朱光磊 黄雅卓:“放管服”改革背景下的政府纵向间关系调整逻辑

选择字号:   本文共阅读 133 次 更新时间:2022-12-03 09:09:55

进入专题: 政府纵向间关系   “放管服”改革  

朱光磊   黄雅卓  

   【摘要】理顺政府纵向间关系,是中国国家治理现代化过程中需要深度解决的核心问题之一。“放管服”改革的深入推进,既对政府纵向间关系调整工作提出了新的要求,也为在新的历史基点上深化对调整政府纵向间关系的认识提供了新的实践平台。到目前为止,由于各方面对此的认识仍然不够和相关工作还有欠缺等因素,制约了政府纵向间关系调整的推进速度与“到位率”。总体来看,应充分利用好“放管服”改革提供的机遇,细化对各层级政府职责的定位,进而实现各层级政府职责的合理归位。同时,由于政府纵向间关系调整是一项复杂的综合性工程,还需要相关配套性改革同步跟进,从而为政府纵向间关系调整工作创造条件、提供保障。在此基础上,从树立“政府间伙伴关系”理念着手,全面调整政府纵向间关系,以推动中国政府发展进入新的阶段。

  

   【关键词】政府纵向间关系;“放管服”改革;政府职责体系;地方政府;政府职能转变

  

  

   一、问题提出与文献回顾

  

   (一)问题的提出

  

   理顺政府纵向间关系,是中国国家治理现代化过程中需要深度解决的核心问题之一。历史经验告诉我们,调整政府纵向间关系,既不能笼统地“放”,也不宜简单地强调“集”,而应当逐步构建起具有中国特色的政府职责体系。随着“放管服”改革的持续推进,使得相关工作距离核心问题的解决越来越贴近。2020年,《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》提出,“通过综合授权等方式,支持地方深化‘放管服’改革”“以点带面推动全国营商环境优化”。2021年,《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》再次强调,“发挥中央和地方两个积极性”“地方和基层要继续结合实际主动探索,自主地改,种好改革‘试验田’”。“放管服”改革与政府纵向间关系调整密切相关,既为政府纵向间关系调整提供了契机,也有利于促成政府纵向间关系的合理调整。

  

   然而,既有研究对这一点认识不足。有关“放管服”改革的研究,大多关注的是其对政府与市场关系的影响,较少注意到其对政府职责内部划分,特别是对纵向划分的影响。而有关政府纵向间关系的研究,则未有将其置于“放管服”改革背景下的探讨,对政府纵向间关系调整的新趋势与新特点把握不足。事实上,“放管服”改革的深入推进,既对政府纵向间关系调整工作提出了新的要求,也为在新的历史基点上深化对调整这一关系的认识提供了新的实践平台。同时,如果政府纵向间关系能够相应作出调整,就会对“放管服”改革起到积极的促进作用。认识上的不足,必然带来实践上的偏差。因此,在以“放管服”改革为抓手、切实转变政府职能、进一步提升国家治理能力的背景下,不仅应当深化对政府纵向间职责配置的认识、细化其定位,还有必要在此基础上把政府纵向间关系调整推进到新的阶段。

  

   (二)文献回顾

  

   1.有关“放管服”改革的研究

  

   对“放管服”改革的定位,是研究工作的起点。“放管服”改革坚持简政放权、放管结合、优化服务“三位一体”,是“放开搞活”历史经验的延续和发展。“放”的核心意思是简政放权,重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系,让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。“管”的重点任务是放管结合,在放权后履行好监管职责,加强监管能力,创新监管手段。“服”的主要内容是优化服务,在“放”与“管”的基础上,创新服务理念,提升服务水平,建设服务型政府。

  

   “放管服”改革在推动政府职能从“重审批”向“强监管、优服务”转变,从分散化、粗放化向集成化、精细化转变的同时,也促使政府部门内设机构的结构优化,推动部门内部相互制约的权力运行格局形成;推动传统行政体制中深层次的诸多问题和弊端得到化解,如从体制机制上对不合理的行政审批制度进行优化等。从营商环境和社会生活的角度来看,“放管服”改革确立了“透明高效”“公平正义”“竞争有序”“互利共赢”等价值取向,着力解决企业经营和群众创业门槛多、手续繁、成本高的问题,激发市场主体活力和社会内生动力,推动经济、社会的高质量发展。

  

   既有研究视角丰富,关注了“放管服”改革的内容、成效、路径等关键问题,为进一步研究奠定了重要基础,但对这一改革的理解不能简单停留在“简政放权、放管结合、优化服务”的表面意思上,应当在明确概念的基础上,集中思考和厘清一些重要关系。“放管服”改革作为政府自身的改革,是推进行政体制改革、提高政府治理能力的关键举措。它不仅将关于政府职责的认识拓展到明确核心职责与职责边界的层次,为做好政府职责的外部划分提供了重要实践平台,而且对政府职责内部划分,特别是纵向划分的意义也非常显著。然而,既有研究并未关注到这一点,对这一改革认识的盲区还较多。

  

   2.有关政府纵向间关系的研究

  

