杨朝霞:论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位

——兼谈自然资源物权和环境权的理论要点
选择字号:   本文共阅读 1657 次 更新时间:2013-07-02 21:04

进入专题: 环境公益诉讼  

杨朝霞  

【摘要】环境公益不同于由多个人身和财产私益所构成的环境众益,它是指环境基于其生态服务功能而提供可满足人类多种需求的自然资源和生态产品所承载的公共性利益。当下法律框架下民事制度、行政制度和诉讼制度保护环境公益的不足,为自然资源物权和环境权的创设以及环境公益诉讼制度的确立,萌生了现实上的需求。环境权、自然资源国家所有权和诉讼信托理论,为环境公益诉讼提供了实体权利依据,奠定了理论基础。实际上,我国的环境公益诉讼,包括公益性环境权诉讼、自然资源所有权诉讼和环境权信托诉讼三大类型。至于起诉顺位的设置,应依实体权利依据的不同而作相应安排:以自然资源所有权为基础,环保机关为第一顺位,检察机关为第二顺位,公民和环保组织为第三顺位;以环境权为基础,公民和环保组织为第一顺位,环保机关为第二顺位,检察机关为第三顺位。

【关键词】环境公益诉讼;权利基础;生态产品;环境权;自然资源物权;起诉顺位

环境公益诉讼的基础理论和制度设计问题,一直是学者们所共同关注的重大议题,尤其自2007年贵阳成立环保法庭以来,更是一度成为研究的热点和焦点。然而,不无遗憾的是,这些蔚为壮观的学术成果,大多“过于关注技术细节和制度设计”[1],而忽视了一些宏观性和本源性的理论问题,以致于浅层次的重复性论述居多,鞭辟入里的真知灼见颇少。深层次的原因主要是,缺乏对环境公益诉讼高瞻远瞩的设计和严丝合缝的论证,没有从环境法学和环境科学相融合的视角出发,积极探索理论研究的合理进路,并进行剥茧抽丝式的剖析。以下,本文试以环境公益的界定为逻辑起点,以环境公益的法律保护为逻辑主线,对环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位问题作一点基础性和开创性的探索,敬请方家指正。

一、环境公益及其法律保护的审视:确立环境公益诉讼的逻辑基础

(一)环境公益的界定:研究环境公益诉讼的逻辑起点

环境是人类生产生活的物质基础和前提条件。以环境对人的生态服务功能为理据,我们可把与环境有关的人类利益分为三类。一是人格利益。人活在环境中,人的生命和健康等人格利益同环境质量的好坏息息相关,譬如严重的空气污染可致人生病甚至死亡。二是财产利益。环境是人类生产生活的物质基础和外部条件,大部分财产的获取、维持和实现均离不开良好的环境,而环境的污染和破坏可导致财产受损,譬如养殖的鱼虾会因水污染而死亡。三是环境利益,指环境因具有多种生态服务功能[2](如下图1)而蕴含的利益。由于环境属于典型的公共物品(具有较明显的非排他性和非竞争性),其承载的利益往往表现为公共利益。换言之,环境利益在本质上应属于公益的范畴[3]。

人格利益和财产利益均属于个体所有,本应属于私益的范畴,但是,当这些人格和财产利益涉及不确定多数人时,便具有了公益的某些特征(如广泛性),因而很多时候被纳入广义公益的范畴,如受产品质量问题所影响的消费者利益。为示区别,姑且把这种公益称为众益。据此,我们可把广义上的环境公共利益界分为环境众益和环境公益两大基本类型。

1.环境众益

所谓环境众益,是指以良好环境为条件,为不确定多数人所享有的私人人格利益和财产利益所构成的利益。环境众益具有如下特性:

其一,从利益属性上看,环境众益本属于“人格”或“财产”利益,之所以称为“环境”利益,是由于它是一种与环境质量的好坏息息相关的利益(interest about environment)。譬如,大气污染致使果树死亡,果农收益受损的财产利益。

其二,从存在形态上看,环境众益体现为由不确定多数人所享有的多人私益。这种公益本属于私益的范畴,但因为此类私益受影响的主体众多,体现了一定的群体性、普遍性和广泛性,于是常被视作公益。譬如,PM2.5所致的雾霾天气,使该区域的多人生病甚至死亡[4],这种健康利益便具有公益的表征。

其三,从制度保障方式上看,出于成本效益的考虑,法律上通常采用总体性、一体化的处理方式,如代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等。这是因为,将环境众益作为个体私益进行分别保护和救济,不仅成本更高,还会产生有违司法统一的不良后果(类似案件被不同处理)。依此而言,以环境众益为基础的诉讼,本质上应属于环境私益诉讼的范畴。

2.环境公益

所谓环境公益,是指环境因具有生态服务功能而能满足人的多种需要所承载的公共性利益。此为中义上的环境公益。环境公益具有如下特性:其一,从利益性质上看,环境公益是人们对环境“本身”的利益(interest to environment),是真正的“环境”利益,而不是与环境相关的“人身”和“财产”利益。其二,从利益特性上看,环境公益具有公共性(为社会成员共同享有,具有较为典型的非排他性和非竞争性)等特征,属于客观、实在的公共利益。根据利益性质的不同,可将环境公益分为经济性环境公益和生态性环境公益两大类型(如下图2)。

类型一:经济性环境公益。这是指环境要素因能提供具有财产价值的产品(自然资源产品或环境容量产品)而蕴含的利益。这种公益具有直接性(与人类生产生活直接相关)、财产性(可产权化,具有交换价值)等特征,具体又可细分为两类:(1)资源性环境公益,指环境要素因提供具有经济价值的天然资源而蕴含的利益。譬如,森林资源、水资源、水产资源、野生动植物资源等自然资源均具有经济价值。(2)容量性环境公益,指环境要素因提供具有可分配的环境容量(能稀释和净化污染物质,可价值化)而承载的环境利益[5]。譬如大气环境容量、水环境容量、碳环境容量均可作为排污指标,进行分配和交易(如排污权交易和碳汇交易)。

类型二:生态性环境公益。这是指环境要素因能提供不具有直接经济价值[6]的生态产品[7]而蕴含的利益,此为狭义的环境公益。这种公益具有整体性(不可分割)、公共性(非排他性和非竞争性)、开放性(利益主体不是封闭固定的,不排斥后来者共享)、弱私性(对私人的影响较小,往往无明显紧迫性,景观性利益尤其如此)、再生性(对生态产品的消费只要不超过其承载极限,就能源源不断地获取和享受其生态服务。因为作为利益源头的生态产品具有自我修复和更新的能力)等特征。

根据利益属性的不同,可将生态性环境公益细分为两类:(1)人居性环境公益,指大自然因提供作为人类生产生活所需的良好人居环境这类生态产品蕴含的环境利益。譬如,洁净的空气、清洁的水源、良好的采光和通风、自然的声音、美好的景观,均蕴含着环境利益。(2)调节性环境公益,即大自然因提供具有调节生态平衡、保障生态再生力等生态服务功能的生态环境这类生态产品而蕴含的环境利益。譬如,作为生态产品的森林,具有净化环境、涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、维护生态平衡等生态调节服务功能而蕴含的环境利益。要注意的是,调节性环境公益中既有直接服务于人类的直接性公益(如净化空气等),也有间接服务于人类的间接性公益(如保持水土、维护生态平衡等)。

对于经济性环境公益和生态性环境公益的关系,需特别指出的是,二者在很多时候可为同一种自然要素所承载。譬如,作为自然要素的河流,可因提供淡水资源和水产资源而承载资源性环境公益,可因提供排污指标而承载容量性环境公益,可因提供清洁水源和自然景观而承载人居性环境公益,还可因容纳和稀释污染物质、调节局部气候而承载调节性环境公益。

对于环境众益和环境公益的关系,需把握的是,环境众益的受损往往以环境公益的受损(受益)为前提或前奏(如图3)[8]。不过,由于环境具有一定的自我调节、自我恢复和自我更新等功能,环境公益受损并不必然发生环境众益的受损,譬如河流因企业排放废水而遭受污染,环境公益受损,但河水的自净作用使得河流逐渐恢复清洁,并未后续产生人身和财产损害。

对于人身、财产方面的环境众益受损,现行法律已提供了诸如特殊侵权责任(无过错责任、因果关系推定、三年诉讼时效等)、环境行政调处、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等较为全面、完善的救济方式。那么,当环境公益(特别是生态性环境公益)受到现实或潜在危害时,现行立法框架下的法律制度能否提供充分、有效的保护和救济呢?

