唐志超:美国拜登政府中东政策调整的动因、特征与前景

选择字号:   本文共阅读 1552 次 更新时间:2023-01-23 22:40

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唐志超  


内容提要:为开展大国战略竞争以及应对俄乌冲突对地缘政治和国际能源格局的影响,拜登总统执政一年半之后开启中东之行,并对中东政策进行调整。拜登政府新中东政策强调伙伴、地区融合、冲突降级和民主人权,并将大国战略竞争置于中心位置,意图“阻止中俄在中东填补权力真空”,重塑美国在中东的形象。拜登政府新中东政策虽带有先天不足,受到自身精力不够、地区国家加强战略自主等因素制约,但其重构区域安全体系相关动向值得关注。

关键词:拜登政府中东政策  大国战略竞争  国际能源格局  美国国家安全战略


美国拜登政府上台以来,延续了自奥巴马政府开始从中东战略收缩的政策主基调,在致力于重返伊朗核问题全面协议的同时,积极推行价值观外交,意图修复特朗普政府对美国在中东形象的破坏。然而,这一政策刚刚执行一年便面临一系列重大挑战。2022年7月拜登首次中东之行表明,美国政府已开始调整其中东政策,重新审视中东的战略价值,并将大国战略竞争置于其中东外交的中心位置。

拜登政府中东政策调整的主要动因

拜登上任后,在中东政策上虽竭力与特朗普切割,显示其在伊朗核问题、巴以问题、民主人权问题等方面的不同,如提出愿意重返伊朗核问题全面协议、重新与巴勒斯坦政府打交道、愿意就人权等问题向沙特等盟友施压等,但实质上仍延续了奥巴马和特朗普政府的中东政策,即下调中东在美全球外交和国家安全战略中的地位,继续从中东实施战略收缩,竭力结束中东战争,避免陷入新的中东冲突,以集中资源开展大国战略竞争。与此同时,基于价值观外交等因素,拜登对土耳其、沙特、阿联酋、埃及四国颇有微词,不愿与其领导人交往。

然而,随着拜登政府上任一年多来美国内外形势以及美与中东关系的一系列深刻变化,其中东政策遭遇一系列挑战,主要表现在三个方面。一是俄乌冲突爆发深刻改变大国战略竞争格局以及国际安全环境,并对地缘政治、国际粮食和能源安全产生重要影响。中东地区则因历史、地缘、经济和能源等因素深受俄乌冲突外溢影响,在美对俄围堵以及遏制美国内能源价格上涨中重要性凸显。可以说,俄乌冲突是拜登政府中东政策调整的重要催化剂。二是拜登上任以来中东政策成效寥寥,主要政策目标几乎皆已落空,美国与地区主要盟友和伙伴国家面临多重危机。拜登政府视重返伊朗核问题全面协议为其中东政策的重中之重,但迄今已举行的8轮直接谈判和多轮间接谈判一直未能取得突破性进展,外界对达成协议的可能性及其效果普遍持怀疑态度,而且以色列、沙特、阿联酋等地区盟友均明确反对拜登的伊朗政策。拜登政府结束也门战争的努力也未获成功,只达成暂时停火协议。极端组织“伊斯兰国”(ISIS)在叙利亚和伊拉克也有卷土重来之势。围绕也门、阿富汗、叙利亚、伊朗核问题、俄乌冲突、能源安全、民主人权等问题,美国与沙特、阿联酋等海湾国家龃龉不断,海湾盟友对美国不信任感加深,纷纷强化政治、外交和安全领域的战略自主,拒绝在俄乌冲突中选边站队。阿联酋不顾美国要求坚持在联合国安理会对俄决议中投弃权票。阿联酋和沙特两国领导人还拒接拜登电话,不愿配合美国增产石油的计划。三是中东国家尤其是海湾国家与中国的战略合作日益增强引发美国忧虑。近年来,美国政界和媒体持续炒作中国与中东国家的重大合作话题,涉及高层互访、“一带一路”合作、人民币结算石油、信息技术合作、军事合作和核能合作等领域。2022年6月,美国国会众议院6个小组委员会主席联名致信拜登,要求拜登在访问沙特时向其施压,劝阻沙特在核能、导弹方面与中国开展合作。

