吕蕊 赵建明:欧美关系视角下的伊朗核问题

——基于2016年以来欧美伊核政策的比较分析
选择字号:   本文共阅读 328 次 更新时间:2019-12-24 23:42:43

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吕蕊   赵建明  

   内容提要:欧盟与美国在防止伊朗拥有核武器上具有共同利益。但由于欧美地位、身份、认知的差异,更由于美国现任总统特朗普采取了同前任奥巴马截然不同的政策,欧盟与美国在对待伊朗核协定的重大问题上出现严重分歧。2018年5月8日,特朗普宣布退出核协定并对伊朗进行新一轮严厉制裁。美国退出核协定前,英国、法国和德国为力保核协定进行外交斡旋;美国退出核协定后,欧盟先后更新阻断法案并推出特殊目的通道,力图在美国退出情况下维护核协定。当下,欧美关于伊朗核问题与核协定的矛盾,既凸显出双方在解决中东等地区热点问题上的分歧,又显现出在一超多强的国际体系下,处于最高层的美国同较低层面的欧盟之间围绕国际格局和地区格局未来演化方向的竞争。欧美之间的这种竞争将长期存在。

   关 键 词:伊朗核协定  阻断法案  欧盟  美国  特殊目的通道

  

   2003年伊朗核问题曝光后引起欧盟与美国的严重关切。伊朗核问题对欧美具有重要的战略意义。对美国而言,冷战后大规模杀伤性武器的扩散、国家恐怖主义等是本国安全的最大威胁和挑战。核武器扩散特别是伊朗等敌对国家拥有核武器更是美国防范的重点。美国反对伊朗发展任何形式的民用核能,也反对其他国家同伊朗进行核能合作。美国认为,伊朗所有的核能发展与合作都是为发展核武器服务的,一个拥核且反美的伊朗将是美国的噩梦,不利于美国主导中东的安全事务和地区安全构建。

   冷战后,欧盟同样将核扩散视作最大的安全威胁,同时伊朗是欧盟的大周边国家,随着地理范围和安全目标等方面的扩张,欧盟愈益关注伊朗核问题。欧盟对伊朗核问题政策有三个基本的立足点:一是不允许在自己周边出现拥核国家;二是期望以核问题为抓手介入中东安全事务,打破美国对中东事务的垄断;三是尝试以欧盟的方式基于规范和道义等非武力手段改造伊朗。

   欧盟方式与美国方式的冲突体现在双方对伊朗核问题的政策上。一是军事手段的效用。“伊斯兰革命”后的伊朗是美国在中东最大的敌人。美国一直强调军事打击在解决伊朗核问题中的决定性作用。欧盟反对使用武力解决伊朗核问题,认为这只会加剧中东的动荡;二是伊朗和平利用核能的权利。除了奥巴马政府,美国历届政府均否认伊朗拥有和平利用核能的权利,认为这一权利只会被伊朗滥用于发展核武器。欧盟则认为伊朗拥有和平利用核能的权利。

   但欧美都不允许伊朗拥核这一共同点又造就了特殊时期的政策联合。在内贾德执意加快伊朗核进程且联合国对伊朗制裁失效的情况下,2012年,欧美基于遏制伊朗核武冲动的共同利益走上了联合制裁之路并最终迫使伊朗改变激进核政策,于2015年签署了核协定。

   2016年美国总统大选,共和党候选人特朗普上台。无论是在选战言论、竞选团队构成还是在家族因素方面,特朗普都表现出强烈的反伊朗特性。特朗普上台后,更是数次表达对伊朗核协定的强烈不满。2018年5月8日,特朗普宣布退出核协定并对伊朗进行新一轮严厉制裁。在美国退出前后,欧盟及德国、法国、英国为力保核协定进行外交斡旋,欧盟在8月更新了阻断法案,9月推出特殊目的通道(Special Purpose Vehicle,SPV),力图在美国退出的情况下维护核协定。①

  