   政府纵向间关系是政府间关系的中轴,直接决定着整个国内政府间关系的基本格局。既有研究关于中国政府纵向间关系的规范性概括,为理解这一关系的“中国特色”提供了进路。正如实践中调整政府纵向间关系的初衷是“动员一切力量来建设社会主义国家”,有关研究也包含着浓厚的“财政色彩”,许多研究都指向了对“财政联邦制”“行为联邦制”的解释[18-19]。中国的经济改革之所以能够成功,是因为中国实行的是地方享有分权的M 型层级管理模式。在这个模式下,中国经济是按照管辖范围原则,运用多层次、多地区形式组织的;每一层次上的每个地理区域都可以看作一个运作单位。这种具有行政分权性质的管理模式适应了中国的渐进式改革,为市场化改革提供了动力。

  

   在此基础上,相关研究的视野进一步聚焦,“政治集权、经济分权”成为许多研究的基点。例如,“分权式威权制”是对“中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合”的概括。在这种自上而下的统治结构中,“中央统治地方,给地方一些自主权,地方统治百姓”,而且地区竞争和地区实验解决了对地方的激励问题。与此类似的,“政治单一制与经济联邦主义”、“政治集权下的地方经济分权制”、“中央集权为辅、地方分权为主的经济管理体制,但仍保留政治上中央相对集权的政治管理体制”等提法,都是从“政治集权、经济分权”的角度来梳理政府纵向间关系,其中也都指向了对中国经济快速发展、市场化改革深入推进原因的分析和总结。

  

   这一视角的另一支文献,则将结构意义上的政府纵向间关系转换为行动者意义上的政府纵向间关系。例如,“行政发包制”将经济学意义上的“发包”和“承包”关系嵌入传统科层制之中。中央和上级政府将经济社会发展的各项目标“发包”给下级政府。中央和上级政府作为“发包方”享有正式的评价权威和“剩余控制权”,地方政府作为“承包方”拥有一定程度的自由裁量权和“剩余索取权”。又如,“压力型体制”强调了地方各级政府是在中央和上级政府的各种压力驱动下运行的。也即,中央和上级政府将经济发展与社会治理的各项目标以“政治任务”的形式逐级分配给地方政府,并以政治和经济上的激励与惩罚作为重要手段保障任务的实现。这一支文献的相关探讨,为解释政府纵向间关系提供了诸多广为引用的理论框架。

  

   上述研究除了过于重视政府纵向间关系的“经济与财政视角”而忽略“政治与行政视角”以外,囿于实践探索的有限与理论积累的不足,还存在以下两个方面的缺憾。一方面,以往研究习惯于将各层级政府作为一个抽象的“地方政府”来对待,因而常常将政府纵向间关系简化为中央政府与省级政府之间的关系。事实上,分税制改革以后,省、市、县、乡各层级政府越来越成为一个相对独立的利益主体,其各自具有不同的权力、职责和利益等,不能“一概而论”。另一方面,以往研究习惯于将“集权”“分权”作为政府纵向间关系调整的逻辑主线,因而难以摆脱“一放就乱、一收就死”的循环,在理论上很难有实质性的突破。实际上,改革不等于“分权”,集中也不等于“集权”,简单强调“集权”“分权”或者在操作中难以做到的“集分平衡”,不能从根本上解决问题。

  

   “职责同构”及在此基础上的“轴心辐射模式”、“授权体制”等概念的提出,将研究视野拓展至各层级政府纵向间关系。相关研究者明确提出,政府纵向间关系是不同层级的政府及其部门之间在垂直方向上形成的各种关系,包括不同层级政府间的党政关系、立法关系、司法关系、财政关系以及垂直结构中的非正式的政府间关系。“职责序构”、“职责旋构”、“嵌套式异构”等形态的探索,将研究思维定位为“确权”,强调政府间事权、职责和利益的合理配置。然而,目前对政府纵向间关系调整的细节内容,比如中央、省、市、县、乡各层级政府之间在职责配置上如何分工等问题的认识还不清楚。合理调整政府纵向间关系,要有可操作性的方案,要有清晰的“职责配置表”,只在原则上清楚是不够的。

  

   二、“放管服”改革为政府纵向间关系调整开启新阶段

  

   (一)“放管服”改革前政府纵向间关系的调整与认识

  

   新中国成立以来,“充分发挥两个积极性”始终是调整政府纵向间关系的基本遵循,但是“经验总结式”的哲学思考没有上升到政府管理理论层面,操作化程度不强,制度化和法制化水平不足。事实也是如此。改革开放前,“充分发挥两个积极性”并没有被真正实行;相反,为各方面所普遍承认的是,中央“统”得太多、太死。两次“放权”改革,都以中央重新“收权”而告终。

  

   改革开放以后,在“以经济建设为中心”的历史条件下,“地方的积极性”得到重视,中央实行了一系列“放权让利”政策。例如,从1980年起,中央改变了“统收统支”政策,先后推行“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”“包死基数、逐年递增、多收自留、定额补助”等包干政策,直接推动地方拥有了相对独立的财权,成为相对独立的利益主体。同时,中央逐渐弱化“条条专政”,缩小国家指令性计划范围;逐步将固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等下放给地方。此外,干部制度由“下管两级”调整为“下管一级”。这与过去大不相同,正如党的十三大报告提出:“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。”不过,一直到20世纪90年代初,在总体趋势是“放”的情况下,“收”“放”交替的模式与过去差别不大。

  

长期以来,相当一部分实务工作者和理论研究者认为,在政府纵向间关系调整方面,改革就是“放权”;相关实践探索也主要围绕“放权”“收权”进行调整。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 政府纵向间关系   “放管服”改革  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/138652.html
文章来源:行政论坛 2022年第5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统