忻华:美欧对华经济竞争的战略协作评析

选择字号:   本文共阅读 1474 次 更新时间:2023-02-02 21:54

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忻华  

内容提要:大国战略博弈加剧和俄乌冲突导致的地缘政治变局,使美欧对华经济竞争的战略协作越来越机制化,双方在减少对华“经济依赖”、增强“供应链韧性”、保护“经济安全”等方面的共识不断增加。在技术与产业领域,美欧各自出台芯片法案,着手构建“半导体伙伴关系”,共同争夺对新兴技术标准与前沿产业规范的主导权;在贸易与投资领域,双方试图发展“友岸外包”,收紧出口管制,强化投资审查;在第三方区域合作方面,双方以构建“小集团式”的“印太合作战略”排挤中国。但是,美欧之间缺乏互信,在经济上的矛盾大于共识,竞争多于合作,因而协作对华终有限度。中国可灵活采取对美、对欧政策,以公共外交和商业外交成效夯实中美与中欧关系的经济社会基础,切实争取更大的战略空间。

关键词:美欧  战略协作  中美关系  中欧关系


美国拜登政府上台以来,一直着力巩固美国主导的全球战略同盟体系,欧洲是其中重要一环。在中美竞争加剧和俄乌冲突延宕的背景下,美国试图拉拢欧洲制衡中国,将其一步步绑上自己对华竞争的战车。在拜登政府的谋划中,美欧对华战略协作与其苦心经营的美日印澳“四方安全对话”(QUAD)和美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)相互呼应,共同构成遏制中国的全球战略协作体系的拼图。与此同时,局势的变化迫使欧盟开始反思和修订2019年以来的“欧洲战略自主”构想。2022年3月欧盟出台了《安全与防务战略指南针》文件,强调“美国是欧洲最强大和最重要的战略伙伴”。

在美国的推波助澜下,以日耳曼·马歇尔基金会(GMF)为代表的美国智库和以德国科学与政治基金会为代表的欧洲智库在大西洋两岸掀起了关于“重启欧洲对华战略”的讨论。事实上,中欧并不存在根本性的战略安全矛盾,但由于中国近年来在全球产业链中的地位持续上升,欧洲对中国的疑虑不断加深,中欧在经济领域的竞争也日趋明显。在此背景下,欧洲接过了美国的“橄榄枝”,双方针对中国的战略协作越来越机制化。不过,美欧之间依然缺乏信任,2022年9月中旬以来欧洲能源危机和美国《通胀削减法案》导致美欧原有矛盾加深,欧洲更加希望在中美之间灵活转圜以对冲风险,美欧对华战略协作的不确定性愈发凸显。

俄乌冲突刺激下的美欧对华共识

随着中国的技术水平、经济体量和国际影响力不断增强,美国和欧洲逐渐将中国视为国际经济与战略竞争的重要对手。拜登政府将中国称为“本世纪美国遇到的最大的地缘政治威胁”,而欧盟自2019年以来将中国定义为“经济上的竞争者和制度性的对手”。2022年2月俄乌冲突爆发后美欧战略协作进一步增强,美国财长耶伦、国务卿布林肯等人都一再向欧洲释放信号,希望双方能步调一致地应对来自中国的挑战。而欧洲政治精英本来就对中俄关系抱有很深的成见,俄乌冲突后对中国的敌意更是大幅增加,一些人甚至认为中国是比俄罗斯更严重的不稳定因素,因而对美国的示意心领神会,步步追随。欧盟委员会负责经济事务的委员真蒂洛尼、欧洲中央银行行长拉加德等人就多次明确表示认可美国的主张,希望加深彼此的合作。