(二)环境公益法律保护的不足:创设环境公益诉讼的逻辑前提

环境公益是一种早就客观存在的利益,但只是面对现代环境危机才成为稀缺,需要法律提供保护。然而,我国现行法律制度对这种新型利益的保护却明显捉襟见肘。

1.环境民事制度力不从心

在现有法律体系中,作为万法之母的民法,在调整社会关系和维护合法权益方面发挥着最为重要的作用,然而,当面对环境公益时,其现有的权利制度便显得力不从心:[9]

(1)所有权制度的不足。其一,环境要素无法成为所有权的对象。按照传统所有权理论,作为所有权对象的物必须具有可支配性。然而,大气、水流、森林等环境要素,难以为人力所直接支配和控制,不能成为所有权的对象,无法通过传统民法进行保护。其二,根据传统民法“私法自治”和“所有权绝对”的原则,公民无权对他人所有的物(如水流、森林、草地等)主张维护环境质量的权利,也无权对他人过度开发利用自然资源(自然资源私有时)和胡乱排放污染物质的行为进行干涉。其三,即使对所有权进行所谓社会化(如以“财产所有”为中心改为以“财产利用”为中心)乃至生态化改造[10],其环境公益保护的功能也是十分有限的。一般来说,这种生态化的改造只能将环境保护的理念融入“公序良俗原则”、“禁止权利滥用原则”等物权法的原则,将节约资源和保护环境的公法限制或公法义务嵌入物权制度之中,如规定所有权人不得随意丢弃垃圾废物、排放污染物质、释放噪音眩光等。这确实有一定意义,但问题是,对于他人污染和破坏环境的行为,只要未损及其所有权,该所有权人便无权起诉要求其保护环境。因此,所有权的生态化,对于环境公益保护的功能相当有限。其四,以所有权为基础的侵权救济制度,由于只是以保护财产本身的安全为中心,故也只能对环境公益实现附带性、间接性和滞后性的保护(具体见下文论述)。

(2)人格权制度的不足。人格权是作为民事主体必备的、以人格利益为标的,并为法律所确认和保护的权利,可分为物质性人格权(包括生命权、健康权、身体权等)和精神性人格权(包括姓名权、肖像权、隐私权、名誉权等)[11]。尽管环境公益同人格利益具有一致性,但毕竟不是人格权的标的,故运用人格权制度只可对环境公益进行间接、附带和有限的保护。譬如,通风、采光、景观等方面的舒适性环境公益,现行立法框架下的人格权制度便只能爱莫能助了。

(3)相邻权制度的不足。相邻权,是指在相互毗邻不动产的所有人或使用人之间,在通风、采光、通行等方面,任何一方为了合理行使其所有权或使用权,享有由法律直接赋予的要求其他相邻方提供便利或接受一定限制的权利。相邻权的实质是对不动产所有权或使用权的限制或延伸,其目的是为了调和冲突,谋求多位相邻不动产权利人总体利益的最大化。一般而言,相邻关系主体双方总是同处一定空间范围的环境中,在环境权尚未确立时,相邻权在处理采光、通风、恶臭、油烟、噪音等方面的环境纠纷方面一直发挥着重要的作用。

然而,相邻权制度维护环境公益功能有限:1)相邻权的适用范围有限。基于相邻关系原理,主张环境利益须满足以下几大条件:[12]一是对不动产享有物权;二是与另一方不动产彼此相邻,即存在相邻关系;三是不同主体对各自不动产的权利行使之间发生冲突。如此一来,相邻权保护环境利益将面临难以客服的挑战:首先,即使某不动产正遭受另一不动产权利人污染和破坏环境的不良影响,如果对该不动产不享有物权,便无权运用相邻权来保护环境。譬如,当新建的高楼遮挡了公园的阳光,损害了公园的景观时,对该公园没有物权的市民当然无权以相邻权为依据来保护此种采光和景观方面的环境公益。再如,对于道路噪声和尾气污染问题,行人也不能运用相邻权来保护其声音环境和大气环境。其次,环境污染侵害大多表现为污染物质进入大气、河流、海洋等环境之中,经扩散、迁移、累积、复合等效应后,造成并不相邻的远距离人身和财物损害。譬如,对于损害范围广泛的水污染、大气污染以及海洋污染等,难以运用相邻权进行环境公益以及人身和财产私益的保护。尽管曾有学者试图将现有相邻权改造为环境保护相邻权——不要求有严格的土地上的连接,可以基于环境的生物性、地理上的整体性、生态的连锁性和环境影响的广泛性而发生更大范围的“相邻”[13]——来扩大相邻关系的范围,但笔者以为这已明显偏离相邻关系制度的本意,若以此作为基础来进行环境公益的保护未免十分牵强,并有损现有民法制度的稳定性。2)相邻权的享有以“必要方便”为前提。所谓必要方便,是指非从相邻方得到这种方便,就不能正常地行使其不动产所有权或使用权。换言之,对于要求较高的环境利益(譬如景观欣赏),相邻权制度便明显力不从心了。3)相邻权本质上属于不动产权利的限制或扩张,难以对环境利益进行充分和彻底的保护。相邻权以环境中的不动产为中心,而非以环境本身为中心,并以相邻不动产权利的行使存在冲突为条件,要求二者互谅互让,从而寻求两者整体利益最大化。因此,即使可依相邻权要求保护环境也只能是附属性的,不能充分和彻底,譬如不能要求赔偿环境本身的损失。4)相邻权不能合理解决“迎向污染”(即企业污染在先,居民入住在后)的问题。相邻权制度并不考虑不动产建设的先后问题,本身不倾向任何一方,因而不能合理解决工厂污染在先、居民建房在后的环境公益保护问题。[14]因为,按照传统的物权理论,工厂具有环境资源利用上的先占权。

(4)地役权制度的不足。所谓地役权,是指为使用自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利。地役权保护环境公益存在明显不足,主要体现为:一是适用范围十分有限。地役权是以不动产(主要为土地)为中心的,其对环境公益的保护需以双方均存在不动产权利且大致毗邻为前提。然而,在现实的环境侵害当中,环境致害方和环境受害方很可能均无对应的地权(尤其是环境受害者),两者之间相距也可能很远。此时,地役权便无法或难以适用。二是地役权保护的环境利益,范围有限。地役权一般只能保护较高层次的环境利益(即高于环境质量标准的环境利益),对于基本的环境利益则不太适用(可由相邻权保护)。三是地役权的取得一般需支付对价,这显然不利于对环境公益的保护,对于经济状况不佳的公民而言,尤其如此。四是易受地役权登记效力的影响。对于地役权,未经登记,不得对抗善意第三人,因此,运用其保护环境公益,程序繁琐,成本高昂。五是地役权具有时限性。地役权往往受土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的使用期限或剩余期限的制约,在维护环境公益上具有难以克服的局限性。至于学者主张的公共地役权(conservation easement)[15],其性质实为行政权力,而非民事权利,其本质是法律授予行政主体可以为了维护公共利益(如环境保护)而对私人科加具体公法义务(通常表现为对财产权施加限制)的权力,同民法上的地役权存在本质差别,且存在权力滥用而侵害私权的风险,是否确立需特别谨慎。

