间:2023-03-09 23:42

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忻华  


变动中的欧美跨大西洋盟友关系

“分析研究欧美关系,既要着眼于欧盟层面与美国在地缘政治与意识形态基础上构建的战略盟友关系,也需要深入关注欧美之间在经济贸易、科技、法律、社会、全球治理等诸多层面的协调和矛盾,分析各自的同与异,并且将其放到跨大西洋盟友关系这个大框架下加以审视,还需要将欧盟成员,以及欧洲的非欧盟成员与美国之间的双边关系放到欧美关系的总体背景下加以考察,分析他们在欧美盟友关系中的作用与影响。这样才能对欧美关系做出较全面的、立体的定量和定性相结合的把握。”

——代《编者手记》

拜登政府上任以来,尤其在乌克兰危机升级后,欧美战略互动呈现出逐渐机制化的趋势。在技术与经济领域,欧美的沟通与磋商也日益频繁,形成了针对中国的战略联动。

在技术与经济领域的战略共识

2022年上半年以来,欧洲周边的地缘政治形势日趋碎片化,而围绕高科技产业展开的国际经济竞争也更加激烈。美国希望借重欧美传统盟友关系来应对世界经济的深刻变局,欧盟则对“欧洲战略自主”的构想进行了反思和重新的诠释,承认美国的支持对欧洲而言必不可缺。欧美决策层和政治精英在技术与经济领域形成了如下战略共识:

首先,都认为普适的多边主义所推动的经济全球化进程已难以为继,必须以“小集团式的多边主义”取而代之。美国总统拜登、财长耶伦、国务卿布林肯、前国务卿蓬佩奥,以及欧洲央行行长拉加德等,都表达了这样的观点:欧美应在尖端技术研发、战略型产业的发展、贸易与投资、对外发展援助等领域组建排他性的“小集团”或“俱乐部”,在其内部构建没有关税壁垒的自由化的合作架构,在其以外采取共同或相似的排除机制,迫使中俄远离西方,使中国在世界经济体系中趋于边缘化。

其次,都认为宁可牺牲全球分工带来的效率,也要确保自身的“经济安全”和供应链的稳定,应该以“友岸外包”等形式重组全球供应链,以实现“供应链韧性”。2021年以来疫情的反复使全球商品的运输屡受影响,乌克兰危机的升级导致欧洲出现能源危机和粮食问题,也引起美国的警觉。因而欧美政治决策层都越来越重视供应链的“安全”而不是“效率”。欧美出台的多种文件都强调,要减少对“有地缘政治风险”的国家的“供应链依赖”,将重要部门的关键性供应链放在“友好国家”,鼓励“友岸外包”,以此重组供应链。2022年6月的G7与北约峰会也对供应链安全问题进行了详细讨论。

再次,欧美越来越将中国视为自身在世界经济竞争中的“对手”甚至“威胁”,强调对华经济关系的竞争性乃至对抗性,倾向于彼此协调以共同应对中国。2022年4月耶伦在大西洋理事会发表演说时抨击中国对外经济运行是在“破坏美国的国家安全利益”,进而提出要与“在地缘政治上让美国放心”的伙伴开展经济合作,减少对中国的供应链依赖。同4月美国副国务卿谢尔曼访问欧盟,双方都表示对中国的对外政策、特别是“经济强制”举措越来越担心。此后,如何“减少对中国的供应链依赖”成为欧美政治决策层和战略研究界热议的话题。5月的欧美“跨大西洋贸易与技术理事会”第二次会议,6月的G7和北约峰会,都对此展开了探讨。

高科技产业领域的战略联动态势

最近十几年来,对2008年国际金融危机的反思和以人工智能为代表的新一代技术的应用,催生了“第四次工业革命”的理念,进而加剧了世界主要经济体之间的高科技竞争。

特朗普政府上任后,美国陆续出台具有经济民族主义色彩的产业政策,拜登政府更是不遗余力地加快这一进程,在2021年6月出台了《建造有弹性供应链、复兴美国制造业和促进有广泛基础的增长》文件,11月推动通过了“基建投资与工作法案”,2022年8月促使《芯片与科学法案》生效,9月公布《拜登政府经济蓝图》文件和“推动生物科技与生物制造业创新”的行政命令,10月发表《2022国家制造业日宣言》和《先进制造业国家战略》文件。