2022年2月至年底,美欧决策者频频会面,每月至少有一次副部长级以上的双边对话:4月举行所谓第三次“中国问题对话”;5月和12月举行美欧贸易和技术委员会(TTC)第二和第三次会议;6月召开七国集团(G7)峰会和北约马德里峰会;8月就台海局势举行双边会谈;9月在纽约的全球粮食安全峰会上会晤;10月美国财长参加欧元区非正式部长级会议;11月底法国总统马克龙访美。借助这些双边会晤与沟通,美欧紧锣密鼓地展开磋商、沟通观点、协调看法,形成对华经济竞争的战略共识。美欧认为:一方面,普适性多边主义的经济全球化和全球治理已难以为继,必须以“小集团式的多边主义”或“地区主义”取而代之;另一方面,宁可牺牲经济效率,也要大幅减少对中国的“依赖”,增强“供应链韧性”,以免受到所谓的来自中国的“经济强制”,确保自身的“经济安全”,并且要向中国施加更大压力,迫使其改变“扭曲市场”的政策。进而言之,美欧认为彼此是“观念相似的合作伙伴”,是“地缘政治上可以互相信任的行为体”,有必要在技术研发、产业升级、贸易与投资、对外发展援助等领域共同组建排他性的“小集团”或“俱乐部”,在“小集团”内部构建没有关税壁垒、彼此密切合作的架构,在“小集团”以外共同采取强制性或对抗性的强硬手段,限制、阻碍乃至破坏中国的经济发展,从而构建自身的地缘战略优势。

技术与产业领域的美欧协作对华

以人工智能为代表的新兴技术与前沿产业正急剧改变着经济运行的面貌,而半导体芯片是人工智能技术的重要载体,因此当前美欧都聚焦于半导体产业,尝试构建针对中国的双边协作架构。2022年2月8日欧盟出台了《欧洲芯片法案》,计划在未来10年对半导体产业投入至少430亿欧元;8月9日美国总统拜登正式签署《芯片和科学法案》,打算在半导体产业投入至少527亿美元。美欧芯片法案都将矛头对准了中国。同年7月7日,欧洲议会关于《欧洲芯片法案》的研究报告指出,要妥善应对“供应链的新地缘政治”,“减少对中国的依赖”;而拜登政府则明确表示,出台《芯片和科学法案》的目的之一就是“加强供应链和制衡中国”。同年10月,拜登政府出台了《先进制造业国家战略》和《国家安全战略》等纲领性文件,认为半导体产业决定着美国经济的国际竞争力,与国家安全密切相关,将其列为开展对华战略竞争的主要着力点之一。

在此背景下,欧盟希望在半导体产业领域获得美国的协助与支持,明确提出“半导体伙伴关系”设想,认为要与美国、日本、韩国和中国台湾地区等“观念相似的伙伴”进行协作,减少对“单一国家或地区”的过度依赖,建设“具有韧性的”半导体供应链。美国对此表示认可,并同时与欧洲和亚太盟友探讨加强协作的可能性。美欧双方在2022年5月和12月举行的美欧贸易和技术委员会第二和第三次会议都明确表示,要增加各自半导体价值链的“透明度”和“弹性”,建立半导体产量变化的“预警机制”,形成生产协作体系,建立联合研发架构。8月,拜登政府提出“芯片四方联盟”构想,打算与日、韩和台湾地区开展芯片研发与生产协作。欧洲紧随其后,在11月提出《欧盟—韩国数字伙伴关系计划》。目前美欧正围绕“半导体国际伙伴关系”愿景进行沟通,加紧制订新的政策架构。

与此同时,美欧也越来越重视信息通信技术的标准与前沿产业的规范,意欲夺取这一领域主导权。2019年以来,美欧多家智库和工商界利益集团都反复声称,鉴于国际技术竞争加剧,中美欧之间关于技术标准主导权的斗争将变得更加激烈。2022年,日耳曼·马歇尔基金会、战略与国际问题研究中心(CSIS)、新美国安全中心(CNAS)和美国制造业研究所(MI)等美国智库,欧洲议会研究部和欧洲对外关系委员会(ECFR)等欧洲智库,以及信息通信技术产业部门的一些大企业和利益集团,如英特尔公司和美国信息技术与创新基金会等,先后出台了多份报告和评论,希望美欧能形成制度化协作,共同“抗衡”中国在这一领域的影响。2022年4月28日美欧联合发表的《关于互联网未来的宣言》,美欧贸易和技术委员会第二和第三次会议,以及11月25日欧洲理事会关于“人工智能规则协调化”的提案,都谈到双方将在人工智能、量子计算和信息通信等领域定期磋商,并且要建立关于“战略性标准的信息机制”,以便按照双方共同的意愿来建构国际通行的标准体系。