(5)侵权责任制度的不足。在环境危机的时代,现代民法面对环境侵权问题出台了许多制度因应措施,如采用无过错责任、因果关系推定、共同危险责任、较长诉讼时效以及举证责任倒置等生态化侵权救济制度,但这些革新仍未超出直接以人身和财产利益为标的之制度框架,对于环境公益的保护作用依然有限:一是保护的依赖性。这是因为,以财产权为基础来保护环境,无疑需以财产的所有或占有为前提,否则无权提出保护环境的请求。譬如,对于他人损坏自然遗迹景观的行为,对其无财产权的公民便无权提出环保诉求。二是保护的间接性和附带性,集中体现为不能对受损的环境本身进行有效保护。譬如,以财产权为权利基础的侵权救济,只能附带要求致害者停止污染、恢复环境等,以防止对财产继续造成环境损害。然而,对于已经造成的环境利益损害,却无法要求填补。[16]三是保护的滞后性。由于环境侵害的累积性和扩散性,当发现现实的人身和财产损害后再启动司法程序时,环境公益的受损早已发生[17]。此时,即使原告提出了维护环境公益的救济请求也只能是亡羊补牢,无法进行预防性的保护。

2.环境行政制度力有不逮

环境的公共物品特性,使得对其的开发利用容易产生负外部性,以致市场机制在环境保护方面或者完全失灵,或者由于交易成本太高而难以适用。于是,“环保靠政府”便成为了通行的做法。根据社会契约论,政府权力来源于公民的让渡和信托,当政府部门接受了公民委托后便具备了强大的公权力量。然而,受依法行政、有限政府等现代法治理念的影响,这种权力受到了诸多限制。尤其是在环保部门处于弱势机关地位的当下,面对环境公益保护的艰巨任务,即使其依法行政、勤勉执法,杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行政行为,也可能鞭长莫及,力不从心[18]:

(1)环境行政主管有界。首先,为防止公权力的滥用,法律往往严格规定了公权可干预的范围,即“法无授权即禁止”。譬如,对于城市的眩光污染、采光遮蔽和室内污染等问题,环保部门无权干预。再次,基于公法和私法分工负责、协调配合的原理,行政机关行使监督管理职权是有主管范围限制的。譬如,对于环境事件造成的巨大生态损失和产生的相关费用,环保行政机关无法运用行政权力进行补救,行政执法鞭长莫及的局限性暴露无遗[19]。

(2)环境行政手段有限。受经济发展至上理念的指导,法律总是谨慎地赋予环保行政机关的权力。就我国而言,环境机关既缺乏查封、扣押等行政强制约束权,也无环境行政强制执行权,更无“按日计罚”、行政拘留等行政处罚权。这使得环境监管的威慑性和权威性大大降低,根本无法打击企业的违法气焰[20],对环境公益进行有力保护。

(3)环境行政适用条件严苛。为防止和控制行政权力的扩张,法律通常规定了权力启动和适用的严格条件。譬如,即使多家分散排放的畜禽废水可能造成环境污染,但由于单家单户分散型的养猪户并不属于集约化的畜禽养殖企业,不符合环评的范围,因此,无法启用作为环境法“杀手锏”的环境影响评价制度,造成“行政失灵”。再如,对于行政合法(如符合排放标准和总量控制标准)却客观上造成环境损害的分散型排污者[21],环保机关无权责令其限期治理,更无权对其实施行政处罚,产生“行政失灵”。

(4)环境行政力道受限。譬如,环境行政处罚往往受到“上限”的封顶,以致于出现“守法成本高,违法(侵权)成本低”的怪状,不能有力震慑环境违法者。譬如,2011年的康菲漏油事故致840平方公里海域水质遭受污染,对周边海域也造成严重危害,但依据《海洋环境保护法》第50条,最高只可处罚20万元,这对康菲来说简直是九牛一毛,无法发挥惩戒作用。

(5)环境行政能力不足。譬如对于造成重大环境损害的突发性环境事故(事件)的发生,环境行政可作为的空间有限,在很多时候甚至无能为力。事实上,松花江水污染事故(2005)、大连输油管道爆炸火灾污染事件(2010)、渤海蓬莱油田溢油事故(2011)、广西龙江河镉污染事件(2012)等重大环境事件,都很难通过环境行政监管来预防和控制。

对于环境行政权主管范围有限、行政手段不足等问题,我们可以通过健全和完善环境行政立法逐步得以消解,然而,对于环境行政严格的启动条件、生态损害损害救济的“鞭长莫及”等局限性问题,则难以通过完善环境行政立法来解决了。

3.环境诉讼制度心余力绌

环境司法同环境执法一样,也是实施环境法律、维护环境利益的基本手段,不过,其作用的发挥在很大程度上受制于原告的有无及其诉讼能力的大小。因此,在现行法律框架[22]下,环境司法在保护环境公益方面,依然心余力绌:

一是面临没有受害者,缺失原告的挑战。譬如只有环境公益受损,但私人的人身和财产没有或尚未遭受环境侵害。二是面临原告不适格的挑战。譬如,尽管有公民、环保组织、环保机关、检察机关等意欲提起诉讼,但由于缺乏明确法律依据,主体不适格,无法启动司法程序维护环境公益。三是面临人身和财产遭受损害的环境受害者放弃诉权的挑战。四是面临起诉的环境受害者只就人身和财产损害提出诉求,未就环境利益的损害提出诉讼请求的挑战。五是面临人身和财产遭受损害的环境受害者,由于在资金、取证、辩论等方面能力明显不足,难以通过诉讼有效维护环境公益的挑战。[23]

此外,根据现行的行政诉讼法律规定,公民、法人或者其他组织也不能对造成环境公益损害却未造成实际人身和财产损害的具体行政行为提起行政诉讼。可见,现行行政诉讼制度对环境公益的保护同样力不从心。

二、环境公益诉讼的确立:以环境权、诉讼信托和自然资源所有权为理据

根据法律发展进化和新型制度生成的一般规律,由于现行法律制度尤其是权利制度在环境公益的保护上存在根本的缺陷,因此,新型制度[24]的确立便成为必要。

(一)创设自然资源物权:直接保护经济性环境公益,附带保护生态性环境公益

1.自然资源物权的创设及其制度功能

众所周知,自然资源同环境具有耦合性,许多环境要素本身就是自然资源,如水体、森林、草原、土地等。因此,自然资源大多兼有经济属性和生态属性,不但可以提供具有财产价值的天然资源而承载着经济性环境公益,还具有净化环境、保持水土、调节气候等生态服务功能[25]而承载着生态性环境公益。易言之,只要保护了自然资源本身,便能在一定程度上保护相应的环境,即只要能保护自然资源的经济性环境公益,就能附带保护相应的生态性环境公益。建基于物权法生态化的已有成果[26],我们可通过创设自然资源物权,来加强对环境公益的法律保护。

首先,自然资源可以成为物权的对象而成立自然资源物权。物权法上的物有别于物理学上的物,按照德国民法的解释,它不仅指有体物,而且指“符合既能为人所感知又能为人所控制这两个条件的物”[27]。尽管整体上的环境不能为人力所直接控制和支配难以成为所有权的客体,但作为环境要素的自然资源,在现代科技条件下,大多可以被认识、支配并价值化而成为特定化的物[28],从而被物权化。

其次,自然资源物权具有不同于传统物权的构造和特性。自然资源物权包括自然资源所有权和自然资源他物权(主要为自然资源用益权)。在坚持我国自然资源国家和集体所有的前提下,自然资源用益权,在理论上主要包括:(1)自然资源使用权,指利用自然资源作为载体从事生产生活的权利,如土地承包经营权(包括耕地、林地和草地的承包经营权)、水域养殖权、水运航行权等。该权利的行使并不会消耗或毁损原所有物,可归入传统用益物权的范畴。(2)自然资源取用权(或称自然资源取得权),指通过某种活动直接从环境中获取自然资源作为生产生活所需的物质和能源的权利,如采矿权、采伐权、捕捞权、狩猎权、畜牧权等。该权利的行使,使得作为国家所有的自然资源由于开采、砍伐、捕捞、狩猎、放牧等行为而变为了私人所有的自然资源产品,导致原所有物遭受不同程度的消耗或毁损(有的可以再生和更新),因而使其具有不同于传统用益物权的属性;(3)自然资源排用权[29],指利用环境容量排放生产生活所产生的废弃物质或能量的权利(此时,可将环境容量视为自然资源的孳息)。此即排污权,如水域排污权、大气排污权、碳排放权等。该权利的行使,使得作为国家所有的环境容量由于排污行为而消耗或毁损(一般可以更新),故其也具有不同于传统用益物权的属性。