在这种形势下,拜登政府认识到其中东政策已难以为继,政策调整势在必行。2022年7月,拜登开启了其任内首次中东之行,其中心任务就是对外宣示美国将继续与中东保持接触,以恢复美国在中东“至关重要的领导作用”。拜登公开承认过去离开中东是战略错误,强调现在要致力于在该地区建设一个积极的未来,与所有人结成伙伴关系,“美国不会从中东离开”。具体而言,拜登希望实现三大目标。一是宣布美国回归中东,加强与中俄在中东的战略竞争,遏制中俄“填补权力真空”。二是修复与中东盟友的关系,重建信任,争取其对美国全球和地区外交政策的支持。拜登团队意识到以价值观外交为指导的对沙特政策难以为继,已严重影响美地区利益和全球战略,开始重新重视沙特的战略价值,强调美沙关系“大而不能倒”。三是增进能源领域的协调与合作,争取海湾国家在抑制国际油价、打压俄罗斯对外能源合作空间、维护欧洲能源安全等方面的支持。其中,推动沙特带头实现石油输出国组织(欧佩克)国家石油增产,以平抑国际油价,降低美国国内通胀压力是当务之急,而保障欧洲能源安全、离间破坏欧佩克与俄罗斯的能源合作关系、确保美国在全球能源安全体系中的中心地位,则是近中期主要任务。

大国竞争成为拜登政府新中东政策框架的核心

拜登政府2022年10月发布的最新版《美国国家安全战略》以及拜登在沙特吉达举行的美阿峰会上的讲话勾画了一个新的中东政策框架。新政策的核心思想是继续维持美国在中东的领导地位。这一政策框架由五大支柱构成。一是支持并加强与那些“遵守基于规则的国际秩序”的地区国家的伙伴关系,确保这些国家能抵御外来威胁;二是不允许外国或地区势力破坏中东航道的航行自由,不容忍一国通过军事集结、入侵或威胁来主宰该地区另一国;三是消除对地区稳定的威胁,促进地区缓和,减少和结束冲突;四是在尊重主权和独立选择基础上,加强与地区国家的政治、经济和安全联系;五是促进地区的人权和价值观。

与前一阶段相比,拜登的新中东政策又发生了新的变化,比如强调减少地区冲突,从重视军事手段到重视外交,从偏重安全到重视发展议程,从不愿兑现对地区盟友的安全承诺到重新强调对地区盟友的安全承诺,表示愿意尊重地区国家的独立自主权等。新中东政策框架对中东的重要性进行了重新定位,赋予中东在地缘战略、大国外交和能源安全三个方面的新战略价值。拜登宣称,虽然全球竞争日趋激烈,美国面临的挑战愈加复杂,但美国仍非常清晰地看到中东的全球性重要影响力,清醒地认识到美国的利益与在中东的成功紧密交织在一起。为此,拜登强调美国将继续积极参与中东事务。

对美国而言,除了要面对恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、以色列的安全等重要挑战,拜登政府还注意到中东在大国竞争中的重要性,中东正成为美国与中俄竞争的“新中间地带”,遏阻俄罗斯南下突围的重要南翼。此外,中东在国际能源领域的战略价值也被美国重新挖掘。俄乌冲突爆发前一段时期,中东在美国外交和能源战略中的地位已然下降。美国实现能源独立不仅使自己从油气进口国摇身一变成为油气出口国,不再依赖中东能源,还使美国成为中东产油国在能源转型、气候变化上的主要施压者。但随着俄乌冲突的爆发和国际能源格局的剧变,中东产油国在国际能源格局中地位显著提升,美国在确保国际油价稳定、保障欧洲能源安全、削弱俄罗斯在国际能源格局中地位三方面对中东的战略依赖明显上升。

拜登政府新中东政策更重要的变化是,首次将遏制中俄作为其中东政策的核心和中东外交的中心任务。拜登在中东出访行程中三次公开提及不允许中俄“填补权力真空”,明确提出美国不能离开中东。因此,拜登提升中东地位,修复盟友关系,提出新政策框架的主要目标是与中俄进行竞争。在吉达峰会上,拜登明确宣告,美国不会离开中东,把真空留给中国、俄罗斯或伊朗来填补。美国要在中东“建立一个积极而有原则的美国领导地位”。