欧盟同样在加速推进产业政策。2020年初欧盟领导层正式提出“欧洲战略自主”目标后,建设“经济与技术主权”就成为欧洲政治精英孜孜以求的目标,主要内容就是要发展欧洲可以自主掌握的尖端技术和前沿产业,改变美国高科技企业在国际市场独占鳌头的局面,为此欧盟在2020~2021年陆续出台《欧洲产业战略》《欧洲人工智能白皮书》《欧盟数据战略》等60多份产业政策文件,并推出了大幅度修改竞争政策的提案。2022年初又出台了《欧洲工业5.0计划》《欧盟标准化战略》《欧洲芯片法案》等100余份政策文件。欧盟希望能在新兴技术与产业领域与美国开展协作,得到美国的帮助。

值得关注的是,2022年上半年欧美各自都推出了《芯片法案》。2月,欧盟出台《欧洲芯片法案》,表示将在未来十年里对半导体产业投入至少430亿欧元,使欧盟在全球半导体总产量中所占份额提高10%。8月,美国《芯片与科学法案》生效,美国政府将推动各界为半导体的研发与生产投入至少527亿美元。与此同时,美国和欧盟都提出了开展半导体生产的国际多边协作的设想,欧盟称为“芯片伙伴关系”,而拜登政府称为“芯片四方联盟”,欧美都希望与亚太地区的日韩和中国台湾建立协作关系,联合研发和生产芯片,但拜登政府的“芯片四方联盟”不包括欧洲。此外,2022年5月欧美“贸易与技术理事会”第二次会议也对欧美芯片生产合作前景进行了深入探讨。

欧美陆续出台的芯片政策都将矛头对准了中国。7月欧洲议会研究部关于欧盟芯片生产能力的报告,就强调要在芯片的关键性原材料上“减少对中国的依赖”,而8月拜登政府对《芯片与科学法案》生效所做的情况说明,明确表示出台这一法案的目的之一就是“加强供应链和制衡中国”。这反映出欧美对中国的强烈的警惕与防范心态。

贸易与投资领域的互动新态势

2022年欧美都在出台新的政策,意图加强针对中国和俄罗斯的高技术产品的出口管制,以保持自身在技术竞争和战略冲突中的有利位置。但欧美都认为在国际技术竞争中俄罗斯不构成威胁,而中国才是威胁性最强的对手,因而欧美战略研究界和决策层都在考虑对中国实施更加严苛的出口管制和投资审查架构,对中国企业,尤其是具有军方或央企背景的中国企业实施更加严密的监控和限制。

美国商务部2022年初以来陆续将71家中国企业和科研机构列入“实体清单”,禁止向其出口高端芯片及其制造设备等尖端科技产品。从2020年下半年至今,已有约449家中国机构被列入了美国商务部的“实体清单”。2022年10月美国商务部公布新的对华出口管制的新规定,禁止美国企业未经美国商务部特别授权而向中国出口三类芯片及其生产设备,同时还禁止拥有美国国籍或永久居民身份的人士在与芯片研发和生产相关的中国企业任职。这一力度空前的新规定的出台,被舆论视为美国对华禁运的“分水岭时刻”。

同时美国加强了与欧洲的沟通,推动欧洲支持自己的出口管制政策。受其影响,欧盟2022年1月正式实施针对“双重用途产品”的出口管制与技术转让的新法规,9月出台关于新法规的执行情况的报告。同时欧盟还在《欧洲芯片法案》中明确表示,要与美国开展出口管制协作,防止最尖端的芯片技术外泄。2022年5月欧美“贸易与技术理事会”第二次会议联合声明共有20多处提到了“出口管制”,详细阐述了欧美在这一领域开展合作的意向与规划。7月欧洲议会研究部的一份报告也谈到了相似的意向。