再次,自然资源物权具有维护环境公益的功能,具体途径有二:(1)运用自然资源用益权,包括自然资源使用权和自然资源取用权[30],来保护环境公益。譬如,渔民以养殖权或捕捞权受损为由,起诉污染渔业水域的环境致害者,请求其停止污染、恢复和治理环境等,从而保护该水域的生态环境。不过,这种诉讼在本质上以维护财产私益为根本目的,只能对环境公益实现附带性和间接性的保护,应属于环境私益诉讼,而不属于环境公益诉讼的范畴。(2)运用自然资源所有权,来保护环境公益。根据我国《宪法》、《物权法》、《森林法》、《水法》、《草原法》和《野生动物保护法》等法律的规定,森林、草原、河流、海洋、野生动植物等自然资源均属于国家所有即全民所有(少数为集体所有),国有财产由国务院代表国家行使所有权(具体则由各级政府及其有关职能部门代为行使)。因此,当自然资源及其生态功能受到现实或潜在的环境损害时,各级政府及其林业、渔业、海洋、水利、国土等职能部门,有权以自然资源国家所有权人(国家)的代表人身份而提起旨在保护资源性环境公益的环境民事诉讼(可间接保护生态性环境公益)。从理论上讲,环保部门则可以环境容量所有权(其损害体现为可分配环境容量的总量减少,主要适用于水环境容量,对于大气环境容量则较难适用[31])为权利基础,以环境容量国家所有权人的代表人身份提起旨在保护容量性环境公益的环境民事诉讼,如请求恢复和治理环境、赔偿环境容量损失等,典型案例如2002年的“塔斯曼海轮”海洋油污染案。在该案中,天津市海洋局(作为环保部门)、天津市渔政渔港监督管理处(作为资源管理部门)等就提起了请求赔偿海洋环境容量损失3 600万元、海洋渔业资源损失938.09万元的民事诉讼。

2.自然资源所有权诉讼的性质

由于我国的自然资源大多属于国家所有(实为全民所有)或集体所有,因此,以自然资源国家所有权人的代表人身份(权利行使主体)而提起的、旨在直接保护经济性环境公益(可间接保护生态性环境公益)的诉讼,在性质上理应属于环境公益诉讼。

3.自然资源所有权诉讼的功能局限性

要注意的是,以自然资源物权为权利基础,并不能充分预防和救济所有的环境危害,换言之,自然资源所有权诉讼在保护环境公益方面具有难以克服的局限性。

首先,适用范围的有限性。其一,许多环境要素(如大气、阳光、风)不能成为所有权的对象,不能在其上成立自然资源所有权。譬如,不能通过大气所有权来防治大气污染,保护空气环境。其二,须以自然资源遭受环境损害为前提。自然资源所有权诉讼主要适用于对自然资源自身的保护,对于生态环境和人居环境之生态产品的保护明显不足。换句话说,即使发生了严重的环境污染,但若国家自然资源没有受到现实的损害,则国家机关也无权提起旨在保护环境公益的诉讼。譬如,对于大气污染问题(尤其是城市PM2.5污染问题),由于一般不会发生自然资源受损的后果,国家环保机关除了对其进行环境执法外,难以启动环境民事公益诉讼来保护环境(以大气环境容量受损为由提起诉讼颇为牵强,难以操作)。从理论上分析,自然资源所有权诉讼主要适用于造成国家渔业资源受损的海洋、江河、湖泊污染问题和森林资源、草原资源的破坏问题等情形。换言之,自然资源所有权诉讼能较好地保护经济性环境公益,对于生态性环境公益,尤其是人居性环境公益而言,功能明显不足。其三,自然资源所有权诉讼主要适用于环境民事公益诉讼,难以适用于环境行政公益诉讼。

其次,保护的滞后性。究其原因,这同前文所述的以人身权和普通所有权为基础的传统环境侵权救济制度对于人身和财产保护的局限性基本类似。这是因为,只有国家自然资源已经受到明显的损害或危险时,方可提起诉讼。换言之,以自然资源所有权为基础的侵权救济制度对经济性环境公益和生态性环境公益的保护具有难以克服的滞后性。

再次,保护的间接性和附带性。原因同前文所述的以普通所有权为基础的传统环境侵权救济制度对于环境公益保护的局限性相类似。这是因为,以自然资源所有权为基础的环境侵权诉讼,其诉讼标的为经济性环境公益(即自然资源本身),只能附带要求被告在一定程度上治理受损的环境(如要求停止侵害、恢复环境等),以防止对自然资源继续造成损害。然而,对于已经造成的环境品质降低、生态环境服务功能下降等方面的生态性环境公益损失,却无法要求填补。

为弥补自然资源物权在保护环境公益上的局限,法律还必须有另外的制度设计,这就是下文所讲的环境权的创设。

(二)创设环境权:直接保护人居性环境公益,间接保护调节性环境公益

环境权概念是上个世纪60年代人类基于对环境危机的反思和开展环境保护运动的产物。1970年,美国学者萨克斯教授在“环境公共委托论”的基础上首次提出了“环境权”的理论[32]。与此同时,日本也提出了环境权的理念[33]。此后,中外学者们纷纷以极大的热情对环境权理论进行了不懈的研究和不断的改进。[34]从立法实践上看,许多国际环境宣言以及各国国内立法都对环境权作出了规定[35],我国的《环境影响评价法》等环境立法[36]也直接提及了环境权。在司法实践上,美国1982年的普拉赫诉马里蒂(Prah V.Marretti)案[37]、日本1976年的大阪国际机场公害诉讼案[38]和我国2001年南京紫金山景观维权案[39]等也作出了有益的探索。

1.环境权的理论要点

所谓环境权,即公民等主体享有良好环境的权利。其理论要点为:

其一,环境权的权利构成。环境权的基本主体为公民,企业在特殊情况下也可成为环境权的主体,因为某些企业的特定生产和经营行为需要以良好的环境作为条件,譬如钢琴制镜的生产需要在没有氟化氢污染的环境中才能正常进行。环境权的标的为人居性环境利益,客体为环境的生态服务功能(如身体支持、景观审美等),对象为环境。环境权的内容主要为对良好环境的享用权。要注意的是,环境权不包括对环境容量的权利(如排污权)和对自然资源的权利(如自然资源使用权和自然资源取用权)等开发利用环境的实体权利,也不包括环境知情权和环境参与权等保障环境权实现的程序权利[40]。

其二,环境权的形态类型。同人格权分为一般人格权和具体人格权一样,环境权也可分为一般环境权和具体环境权。一般环境权,是指以民事主体全部人居性环境利益为标的的总括性权利,它是法律为切实保护民事主体环境权而赋予法官自由裁量权的法技术创造,以弥补成文法规定的不足,包括环境安全和环境舒适等方面的内容。具体环境权是一般环境权的具体化,如清洁空气权、清洁水体权、安宁权、采光权、通风权、景观权等。

其三,环境权的属性。同生命权、健康权等人格权相似,环境权也属于静态的“享有权”和防御权,而非动态的“行为权”。即以享用良好品质的环境为核心权能,重点在于防范外力对环境的侵害,其权利的行使无需付诸什么行动,也不追求通过交易行为而获取收益。从权利属性上看,若将作为生态产品的环境视为物格[41]较低的物,环境权可归于新型用益物权的范畴,即环境享用权。