除了口头政策宣示外,拜登政府采取了一系列针对性的具体措施,以加强与中俄的战略竞争。这些举措涉及政治、军事、经济、信息安全、气候变化、环境能源、粮食安全等多个领域。一是对民主、人权、宗教、新冠疫情、环保、债务、信息安全、粮食安全、能源价格等议题进行炒作,抹黑丑化中俄,试图破坏中俄在中东的形象。二是竭力阻挠中东国家与中俄开展高层次战略性合作,尤其是政治、军事、安全、投资、高科技、重要基础设施等重大合作项目。三是加强与地区盟友和伙伴的政治、军事、安全合作,强调兑现对地区盟友的安全承诺。这方面主要是回应阿联酋、沙特和以色列三国对来自伊朗、也门胡塞武装等威胁的重大安全关切,阻止地区国家与中俄开展重大军事和安全合作。新版《美国国家安全战略》强调保持美军在中东可持续的有效军事存在,但指出美军的存在是为了威慑,对付外部扩张,而非用于“改变政权或重塑社会”。四是整合资源,打造新型地区合作机制,以适应大国竞争需求。传统上,美国地区盟友体系聚焦安全,突出军事联盟。针对近年来中俄与中东国家、阿拉伯联盟、海合会、伊斯兰合作组织不断增强的双边和多边合作,美国推动打造“I2U2”领导人峰会(美国、印度、以色列、阿联酋)、内盖夫论坛、东地中海天然气论坛、美国与海合会年度峰会等新机制,强调多元、混合、小型、多边,机制较为灵活,针对性更强。五是摒弃军事中心主义,发挥美国“比较优势”,突出发展议程,精准对标中俄优势领域。在贸易投资、核能和新能源、信息技术、太空探索、粮食安全、卫生防疫、气候政策、基础设施等领域加强与地区国家的合作,打造新的区域性产业链和供应链中心,迎合地区国家经济发展与转型升级的需求。针对中俄与地区国家合作的重点领域和优势方向,美国希望在这些领域开展竞争、加大投入,蚕食中俄的合作空间。拜登在7月中东之行中与沙特签署了新能源、5G和6G通信、航天技术、公共卫生、农业发展、基础设施等领域的合作协议,取代中俄的意图非常明显。六是将中东置于印太战略框架下,加强中东政策与印太战略的链接,借力印度与中国开展战略竞争。美国推动成立的“I2U2”领导人峰会,主要目的就是希望整合四方在资金、技术、市场和资源等领域的优势以取代中国。目前,该机制虽然聚焦于贸易、投资、能源、环境、粮食等领域的合作,但未来不排除其向政治、安全方向发展的可能性。

拜登政府新中东政策难以如愿

拜登任期尚未过半就被迫调整中东政策,理想主义被迫让位于现实主义。拜登显然意识到,虽然中东盟友们在所谓民主、人权等问题上不符合价值观外交标准,但美国必须保持接触,将美国的利益和保持竞争优势置于首要位置,而不是寻求摆脱它们。为此,拜登政府被迫就阿布扎比遭袭美国未能及时回应向阿联酋道歉,就卡舒吉事件向沙特妥协,寻求与沙特王储穆罕默德和解,拜登本人还亲赴中东宣示美国重回中东,承认过去政策存在失误。

未来一段时期,与在全球开展大国战略竞争态势相适应,拜登政府的新中东政策也将以大国竞争为指引和战略重点。不过,这一政策调整能否到位,新政策效果如何值得怀疑。拜登政府在中东推行大国竞争能否取得成功取决于三个关键变量,即美国国内能否在此问题上达成共识,并调动战略资源持久实施;中东国家是否会配合美国选边站队而放弃战略自主和多元外交;中俄在中东将如何回应来自美国的竞争。从这三方面看,拜登政府新中东政策的前景似乎并不乐观。