   一、欧美在伊朗核问题上的政策共同点和差异

   尽管欧盟与美国在对待伊朗核问题上表现出种种政策差异与分歧,但两者之间存在根本的共同点:决不允许伊朗获得核武器,这也是欧美对伊核政策的共同基础。冷战后,美国将大规模杀伤性武器的扩散等列为本国安全的最大威胁。2003年美国发动伊拉克战争的理由之一就是后者发展核武器等大规模杀伤性武器。美国尤其提防伊朗步印度、巴基斯坦和朝鲜的后尘,以民用核能名义发展核武器。2002年伊朗秘密核设施的曝光似乎验证了美国对伊朗发展核武器的指责,促使美国采取多种强制手段遏制伊朗的核进程。2003年后,欧盟在《欧盟安全战略》和《欧盟反对大规模杀伤性武器战略》等重要的外交与安全文件中,都将核武器扩散视为对欧盟最大的安全威胁。②欧盟不希望周边国家特别是地区大国伊朗跨越核门槛成为核国家。拥有核武器的伊朗(Iranian Bomb)是欧盟和美国都不能接受的现实。这是欧盟和美国在伊朗核问题上的共同立场。

   共同政策基础并不能掩盖欧美在对待伊朗和解决伊朗核问题上存在的显著政策差异:第一,欧美在伊朗政府的合法性上存在认知差异。从1980年4月美国同伊朗断交开始,美国从未承认过伊朗伊斯兰政权的合法性。美国驻伊朗使馆人质事件使超级大国美国在外交上蒙受巨大耻辱,成为其对外关系中难以磨灭的痛苦记忆。③伊朗由此成为美国在海湾和中东最大的敌人。冷战后,美国各届政府几乎都给伊朗贴上“抵制国家”(Backlash State,1994年)、“无赖国家”(Rogue State,1994年)、“邪恶轴心”(Axis of Evil,2002年)、“暴政据点”(Outposts of Tyranny,2005年)、“盗贼国家”(Kleptocracy,2018年)等政治标签,“妖魔化”伊朗。相对而言,欧盟尽管在拉什迪事件、④麦克诺斯餐馆暗杀事件(Mykonos Restaurant Assassinations)、⑤黎巴嫩人质事件等问题上与伊朗龃龉不断,其部分成员国与伊朗的外交关系也时断时续,但从未否认过伊朗伊斯兰政权的合法性,至多是在双边关系上承认伊朗是问题国家,更多依赖紧急对话(Critical Dialogue)等手段谈判解决彼此分歧。⑥

   第二,美国和欧盟在改变伊朗的问题上存在差异。美国一直谋求改变伊朗的政权。小布什总统时期美国还将政权变更(Regime Change)作为解决伊朗核问题的治本之策。美国认为,伊朗等国的政权非民主性是导致核武器等大规模杀伤性武器扩散、支持恐怖主义、国内压制人权等行为的内在根源,因此治本的方法是推翻伊朗等国的政权。尽管伊拉克战争后伊拉克的国内维稳成为美国最主要的安全关切,美国期望复制伊拉克模式以军事打击改变伊朗政权的想法也无疾而终,但军事手段(Military Option)始终是美国解决伊朗核问题的政策选项。综合来看,以承认伊朗的政权合法性为前提,德国、法国等欧盟国家反对美国对伊朗实行政权变更,欧盟更期望通过接触政策来改变伊朗的行为(Behavior Change),使伊朗成为遵守国际规范的国家。

   第三,欧美对伊朗核权利和民用核能的认知差异。美国认为伊朗油气资源丰富,根本没有发展民用核能的必要,伊朗所做的一切都是为了发展核武器。在核权利问题上,除2015年签署核协定的奥巴马政府之外,冷战后历届美国政府都否认伊朗拥有和平利用核能的权利。冷战之后,美国一直阻挠德国、法国、俄罗斯等国同伊朗开展核能合作,阻止它们帮助伊朗重启布什尔核电站项目。美国认为,类似核合作将促使伊朗扩充核基础设施、提高核研发能力以及培养核科技人才,而这只会加快伊朗核武器的发展进程。欧盟则认为,伊朗作为《核不扩散条约》和国际原子能机构的正式成员,拥有和平利用核能的权利。这种权利即使在伊朗秘密核设施曝光后在《德黑兰宣言》和《巴黎协定》中也作为重要条款予以确认。

   第四,欧美在经济制裁与核问题的关系上存在认知差异。对美国而言,经济制裁是美国遏制政策的重要支柱。经济制裁同外交遏制、军事防范和打击、地区安全安排上排斥伊朗等政策一起成为阻遏伊朗的政策组合,并且以推翻萨达姆为样板,经济制裁愈发同政权变更相联系。欧盟不完全反对经济制裁,但仅将经济制裁作为恶化伊朗经济、逼迫后者回到谈判桌的必要手段。而且欧盟反对过分削弱伊朗,认为过分虚弱的伊朗会在海湾造成新的权力真空,并可能引发局部战争,造成中东的不稳定。