其四,环境权具有优先于排污权(即自然资源排用权)、自然资源权(专指自然资源使用权和自然资源取用权)的优先效力。即当排污权、自然资源权和环境权发生权利冲突时,法律应当优先保护环境权。

其五,环境权的特征。环境的整体性、不可分性、区域性、开放性、运动性、难支配性等特征,使得环境权具有明显的公益性和易受损性。不过,不同类型的环境权,其公益性会有所不同,譬如,清洁水权、清洁空气权、景观权则具有较强的公益性(可称为公益性环境权),采光权、通风权、安宁权的公益性较弱而私益性较强(可称为私益性环境权)。

其五,环境权的限度。任何权利都不是无限的,环境权也只能对一定品质的环境享有权利,而不能无限扩大其权利的边界,通常可用环境质量标准或环境质量指数(如空气环境质量指数AQI)进行限定。

其六,环境权的行政保护。这主要是指通过政府及其环保部门履行法定的环境保护监管职责,来保护环境权益。当然,享有环境权的公众也可以通过行使环境知情权、环境参与权、环境执法请求权等权利,参与环境行政程序,提起环境行政复议或环境行政诉讼,监督环保机关依法履行环保监管职责等形式,来维护其环境权益。

其七,环境权的侵权救济。侵害环境权的侵权行为,是指致使环境质量显著降低以致影响依法享用环境的行为,如严重的大气污染。环境权侵权责任的归责原则仍为无过错责任原则,即只要造成了环境品质的客观损害(低于环境质量标准或超过通常的忍受限度),不管有无过错,只要不存在法定免责事由,均须承担侵权责任。环境权侵权责任的构成要件有三:一是存在污染或破坏环境的行为;二是产生了环境损害的客观结果,即人居性环境利益已经遭受或很可能遭受损害;三是侵害行为与损害结果之间存在因果关系。在举证责任的分配上,仍沿用环境污染侵权责任的因果关系“举证责任倒置”规则,即由被告承担因果关系不存在的举证责任。原告只需证明:人居性环境利益已经遭受或很可能遭受损害;自己同受损的环境具有直接利害关系。环境权侵权的责任形式主要为排除侵害(包括部分排除侵害)、恢复环境、环境损害赔偿(包括替代性赔偿)等。

2.环境权创设的法治意义

环境权的创设,为公众参与环境保护提供了坚实的权利基础和广阔的维权通道,从而有利于推进环境保护事业实现跨越式的发展。

其一,环境权的创设可以提前环境司法的介入时机,增加法律保护的第一道防线(如下图4)。这是因为,在公民的人身和财产尚未因污染或破坏而发生实质损害的阶段,公民就可以环境质量低于或极有可能低于环境质量标准为由,提起环境权之诉(包括民事诉讼和行政诉讼),从而对危害环境的排污企业和环保部门进行及时、有效的抗争。

其二,环境权的创设,有利于走出“举证难”的困境。环境权诉讼,能将传统环境侵权之“污染行为——环境质量受损——人身和财产受损”的复杂因果关系证明简化为“污染行为——环境质量受损”的简单因果关系证明,从而大大降低环境侵害因果关系的证明难度,推动环境维权走出“举证难”的困境与尴尬。

其三,能提高对环境公益保护的彻底性和有效性。这是因为,环境权直接以环境为权利对象,以环境功能为权利客体,以环境利益为权利标的,因此,当环境的服务功能受到损害时,可以根据环境权提起直接旨在预防和救济对环境本身的损害的诉讼,如请求恢复环境原状、治理环境污染、进行环境损害赔偿(对受损环境利益的赔偿)等。

其四,有助于解决“迎向污染”的老大难问题。(1)双方均无过错。若排污企业和开发商、住户均无过错(如环境规划滞后或环境标准偏低),此时,发生排污权和环境权的冲突,依照环境权优先的原则(对排污权而言具有优先效力),排污者需承担相应的法律责任。(2)环境权人有过错,排污权人无过错。即居民建房或购房时知道或应当知道污染情况的,住户有一定过失,视为放弃或部分放弃了环境权,只要排污者履行了相应的环境保护公法义务,如实现了达标排污(合法行使其排污权),即使客观上造成了环境利益的损害,排污者也无需承担环境权侵权责任(当然,对于造成的人身和财产损害,排污者应当承担侵权责任,但可在受害者的过错范围内适当减轻)。居民欲满足其环境权益,排除环境危害,法院经利益衡量认为合理的,应当判令居民向排污者补偿或由开发商补偿作为代价。这方面的典型案例如1972年的Spur养牛场诉Webb 公司案[42]。当然,因开发商刻意隐瞒污染,住户确不知情的,住户可依合同法向开发商索赔[43]。(3)环境权人有过错,排污者亦有过错。即排污者超过了排放标准或总量控制标准,或存在其他违法情形的,即使环境权人有一定过错(知道污染的存在),排污者也须承担相应的环境权侵权责任及行政责任。

3.环境权诉讼的性质

鉴于环境的公共性,环境权诉讼的胜诉结果可能惠及相关不确定的众多环境权人,从而赋予了诉讼以公益的属性。因此,以公益性环境权(如清洁空气权、清洁水体权、景观权等[44])为实体权利基础的环境诉讼,应属于环境公益诉讼的范畴。

4.环境权诉讼的功能局限性及弥补措施

环境权的创设确实能有效弥补现行法律制度对于环境公益保护不力的问题,然而,另一方面,其作用也是有限的:

其一,适用范围有限:主要适用于对人居性环境公益的保护,对调节性环境公益的保护功能有限。即环境权主要适用于生活环境的保护,对生态环境的保护难以适用。这是因为,依法理,利益权利化的首要前提是利益的直接性,即只有与民事主体具有直接利害关系的利益方能被权利化。利益链条上较远的利益,通常以“法益”的形式进行保护,而不采用权利化的路径。譬如,对于纯粹经济上利益的保护,各国民法一般不采取权利化的措施。换言之,并非所有的环境公益(尤其是调节性环境公益)都可被权利化为环境权。对于偏远的生态环境(如原始森林)而言,即使发生污染或破坏,只要这种损害不是根本性的,也只是造成某些生态功能的一时受损,如发生水土流失、草地退化、温室效应[45]等,一般并不会直接侵害环境权本身,仅仅可能构成后续的危险而已。[46]因此,即使偏远的生态环境遭受污染和破坏导致调节性环境公益受损时,也不能或难以直接提起环境权之诉。因为,环境权人要证明其生活环境会因生态环境的受损而受损或很可能受损将是十分艰难的。

其二,受制于环境权主体维护环境公益的起诉意愿和诉讼能力。当环境权主体不知、不愿、不敢、不会和无力主张和行使诉权甚至放弃诉权时,司法程序便无法启动,即使启动了也难以胜诉。

为摆脱这种困境,有效维护环境公益,有必要设计科学的制度补救措施:

其一,对于生态环境上难以成立环境权的制度对策。对此,方法有二:一是建立环境鉴定评估制度,成立相应的机构。当生态环境受损时,环境权人可求助于有关环境鉴定评估机构,证明其生活环境的环境品质会因生态环境的受损而受损或很可能受损,从而直接运用环境权诉讼来保护这种调节性环境公益。二是通过国家机关提起自然资源所有权诉讼来间接保护这种生态性环境公益,这一点前文已有阐释,不再赘述。

其二,对于环境权主体起诉意愿和诉讼能力不足的制度对策。为确保环境公益得到有效保护,根据诉讼信托原则[47],作为环境权主体的公民可将其诉权托付给有关公益团体,由其以自己的名义起诉。在美国,代行此种诉权的机关主要为国家司法部门,即检察总长。当然,在缺乏政府诉讼(检察官未起诉)的情况下,依据“私人总检察官”理论[48]建立起来的公民诉讼制度,“任何人”(包括公民、社会组织和有关国家机关等)都可直接向法院起诉,督促有关企业遵守环保规定,敦促有关行政机关履行法定职责,从而实施法律,保护环境公益。[49]我国也可借鉴美国的公民诉讼制度,以环境权和诉讼信托为理论基础,将环境权主体的诉权信托给民间环保组织、环保机关和检察机关等公益团体,由其直接以自己的名义提起诉讼。由于此种诉讼并非为了自身利益而是为了环境公益,因此,由这些主体提起的环境诉讼,在性质上当然属于环境公益诉讼的范畴。事实上,我国早就开始了这方面的地方实践,典型的案例如2007年的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天丰化工公司水污染案、2009年的广州市番禺区检察院诉东涌东泰皮革染整厂水污染案、2011年的中华环保联合会诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染案,等等。