首先,美国国内在中东战略重要性、与沙特和土耳其等“问题国家”保持接触、重返伊朗核问题全面协议等重大问题上存在很大分歧。拜登访问沙特即在国内遭猛烈抨击,虽然拜登宣示美不会离开中东,但恐怕力不从心,可投放于中东的精力和资源有限,亚太与欧洲仍是美国全球战略的重点。事实上,拜登政府在中东投入的资源非常有限,甚至还寄希望于中东国家出资参与美国主导的“全球基础设施伙伴关系”,以对抗“一带一路”倡议。更重要的是,拜登任期已近半,美国社会各界对拜登继续执政前景普遍不看好,其政策缺乏可持续性。此外,新版《美国国家安全战略》也表明,美国希望看到一个“冲突降级”并赋权地区盟友和伙伴的中东。新版《美国国家安全战略》承认,美国过去20年的外交政策主要集中于应对来自中东北非的威胁,对于以军事为中心、通过武力和政权更迭以实现可持续成果抱有不切实际的想法,未能充分考虑到意外后果以及其他全球优先事项。为此,新的中东政策必须讲究实际,避免好高骛远。新中东政策强调加强与盟友和伙伴关系,同时利用外交手段缓和紧张局势、降低新冲突风险。因此,中东在新版《美国国家安全战略》中地位并不突出,拜登调整后的中东政策本质上仍然是“战略收缩”。

其次,中东国家对大国竞争的本质有清醒认识,不愿在美西方国家与中俄之间选边站队。近年来,虽然中东国家面临美国强大压力和阻挠,但依然坚持战略自主,加强与中俄的合作。中东国家的选择是基于对客观现实和自身利益的评估。过去10年,美国在伊拉克、阿富汗、叙利亚、也门、利比亚、伊朗核问题、“阿拉伯之春”、反恐等地区问题上的表现以及对地区盟友面临严重安全挑战的冷漠态度凸显了美国作为战略盟友的不可靠,美国的所作所为令中东盟友深为不满。对中东地区国家而言,拜登与奉行“美国优先”的特朗普并无本质差异。拜登对地区盟友的利益和安全关切视而不见,甚至以民主人权等为由限制与地区盟友的军事安全合作,对土耳其、沙特等国实施制裁。随着国际格局向多极化发展,全球力量中心加速向东方转移,中东能源更加依赖东方市场,世界发展越来越依靠中国这一巨大引擎推动。在贸易、投资、能源、科技、基础设施等领域,美国所能提供的资源有限,而中国具有美国难以比拟的明显优势。中国在对外合作中坚持平等互利、共同发展,讲求信义,从不强加于人。中东国家对此看得很清楚。在美国聚焦于大国战略竞争、执意从中东收缩背景下,地区国家不断增强战略自主,逐步降低对西方的传统依赖,积极推行多元化外交,符合中东国家的利益。事实上,近年来中东国家在国家安全、对外关系和发展议题上战略自主性不断增强,对西方不再唯命是从,在自身利益与美国利益不一致时,地区国家开始坚定选择走自己的路。因此,大多数中东国家在围绕俄乌冲突进行的一系列国际博弈中采取中立政策,不参加对俄制裁,坚持与俄继续开展合作。2022年10月,“欧佩克+”不顾美国反对,决定减产石油200万桶。拜登愤怒表示“感到失望”,并发出重新调整美国与沙特关系的威胁。

第三,中俄等国不会对美国的恶意打压听之任之。美国推行的所谓大国竞争,其实质是以竞争之名,行遏制打压之实,搞的是对抗性恶性竞争,目的是维护美国全球霸主地位,维护美西方主导的所谓自由主义世界秩序。中俄皆不会因美方的反对、阻挠而放弃与中东国家的合作。中国坚持开展与中东国家的战略性合作,继续推动共建“一带一路”,联手打造中阿命运共同体。拜登刚结束中东之行,俄罗斯总统普京就抵达伊朗访问,深化与伊朗的战略合作,实际上是对拜登中东之行的有力回应。据不完全统计,自俄乌冲突爆发到2022年12月中旬,普京与西亚北非10国领导人31次通话,给中东领导人发慰问电7次,与土耳其、伊朗、以色列、阿联酋、卡塔尔5国领导人会晤11次,亲赴中东访问1次,频度之高实属罕见。

总之,拜登政府的中东政策调整意味着美国将放慢从中东战略收缩的步伐,继续保持在中东的适度存在,中东将成为大国竞争的新的重要战场。不过,美国要想在中东的大国竞争中胜出恐难如愿。


作者系中国社会科学院大学教授,中国社会科学院西亚非洲研究所中东发展与治理中心主任、研究员

原载于《当代世界》2023年第1期,注释略


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