在投资领域,“战略性资产”,也就是与最新前沿科技和国家安全密切相关的企业资产,成为欧美政治决策层和战略研究界关注的焦点。为保护“战略性资产”,欧美都在着手实施更加严格的投资审查与限制政策。美国《芯片与科学法案》中设立了明确的投资审查程序,对美国半导体生产商的对外投资施加严格的限制和监控,以防止最新尖端芯片技术流向中国。9月拜登推出新的行政命令,大幅度强化美国外资审查委员会(CFIUS)的职能,在外资进入与半导体、人工智能与生物科技相关的产业时,实施更严密的“国家安全风险”评估。欧盟在投资领域也在加强相关决策。2022年6月欧洲议会出台关于“欧盟国际投资政策的未来”的决议,专列一章阐述在未来加强投资审查的规划。9月欧委会推出了投资审查年度报告,评估了欧盟与其成员国对外来投资实施联合审查的运作情况。10月欧委会又出台《加强关键性基础设施弹性的欧盟协调方案》,谈到为确保交通、能源和信息通讯等产业的安全,将加强对这一领域的投资管理。而5月欧美“贸易与技术理事会”在其联合声明的附录里详细阐述了欧美在外资审查领域的合作意向。

“小集团式”的协作动向

当前欧美都在强调要将“价值观相似”的国家联合起来,结成紧密协作的排他性的双边或小范围多边架构,向非西方地区推行地区合作与发展援助政策,意图逐步排挤中国,削弱中国在这些地区的影响。美国不断提出的新的宏观政策框架,而欧洲方面则步步追随。欧美联手向欠发达国家发动“魅力”攻势,以援助和地区一体化合作的名义加以拉拢。

2022年5月,拜登政府初次提出“印太经济框架”构想,声称其“将为21世纪的世界经济确立新的规则”,希望通过这一框架来实现基建合作和“供应链弹性”等目标。两周后,欧盟高级代表博雷利表示,欧洲在“印太地区”拥有“关键性的地缘政治与经济利益”,应积极参与这一地区的合作。欧洲议会随即在6月7日出台《关于欧盟与印太安全挑战的决议》,对美国的构想作出回应,点名批评了中国在这一地区的“强硬做法”,讲出了美国未便明说的话。在6月的G7峰会上,拜登推出了具有明显的排挤中国意图的“全球基建与投资伙伴关系”(PGII)架构,得到了欧盟和欧洲几个主要大国的响应。

同时欧盟也在推进对欠发达地区开展援助的“全球门户”计划,并拉拢美国为这一计划的实施共同出力。2022年10月,美国与欧盟签署备忘录,在“全球门户”计划的框架里为非洲的绿色能源转型联合提供助力。欧美的这些互动合作,带有明显的与中国“一带一路”倡议开展竞争的意图。

然而欧美之间自特朗普时期就已存在的矛盾并未根本改观。尤其是在经济领域欧美矛盾较深,在尖端技术和对外金融领域甚至可以说矛盾大于共识。

拜登政府迄今并未废除特朗普时期确立的对欧盟输美的钢铝产品的惩罚性关税,只是划出了一个免税的配额,在额度之外的关税依旧。欧美各自的《芯片法案》有一点明显的差异:欧洲对美国怀有期待和依赖,希望借助美国的支持来推进欧盟的“数字转型”和相关产业的发展,但美国对欧洲并未表现出多少热情。这既是因为欧洲的数字技术及相关产业明显落后于美国,也说明美国无意让欧洲在半导体相关产业的国际合作中占据重要位置。在尖端技术和前沿产业的多个领域,欧美之间都存在明显失衡的实力对比,这使欧洲在欧美经济关系中处于相当不利的位置。


忻华,中国欧洲学会理事,上海外国语大学欧盟研究中心主任。

来源:《世界知识》2023年第3期。


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