(三)小结:环境公益诉讼的界定及其权利基础

所谓环境公益诉讼,是指以环境权和自然资源国家(集体)所有权为权利基础,以诉讼信托为理论依据,以维护环境公益为目的,由公民、环保组织、环保机关和检察机关等主体提起的诉讼。具体包括:(1)公民基于公益性环境权(如清洁空气权、景观权)而提起的环境权诉讼;(2)自然资源监督管理机关(包括各级政府及其海洋、渔业、林业、环保等职能部门)基于自然资源国家(集体)所有权而提起的自然资源所有权诉讼和环境容量所有权诉讼;(3)环保组织、环保机关[50]和检察机关等基于公民环境权和诉讼信托而提起的环境权信托诉讼。

三、环境公益诉讼的起诉顺位:应依实体权利基础的不同而作相应安排

既然公民、环保组织、政府及其职能部门、检察机关等多类主体均有权提起环境公益诉讼,那么,如何处理其起诉顺位便成为我们接下来不得不着手解决的问题。笔者以为,应依实体权利基础的不同而作相应安排。

(一)以自然资源所有权为基础的起诉顺位

其一,环保机关为第一顺位的原告。各级人民政府及其林业、渔业、海洋、水利、国土、环保等职能部门,作为自然资源的监督管理机关,应当拥有以国家所有权人(国家)代表人身份提起环境公益诉讼的优先权。反过来说,这也是其职责所在。

其二,检察机关为第二顺位的原告。检察机关作为《宪法》所规定的法律监督机关,除了有权督促各级政府及其有关环保部门及时提起诉讼并支持起诉外,在必要的时候,也可以直接提起环境公诉,而对环境法律的实施情况进行监督。当然,对于环境刑事附带民事诉讼,检察机关无疑应当作为第一顺位的原告。

其三,公民和环保组织为第三顺位的原告。当环保机关及检察机关均拒绝或未及时提起环境公益诉讼时,将自然资源信托给国家但保留了监督权的公民除了可以通过投诉、举报、控告等手段督促环保机关及检察机关提起诉讼之外,在必要的时候,也可以自然资源所有权主体(全民)成员的身份,代表全体直接起诉。

(二)以环境权为权利基础的起诉顺位

其一,环境权人和环保组织为第一顺位的原告。环境权法律化(法律上正式确认了环境权)后,即使没有发生现实上的人身和财产损害,公民也可以提起公益性环境权诉讼。享有了环境权,公民便具有了环境上的直接利害关系,当然不再受《民事诉讼法》“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的阻碍。不过,需注意的是,公民起诉资格的取得应以享有环境权为要件(须自我证明)。譬如,对于2005年松花江水污染事故,远在北京的人们是很难以环境权为依据而起诉的,因为实在没有足够的理由证明其享有相应的环境权。当然,除了公民可以自己起诉之外,环保组织也可依据环境权和诉讼信托直接起诉。[51]环保机关和检察机关等机关,可对公民和环保组织的诉讼活动提供支持(即支持起诉)。

其二,环保机关为第二顺位的原告。第一顺位的原告(环境权人)在合理期限内未起诉或环境权人直接请求其起诉的,环保机关为维护环境公益也可直接提起诉讼。环保机关未积极起诉的,检察机关可督促其起诉。当然,环保机关起诉的前提是,其已经勤勉履行了环境保护的法定职责,并未被相关污染企业作为被告而提起环境行政诉讼

其三,检察机关为第三顺位的原告。当第一顺位原告(环境权人)在合理期限内未起诉,第二顺位的原告(环保机关)经督促起诉也未能在合理期限内起诉或被作为环境行政诉讼被告而无权起诉的,检察机关可作为原告直接提起环境公益诉讼。此种情形下,检察机关作为原告提起环境公益诉讼,便成为了环境公益司法保护的最后一道保障。

(三)不同顺位原告之间的协作和监督

必须指出的是,起诉顺位的安排只是一种理论上的设计(以防止诉讼资源的浪费和不必要的麻烦),实践中不宜机械和僵化,而应以及时、有效维护环境公益为基本原则进行灵活处理。此外,不同顺位的原告还可作为共同原告起诉或加入到已经受理的诉讼之中:

其一,可作为共同原告同时提起环境公益诉讼,相互配合,壮大诉讼的力量。譬如,公民、环保组织和环保机关可发挥各自的优势,取长补短行,作为共同原告提起环境民事公益诉讼。这方面,典型的案例如2009年公民朱正茂和中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司饮用水污染案,2011年自然之友与重庆市绿色志愿者联合诉云南曲靖陆良化工实业有限公司铬渣污染案等。

其二,可加入环境私益诉讼,补充提出维护环境公益的诉讼请求。环保组织、环保机关、检察机关可直接加入公民提起的环境私益诉讼,补充提出维护环境公益的诉讼请求(也可不起诉,而直接支持原告提出维护环境公益的诉讼请求)。譬如,环保组织认为案件可能涉及环境公益的,可以申请加入诉讼;法院认为案件涉及“环境公益损害”的,也可基于“司法能动”原则,发布信息告知社会,允许环保组织或环保机关作为公益原告参加诉讼。在此类诉讼中,公民的诉讼请求主要指向环境私益,而公益原告的诉讼请求则指向环境公益。2002年“塔斯曼海轮”油污染事故案就是这方面的典型案例:天津市海洋局(作为环保部门)代表国家提出了9 830万元的海洋生态损失索赔请求,天津市渔政渔港监督管理处(作为资源管理部门)代表国家提出了1 830万元的海洋渔业资源损失索赔请求,天津市塘沽区大沽渔民协会则代表1 490多户渔民提出了6 288万元的海洋捕捞损失索赔请求。

其三,可加入已进行的环境公益诉讼,以协助或监督先前原告的公益诉讼行为。环保机关或检察机关已起诉的,环境权人和环保组织也有权作为原告,向法院请求参与已经进行的环境公益诉讼,以协助或监督环保机关或检察机关的诉讼行为。典型案例如“美国政府诉AVX公司案”(United States v. AVX Corp.):国家野生生命联盟因不信任作为原告的国家机关,遂作为另一原告加入到已进行的诉讼中,以监督原告的诉讼行为。[52]再如,在我国的2011年自然之友与重庆市绿色志愿者联合诉云南曲靖陆良化工实业有限公司铬渣污染案中,在最终立案的起诉书中,曲靖市环保局由初稿中的第三人变更为共同原告,与上述两家环保组织一起提起环境公益诉讼[53]。

四、结语

环境公益诉讼是环境法在司法领域最重要、最核心的制度,是司法机关维护环境公益最基本的工具。然而,环境公益诉讼涉及的问题十分复杂,需要综合掌握、灵活运用环境科学、生态学、环境经济学、公法、私法等方面的基本原理,方能进行科学的制度设计。笔者以为,在没有对环境公益诉讼的利益基础、权利依据等基本理论问题进行剥茧抽丝的剖析和科学严谨的论证之前,就匆匆展开所谓制度建构和立法设计,既是急功近利的,也是极不明智的。脱离理论基础进行的有关环境公益诉讼起诉主体等方面的所谓学术论争,只会成为浪费资源的庸俗争吵。当然,这反过来也深刻揭示了我国环境法学理论研究严重滞后于环境法治实践需要这一尴尬和汗颜的局面。