贸易与投资领域的美欧协作对华

美欧针对中国的贸易与投资协作,涉及供应链重新布局、出口管制和投资审查等方面。由于美欧对华经济竞争不断强化,双方一直在商议如何减少“对中国的供应链依赖”。随着新冠疫情的反复延宕,这一话题被提升到维系经济安全的高度,增强“供应链韧性”成为美欧决策者的首要目标,他们重新设计的供应链战略布局经历了从“回岸生产”到“近岸外包”再到“友岸外包”的演变。

2018年,特朗普政府开启对中国的“贸易战”后,积极讨论“回岸生产”(Reshoring)的设想,出台经济民族主义和国家重商主义的政策,意图吸引美国制造业厂商回流国内。2020年底,美欧一些智库聚焦于“近岸生产”(Near-Shoring)概念,主张将“战略性产业”的供应链转移至距离美国和西欧较近的拉美与东欧中小经济体,获得拜登的首肯。2022年4月以来,以美国财政部长耶伦和欧洲央行行长拉加德为代表的美欧经济决策层沆瀣一气,频繁讨论所谓“友岸外包”(Friend-Shoring),鼓吹将新兴技术和医疗等产业的关键性生产环节转移至“价值观相似的国家”,根据政治关系重构美欧乃至全球的生产分工体系,而大西洋理事会和德国科学与政治基金会等美欧智库则提出了具体的方案。受其影响,12月台湾半导体厂商台积电集团决定在美国凤凰城启动新的投资项目,投入280亿美元建造新厂。而德国和欧盟也在积极活动,吸引中国台湾和韩国的半导体厂商前往欧洲投资。

同时,美欧不断收紧针对中国的出口管制,意在阻止中国获取与人工智能、量子计算、信息通信、新能源汽车等新兴产业相关的高技术产品和生产设备、技术与信息。2022年,美国步步紧逼,将中国大批高科技企业列入美国政府实施禁运和监控的三项“黑名单”:首先是美国商务部的“实体清单”,意在禁止芯片等高科技产品及其生产设备与相关技术从美国流向清单所列机构。从2018年至今已有454家中国机构被列入其中,2022年有至少76家中国机构被列入。其次是美国财政部外国资产控制办公室制订的“非特别指定的‘中国军工复合体’清单”,清单内的企业不得向美国融资,到2022年底不少于67家中国企业榜上有名。再次是美国国防部的“在美国运作的中国军事公司”名录,到2022年底被列入其中的中国企业不少于60家,受到美国军方和行政部门的监控和限制。2022年10月7日美国商务部公布了一项空前严苛的禁令,禁止向中国出口三类可用于当前“超级计算机”的芯片,并禁止向中国出口生产设备与技术,禁止相关技术人员为中国工作,被媒体称为“分水岭性质的禁运新规”。此外,美国联邦通讯委员会还在11月25日全面禁止美国机构使用中国华为和中兴公司的设备。欧盟则在2021年5月公布了《出口管制法》,在2022年9月公布了关于这部法律执行情况的评估报告,在欧盟层面对军民两用产品的出口商、外贸代理人以及技术援助和转让等活动实施管制,将原本由各成员国掌控的权力收拢到欧盟层面。

美欧决策层一方面将各自的政策层层加码,另一方面则不断增加相互磋商的频率,希望形成针对中国的联动机制。2021年9月,美欧贸易和技术委员会成立,其中专门设立了关于出口管制的双边工作组;2022年5月和12月该委员会的第二和第三次会议的联合声明详细阐述了围绕出口管制开展合作的规划。此外,美欧各自出台的芯片法案也都有专门的章节规定出口管制的运作机制。与此同时,美欧逐步加强对数据跨境流动管理的双边协作。2022年3月25日,美欧初步达成意向,要构建“跨大西洋数据隐私框架”。同年10月7日,拜登政府发布了“加强美国信号情报活动保障措施”的行政命令,实际上为上述框架的构建明确了部分细则。从2022年7—12月欧洲议会还推出4份研究报告,阐述在此领域推进双边协作的具体设想。