   正因为欧盟同美国存在上述政策差异,决定了欧盟在切入伊朗核问题时采取不同于美国的政策。综合来看,从伊朗核问题曝光到奥巴马任期结束,欧盟对伊朗核问题的政策大致可分为三个阶段。

   (1)从伊朗秘密核设施曝光到《德黑兰宣言》和《巴黎协定》。2002年10月,伊朗在纳坦兹和阿拉克等地的秘密核设施被曝光后,国际原子能机构于2003年6月启动核查,伊朗在应付一系列核查中表现得欲盖弥彰。此时恰逢美国在2003年5月结束伊拉克战争。小布什政府表示决不容许伊朗发展核武器,威胁通过军事打击和政权变更遏制伊朗发展核武器。外界普遍预测,伊朗将成为美国军事打击的下一个目标。美国强大的军事打击威胁使伊朗承受了巨大的压力。为避免再生战端,英、法、德三国代表欧盟同伊朗先后签署《德黑兰声明》(2003年10月)和《巴黎协定》(2004年11月)。在这两份文件中,伊朗同意暂停敏感的浓缩铀研发和生产,欧盟承认伊朗拥有和平利用核能的权利。一旦暂停被确认,欧盟将同伊朗重启《贸易合作协定》谈判,欧盟将支持伊朗加入世贸组织。⑦伊朗签署《有关核问题的安全保障协定附加议定书》(但未得到伊朗议会的批准)。欧盟通过和谈与协定来解决核问题避免战争,而伊朗则借助欧盟暂时规避来自美国的军事压力。

   (2)内贾德的核冒险行为与联合国制裁困境。2005年8月,伊朗总统内贾德上台后不惜同国际社会对抗也要强推伊朗核进程。他撕毁了前任同欧盟达成的核暂停协定并重启浓缩铀生产。伊朗不断提高浓缩铀丰度,将离心机数量增加到16000多台,并生产了更先进的P-2型离心机。内贾德的核冒险和强迫国际社会接受伊朗核现实的做法将居中斡旋的欧盟推向了美国。随后,欧盟和美国在联合国的框架下谋求通过经济制裁防范伊朗走向拥核之路。安理会先后通过1696号(2006年)、1737号(2006年)、1747号(2006年)、1803号(2008年)、1835号(2008年)和1929号(2010年)等决议,但联合国制裁并没有遏制内贾德的拥核冲动。⑧由于俄罗斯和中国反对过分削弱伊朗,安理会制裁陷入僵局。内贾德则对联合国制裁表现出强烈的不屑。

   (3)从欧美联合制裁到伊朗核协定的签署。出于对联合国制裁走向僵局和内贾德可能加快推进核进程的担忧,欧盟开始同美国一起走向了联合制裁之路,欧美对伊核政策的共性开始发挥作用。2012年欧盟切断SWIFT并禁止进口伊朗原油之后,伊朗的经济遭受重创,原油日出口量从2011年的220万桶最低降到2013年5月的70万桶。⑨面对经济困境和外交压力,2013年上台的总统鲁哈尼调整了伊朗的核外交政策,通过在核问题上的让步谋求同西方改善关系。美国总统奥巴马也投桃报李推出同伊朗缓和的“奥巴马主义”,通过两国关系改善来推动伊朗核问题的解决。奥巴马主义相对于冷战后乃至伊斯兰革命后美国长期坚持的遏制伊朗的政策而言,是个巨大的政策转折。

   2013年鲁哈尼在纽约联大发表的演讲以及同奥巴马开展的电话外交,推动了伊朗和美国关系的改善。2015年7月,伊朗同欧盟三国、美国、俄罗斯和中国(E3+3,或P5+1)签署了《伊朗核问题全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA,以下简称“伊朗核协定”)。⑩协定的核心内容是伊朗通过在浓缩铀和钚提取等方面10-15年的核暂停换取欧美解除对伊朗核制裁。历时10多年的伊朗核问题画上了阶段性的句号。

   伊朗核协定对欧美的意义在于,欧美通过共同的外交努力以核协定的形式将伊朗的核武进程至少延缓了10-15年。而且伊朗核问题的解决方式是欧盟倡导的谈判与外交,而非美国倡导的军事打击和政权改变。伊朗核协定的功效相当于拆除了一颗定时炸弹,避免让海湾和中东再罹战火。该协定也被认为是中东地区安全的稳定器。

但是2016年大选使美国对伊朗的政策再度走到新的十字路口。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《欧洲研究》 2019年01期

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