当前,我国的《环境保护法》正在进行紧锣密鼓的修改,其中,是否需要建立环境公益诉讼制度以及原告条款如何设计等问题,仍处于众说纷纭的激烈争辩之中。建议《环境保护法》在2012年8月新修订的《民事诉讼法》的基础上,规定:“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为,有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的,检察机关也可以直接提起诉讼。”此外,建议最高人民法院尽快出台关于适用《民事诉讼法》环境民事公益诉讼的司法解释。

杨朝霞,男,湖南湘潭人,法学博士,副教授,北京林业大学 人文学院 生态法研究中心副主任,主要从事环境法学研究。

【注释】

本文为“中央高校基本科研业务费专项资金”资助项目,课题号为RW2013-24。

[1]吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》,载《法商研究》2008年第6期,第131页。

[2] 所谓环境的生态服务功能,是指人类从生态系统中获得的效益,包括生态系统对人类可以产生直接和间接影响的各种功能,如产品供给功能(如供给林木、水产、矿产、野生动植物产品等)、人居支持功能(提供洁净空气、清洁水源、美丽景观等)、生态调节功能(如调节气候、纳污净化、涵养水源、水土保持、防风固沙等)、文化承载功能(如精神和宗教、故土情怀、文化遗产、灵感启发等)和生态支持功能(对前述其他功能的支持,如空气产生、物质迁移、能量传输、土壤形成、初级生产等)等。环境功能的变化“通过影响人类的安全、维持高质量生活的基本物质需求、健康,以及社会文化关系等而对人类福利产生深远的影响”。与此同时,人类福利的以上要素又与人类的自由权与选择权之间相互影响。参见参见联合国千年生态系统评估项目组:《生态系统与人类福祉:评估框架》,张永民译,中国环境科学出版社2007年版,第56-60页;李文华等:《生态系统服务功能价值评估的理论、方法与应用》,中国人民大学出版社2008年版,第42-43页。

[3]当然,对某些特定的环境要素或一定空间范围的区域环境而言,其环境功能的受益人群很少,此时则表现为私益。譬如,通风、采光往往只发生在相邻主体之间,这时的环境利益一般归为私益的范畴。再如,某实验室排放的废气只是污染了很小范围的空气,影响到少数居民的生活,此时的环境利益也可视为私益。

[4]据世界卫生组织估计,2011年有200多万人因吸入室内和室外空气污染中的细小颗粒而死亡,2004年的数字是115万,2008年是134万。这种逐年递增的趋势不可谓不危急。

[5]要注意的是,吸收和净化污染物质的环境容量,源于环境的生态调节功能,当属于调节性环境公益的范畴。然而,当环境容量被作为资源进行排污指标的分配和交易时,这部分环境容量便具有了财产属性,而属于经济性环境公益的范畴,我们姑且称其为容量性环境公益。

[6] 生态性环境公益虽然不直接蕴含经济价值,但采用一定的评估技术,可折算为一定的经济价值,即所谓生态效益。

[7] 2012年11月,党的十八大报告指出“要加大自然生态系统和环境保护力度。要实施重大生态修复工程,增强生态产品生产能力,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,扩大森林、湖泊、湿地面积,保护生物多样性”,正式提出了生态产品的概念。所谓生态产品,是指生态系统基于其非物质性生态服务功能所提供的各种自然要素及其组合体。申言之,即维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素,如作为人类生产生活支持基础的良好人居环境,可调节生态平衡、保障生态再生力的生态环境要素及其组合体等。生态产品具有公用性、整体性、外部性和再生性等特征。根据2010年的《全国主体功能区规划》,生态功能区所提供的生态产品,其主体功能主要体现为:吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害(如蓄水防洪)等。一些国家或地区对生态功能区的“生态补偿”,其实质是政府代表受益的公众购买这类地区的生态产品所提供的服务。需特别指出的是,生态产品是一个新兴的概念,涉及到材料学、物理学、化学、环境学、生态学、生理学等多学科领域,因此,对生态产品的理解不同,关于生态产品的界定也就可能不同。

[8]不过,对于某些环境侵害而言,如噪声干扰、毒气泄漏、核爆炸事故等,这两种利益的受损几乎是同时发生的,无明显的先后顺序。

[9]参见杨朝霞:《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立》,载《法学评论》2011年第2期,第107-109页。

[10] 物权法的生态化是指整合物的经济价值与生态价值和其它非经济价值,并将环境保护义务纳入物权制度之中的过程,其包括物的概念的拓展、新的物权制度的建立以及已有物权制度的更新等内容。在这里,主要指对现有物权(所有权)制度进行更新或改造。至于物的概念的拓展(如把自然资源也纳入物的范畴)和新的物权制度的建立(如建立自然资源物权),应属于新制度创设的范畴,这一点,后文另行论述。

[11]参见张俊浩主编:《民法学原理(上册)》,中国政法大学出版社2000年版,第122-124页。

[12]王利明教授认为,基于相邻关系原理,主张环境利益须满足以下两个条件:(1)彼此为不动产相邻人;(2)须为不动产权利的限制与不动产权利的扩张之间发生冲突。王利明:《物权法论》,中国政法大学出版社1998年版,第444页。

[13]该学者所谓的环境保护相邻权,是指基于环境保护的客观要求而发生的一定范围内的相邻关系,是环境物权主体具体享受的权利和承担的相应义务。参见吕忠梅:《论环境物权》,载《人大法律评论》(2001年卷·第一辑),人民大学出版社2001年版,第287-288页。

[14] 参见汤欣主编:《公共利益和私人诉讼》,北京大学出版社2009年版,第134页。

[15]美国的公共地役权,是指为了特定公共利益的需要,由不动产所有者或使用权人容忍某种不利益或负担,从而使国家或公众取得一种要求不动产所有人或使用权人承担某种负担的权利。关于公共地役权的论述,见肖泽晟:《公物法研究》,法律出版社2009年版,第113-132页。

[16]譬如,2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失:约有100万人饮水受到严重影响,直接经济损失约3亿元,而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而,川化集团只用了1100多万元作为渔业赔偿,100万元作为行政罚款。对于巨大的生态损害,却无法寻求救济。尽管我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”,但《水污染防治法》却没有赋予环保机关就水污染所造成的河湖生态、水产资源等方面的损失代表国家提出损害赔偿的权利。

[17]譬如,是否造成生命健康权的侵害须符合相应的医学标准,即以实际产生疾病或造成伤亡作为承担责任的标准,然而,造成疾病或伤亡时,环境污染和生态破坏已然十分严重,此时再去保护环境已经过迟了。

[18]参见杨朝霞:《论环保部门在环境民事公益诉讼中的作用——起诉主体的正当性、可行性和合理性分析》,载《太平洋学报》2011年第4期,第108页。

[19]譬如,2005年11月,中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸,污染物流入松花江,造成重大水污染事故。5年来,国家为此累计投入治污资金78.4亿元。然而,与此形成鲜明对比的是,吉林石化公司仅被环保部门罚款100万元,并以向吉林“捐赠”500万而轻松了事。事实上,尽管《水污染防治》第76、80、83条规定了“责令消除污染”的内容,但对于污染所造成的环境功能损害、发生的应急处理费用等,还需通过民事途径寻求解决。

[20] 曾发生这样的真实事例,某环保局去一家污染企业执法时,企业主气焰嚣张,当场扔出120万元现金,扬言“我把一年的罚款都给你,今年就不要再来查了”。参见傅丕毅、柴骥程:《环保困局逼出治理新政民间环境权利意识高涨》,载《经济参考报》2006年12月14日第01版。

[21]这是因为,即使单个污染源能实现达标排放并只造成轻微环境影响,但若在同一区域内存在多个污染源,也会由于污染的累积效应和复合效应而造成污染事故,损害环境公益。

[22]目前,我国真正规定环境公益诉讼的立法,只有《海洋环境保护法》第90条第2款关于“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的具体规定,以及新修订的《民事诉讼法》第55条关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的原则性规定。