美欧为防止中国企业获得自己的“战略性资产”,互相仿效和参照,逐步加强和细化投资审查。美国在2018年出台《外资风险评估与现代化法案》,大幅扩展了外国投资委员会(CFIUS)的权限和需要接受审查的行业范围。2022年9月15日,拜登政府推出第14083号行政命令,进一步强化对外资的“国家安全风险”审查,规定对于影响美国供应链弹性、国际技术竞争地位、特定行业发展趋势和国家安全的外资项目,特别是涉及半导体、人工智能、量子计算、生物科技和清洁能源等新兴技术的外资项目,实施更加严格的审查。欧盟早在2019年就出台了投资审查框架条例,2020年3月又出台文件,防范所谓“第三国资本”趁疫情收购“战略性资产”。2022年9月初欧盟出台投资审查年度报告,再次强调要与美国合作。美欧各自出台的芯片法案都设立了审查程序,对外资进入本土半导体产业和本土半导体企业对外投资严加限制,同时还在美欧贸易与技术理事会第二和第三次会议上详细磋商针对外资尤其是“来自非市场经济的资本”开展审查合作的事宜。

美欧针对中国的“小集团式”区域经济合作架构

当前,美欧正推行“小集团式多边主义”的模式,打算将“价值观相似”的国家联合起来,结成紧密协作的双边或小范围的经济合作架构,形成排他性的小集团,部分代替原先国际社会共同参与的普适性和全球性的多边主义架构,进而借助这些小集团架空或操控现有的国际多边贸易体系和全球治理架构。这一做法也被称为“诸边主义”(Plural-lateral)模式,其实质是在现有全球性多边架构之外另起炉灶,意在排挤中国这样的非西方大国。

2018—2019年,特朗普政府促成的《美墨加协定》,是最早出现的“小集团式多边主义”架构,其中的“毒丸条款”迫使缔约国在美国和“非市场经济国家”之间作出非此即彼的抉择,使缔约国无法违逆美国意志与第三方国家开展自主经贸往来。2021年和2022年的两轮G7峰会和北约峰会继续推进这一模式,提出明显带有排挤中国意图的“重建更美好世界”计划(B3W)和“全球基础设施与投资伙伴关系”倡议(PGII),表明当前“小集团式多边主义”正在成为美欧借以改造传统的全球治理体系和排挤中国的重要合作形式。

“小集团式多边主义”还体现在面向第三方的区域间合作。2019年,美国国防部发布第一份《印太战略报告》。拜登政府上台后热衷于建章立制,构建美国主导的印太合作架构,在巩固美国现有亚太同盟体系的基础上,以“切香肠”式的渐进方式排挤中国。欧洲亦步亦趋,紧密配合美国的相关计划。2021年3月,拜登政府发表《国家安全临时指导方针》,将欧洲和印太称为美国战略和外交最重要的着力点。欧洲随即给予积极回应。同年4月,欧盟外长理事会发布《欧盟印太合作战略》文件,详细阐述欧盟参与印太地区事务的考量和愿景,表示愿意协助美国开展对华竞争。2022年5月美国宣布启动“印太经济框架”,并宣称这一框架“将为21世纪的世界经济确立新的规则”,希望借此实现基建合作和“供应链韧性”等目标。欧洲议会随后在6月7日通过《关于欧盟与印太安全挑战的决议》,声称“中国在印太地区对欧盟利益构成威胁”,此后又在7月5日出台《贸易与投资领域的欧盟印太战略决议》,与美国遥相呼应。欧洲对美国的种种积极回应,发挥了“敲边鼓”的作用。

美欧遏华战略协作终有限度

目前美欧遏华战略协作的机制有三项:一是美欧贸易和技术委员会,该机制设立了10个双边工作组,定期沟通协商;二是美欧关于中国问题的双边对话机制和美日欧三方的贸易部长会谈,不定期地商讨和协调对华立场;三是G7和北约,主要聚焦于重大战略问题。虽然近年来美欧针对中国战略协作的频率不断提高、联系愈加紧密,但美欧之间及其各自内部存在多层矛盾,其对华战略合作终有限度。