[23]参见杨朝霞:《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立》,载《法学评论》2011年第2期,第107-109页。

[24]这里主从民事权利和民事诉讼法的角度进行分析。

[25]自然资源的一部分或一定层次的环境利益(如景观审美)可成为环境权的标的,由环境权人享有。对自然资源上各种利益的配置,涉及自然资源享用权(即环境权,如清洁水体权、景观权)、自然资源取用权(如取水权、捕捞权等)、自然资源使用权(如养殖权)、自然资源排用权(即排污权,如水排污权)的设置和协调问题,相当复杂,值得专门研究。

[26]为了保护环境资源的生态属性(即生态功能),吕忠梅教授以物权法的生态化为视角,对现有制度的革新作了卓越的探索,包括构建生态性物权、环境使用权、环境保护相邻权等,具有积极的意义。参见吕忠梅:《论环境物权》,载《人大法律评论》(2001年卷·第一辑),中国人民大学出版社2001年版,第264-296页。

[27]孙宪忠:《德国现代物权法》,法律出版社1997年版,第2页。

[28]参见吕忠梅:《论环境物权》,载《人大法律评论》(2001年卷·第一辑),中国人民大学出版社2001年版,第278-279页

[29]当然,鉴于环境容量的特殊性,可以将自然资源排用权从自然资源物权中分离出来,成立独立的环境容量利用权(即排污权)。关于环境容量利用权的界定,可以参阅相关学者的论述。参见吕忠梅:《关于物权法的“绿色”思考》,载《中国法学》2000年第5期,第48-51页。

[30]从理论上看,似乎也可运用排污权来保护环境公益(即提起环境容量受损之诉)。但是,就其具体实践来说,笔者以为,这几乎缺乏可操作性:一则排污权的行使(即污染物的排放)很容易超出其边界,因此法治工作的重点应是如何加强对其的监督和管理,而非保护;二则环境容量的监测十分艰难,技术依赖性很强;三则环境容量的变化易受干旱、洪水等非人为因素的干扰;四则环境容量具有动态的可恢复性。实际上,排污权的侵害主要来自公权力的滥用或懈怠。

[31]这是因为大气污染的流动性、迁移性更强,大气环境容量的干扰因素更大,监测起来更难。此时,用作为环境权的清洁空气权进行保护,效果更好。

[32] See Joseph L. Sax, the Public Trust: a New Character of Environmental Rights. In: Defending the Environment: a Strategy for Citizen Action, New York, Alfred A.Knopf,1970,pp.158-174.

[33]参见杜刚建:《日本的环境权理论和制度》,载《中国法学》1994年第6期,第103页。

[34]参见叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社2003年版,第1-33页;蔡守秋:《环境权初探》,载《中国社会科学》1982年第3期;吕忠梅:《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》,中国人民大学出版社2005年版;吴卫星:《环境权研究》,法律出版社2007年版等。然而,总的说来,环境权的研究尚未取得突破性的进展。

[35]譬如,1972年《人类环境宣言》原则1宣称:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”。 1988年《美洲人权公约圣萨尔瓦多议定书》第11条也宣布:“每个人应有权在健康的环境中生活。”另外,据统计,全球已有60多个国家在宪法层面或直接或间接地确认了环境权。例如,韩国1980年宪法第35条规定:“(一)全体国民均享有在健康、舒适环境中生活的权利。国家和国民应努力保护环境。(二)环境权的内容和行使由法律规定。(三)国家应通过住宅开发等政策,努力使全体国民享有舒适的居住条件。”2002年俄罗斯联邦《环境保护法》第11条第1款规定:“每个公民都享有良好环境的权利,有保护环境免受经济活动和其他活动,自然的和生产性紧急状态的不良影响的权利,有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利”。

[36] 2002年的《环境影响评价法》第11条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”自《环境影响评价法》在国家立法层面第一次明确使用“环境权益”这个概念后,我国相继有多部立法直接使用这一术语,譬如,2004年的《环境保护行政许可听证暂行办法》第7条和2006年制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》第33条等。

[37]Prah v. Maretti, 108 Wis. 2d 223, 321 N.W.2d 182 (1982)。

[38]李鸿禧:《论环境权之宪法人权意义》,载《宪法与人权》,国立台湾大学法学丛书(39),元照出版社1999年版,第488页。

[39]《紫金山顶建“怪物”,教师状告规划局》,http://city.icchina./com/news/getInfo.asp?id=25863,2012年4月12日访问。

[40] 环境参与权、环境知情权实为确保环境权实现的功能性权利(源于环境权的效力),切忌把环境权的保护混同于环境权的构成。

[41]“物格”一词,系杨立新教授首创。参见杨立新:《动物法律人格之否定——兼论动物之法律“物格”》,载《法学研究》2004年第5期,第95-99页。

[42] See Spur Industries, Inc. v. Del E. Webb Development Co. 494 P.2d 700 (1972)。

[43]规划审批部门与开发商恶意串通的,还可追究其连带赔偿责任。见2009年11月通过的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定:“被告在实施行政许可过程中,与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的,应当承担连带赔偿责任;被告与他人违法侵犯原告合法权益的,应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素,确定被告的行政赔偿责任;被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责,因他人行为导致行政许可决定违法的,不承担赔偿责任”。

[44]另外的安宁权、采光权、通风权则主要属于私益性环境权的范畴。

[45]针对温室效应,我们不宜针对气候环境而成立所谓气候环境权,因为气候利益只是一种利益链条较远的生态利益,并非一种现实而直接的环境利益。对于气候利益,环境法只能像民法以法益的形式保护某些经济利益一样,通过生态法益的形式对其进行保护,而不宜采用权利化的模式。

[46]生态系统是一个具有自我更新、自我恢复功能的结构和功能系统,在一定范围和程度内,系统自身具有一定的调节能力,对来自外界比较小的冲击(污染或破坏)能够进行缓冲和自调,从而维持其动态上的稳定性。

[47] 所谓诉讼信托,是指委托人将其实体权利及相应诉讼权利转移给受托人(一般为公益团体),由受托人以自身的名义(诉讼当事人的身份),为实现实体利益进行诉讼,产生的诉讼利益归于受益人的一种信托制度和诉讼制度。参见肖建华:《群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究》,载《比较法研究》1999年第2期;徐卫:《论诉讼信托》,载《河北法学》2006年第9期。

[48]参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第627-628页。

[49] See 33 U.S.C.§1365(b)(1)(B)。

[50]当然,环保机关只有在依法履行环保职责仍不能充分保护环境公益且未被作为相关行政诉讼被告时,方可提起环境民事公益诉讼。

[51]当有多个公民、多个环保组织或公民和环保组织同时为维护环境公益而起诉时,我们可采用共同诉讼的方式,或参照《民事诉讼法》所规定的代表人诉讼方式,来解决第一顺位原告内部的冲突问题。

[52]美国政府诉AVX公司一案的诉讼时间很长,国家野生生命联盟担心联邦政府在法庭的调解中放弃原则,依《联邦民事程序规则法》第24条的规定,提出介入诉讼的动议,请求作为政府之外的原告,以协助和监督政府的诉讼行为。1989年4月27日,法院作出有限许可的同意裁决,允许其在法庭上仅就以下三个事项发表看法并进行辩论:一是对建议的同意裁决的法律请求;二是应当采取的应对自然资源损害的符合《综合环境反应、补偿和责任法》要求的措施;三是《综合环境反应、补偿和责任法》提出的清除污染的法律要求。法院还裁决,若国家野生生命联盟认为其的观点与这三个方面的判决相反,可以提起上诉。后来,国家野生生命联盟确实提出了上诉,遗憾的是未能胜诉。See United States v. AVX Corp., 962 F.2d 108, 113, (1st Cir.1992)。

[53]参见贺莉丹:《曲靖环境公益诉讼破冰》,载《新民周刊》2011年第43期。

    进入专题: 环境公益诉讼  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 环境与资源法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/65326.html
文章来源:本文转自《法学论坛》2013年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统