首先,美欧之间暗中存在的矛盾与竞争会阻碍对华战略协作。虽然拜登政府上任以来屡屡放出对欧亲善的调门,但实际上也将欧盟视作“竞争者”,而在欧盟看来美国并不可靠,因此双方在对华政策上必然存在差异、分歧和障碍。一方面,美欧存在典型的“联盟政治的困境”,即美国竭力想要拉欧洲卷入印太的军事与防务,而欧洲却不愿为此耗费资源;另一方面,美欧在经济领域可谓暗战不断,矛盾大于共识,竞争多于合作。在尖端技术与前沿产业领域,双方各打算盘,浮语虚辞多于实际行动。2022年年初以来欧洲一直表示,希望美国支持自己发展高科技产业,但美国只顾着补贴和扶持本国产业,对欧洲反应冷淡、虚与委蛇,令欧洲强烈不满。在双边贸易与投资领域,双方更是龃龉不断。美欧围绕农业、汽车和钢铝等产业形成的贸易争端至今未能化解。2022年9月以来,持续升级的俄乌冲突引爆欧洲能源危机,欧洲经济被拖向滞胀的泥潭,美国不仅没有施以援手,反而大幅提高输欧能源价格,对欧洲大割“韭菜”。更有甚者,美国恰在此时加快推行《通胀削减法案》,大幅度补贴美国电动车生产厂商,吸引欧洲制造业资本流向美国,导致欧洲出现“产业空心化”的危险。欧洲政治精英对此相当愤怒,在12月15日的欧洲理事会上表示要推出更加强有力的欧洲产业补贴政策,欧委会主席冯德莱恩还提出建立“欧洲主权基金”来提供补贴资金。同时,美欧对于各自对华关系的定位存在细微差异和分歧,其中的矛盾、竞争使美欧只有在外部地缘政治冲突较为激烈的时候才能建立稳固的战略互信,二者对华战略协作不可能亲密无间,一旦遇到双方得利不均的问题,难免暗生嫌隙。

其次,在美欧各自内部,依赖中国市场的工商界与主张对华强硬的政治精英之间一直存在拉锯和博弈。中国成熟的基础设施、便利的物流体系、完整的制造业门类、稳定的劳动力队伍和巨大的市场体量,对美欧工商界具有较强的吸引力。2018年以来美欧一些政客反复抛出“脱钩”论调,处心积虑地寻求减少对中国的“依赖”,但美欧在华企业均反应冷淡。2021年,华南美国商会发布《2021年中国营商环境白皮书》及《2021年华南地区经济情况特别报告》,痛陈“脱钩”将给美国带来巨大损失,希望维持中美经贸规模。2021年中美和中欧货物贸易额都创下历史新高,同比增长近三成。2022年1—11月,中国对美国和欧盟的货物贸易额分别同比增长4.8%和7%,给中国带来的贸易顺差额分别同比增长7.6%和44%;而2022年1—9月欧盟对中国的投资则同比增长123.7%;2022年中欧双边贸易和欧盟对华投资总额很可能再创新高。这说明美欧所谓的对华“脱钩”和增强“供应链韧性”尚未取得实效。实际上,美欧企业对中国的投资越多,就越舍不得离开中国,也就越不认同其政治领导层的决策,进而会不断施加压力,对美欧对华强硬政策起到一定程度的遏制作用。

目前俄乌冲突仍然迁延不定,欧洲内部面临“产业空心化”和经济滞胀的巨大风险,外部则面临地缘战略环境碎片化的趋势,因而在安全、防务和战略领域依然要依赖美国,而中美战略博弈的加剧也使美国仍然要借重欧洲这个拜登眼中“美国最宝贵的战略资产”。因此,美欧对华战略协作还会继续向前推进。但同时要看到,一方面欧洲有“戴高乐主义”和“新东方政策”的历史遗产,有多方下注以维持均势的传统战略文化,绝不愿意被完全绑上美国反华的战车;另一方面美欧在高科技产业上的竞争和双边贸易上的算计如深流暗淌,双方难以做到齐心协力,所以美欧对华协作具有很大的不确定性。

鉴此,中国一方面可灵活采取对美、对欧政策,尽可能争取更大的战略转圜空间;另一方面对美欧持之以恒开展公共外交和商业外交,提升美欧在华企业的获得感,进而夯实发展对美欧关系的经济社会基础。此外,中国还可通过持续推进《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),努力提升为亚太区域一体化合作提供国际公共产品的能力。面对波诡云谲的地缘战略博弈和国际经济竞争,中国只要保持足够的战略定力并采取积极有效对策,就能立于不败之地。


忻华,中国欧洲学会理事,上海外国语大学欧盟研究中心主任,上海交通大学国家战略研究中心特聘高级研究员。

来源:《当代世界》,2023年第1期,注释略。



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