【内容摘要】  新冠肺炎疫情的冲击，使建立系统、科学的公共卫生法治体系的任务迫在眉睫。从各国公共卫生立法史看，法律是确立国家主导公共卫生治理的政治承诺；从公共卫生理念的发展看，公共卫生法是制度化的卫生技术手段和权利化的公共健康保障；从公共卫生法与医事法的关系看，公共卫生法是以保障和促进公共健康为主要职责的法律制度。构建科学高效的公共卫生法律体系已不能仅从单一的逻辑进路去思考，通过复合嵌套式逻辑构建网格式的公共卫生法律体系更能适应社会实践的需求；公共卫生治理也不能仅着眼于静态的法律体系建设，促进公共卫生法律体系向动态的公共卫生法治体系转化，以公共卫生法治实施体系贯彻落实公共卫生法律体系之效力，以公共卫生法治监督体系和法治保障体系稳固公共卫生法治建设之发展，由此形成不断自我完善的公共卫生法治体系，才能更好地促进公共卫生科学高效治理。

　　 【关键词】 公共卫生法律体系  公共卫生法治体系

　　 新型冠状病毒肺炎疫情暴发已经一年半了，它不仅没有如一些人预料的那样在 2020 年夏天消失，反而在全世界流行开来，甚至在印度等国家愈演愈烈，病毒不断变异升级，加大了防控难度。全世界科学家正在开足马力研发治疗新冠肺炎的药品、治疗技术和预防新冠肺炎的疫苗。但前景并不乐观，至今尚未发现有效的治疗手段，有研究表明，新冠病毒有可能将与人类长期共存。许多国家修订法律，以期对新冠肺炎采取更严厉的防控手段。美国国会通过了《突发公共卫生事件带薪病假和个人及家庭护理法案》《2020 年新冠肺炎病毒准备和应对补充法案》《新冠肺炎病毒医疗机构工作人员保护法案》；日本颁布修订了《应对新冠肺炎特别措施法》《传染病法》《检疫法》等；英国议会通过了《应对新冠肺炎疫情紧急法案》；我国则通过了《强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，计划在 2021 年完成《传染病防治法》及相关的 16 件法律的制定修改工作，对《基本医疗卫生与健康促进法》《药品管理法》《疫苗管理法》等 13 件相关法律经评估后决定安排修改。

　　 新冠肺炎暴发初期，人们对武汉市在法律上有没有权力公布新冠肺炎疫情充满了争议，学者们就此总结发现了我国公共卫生法律制度存在的问题，发现了《传染病防治法》和《突发事件应对法》的冲突。学者们提出的立法修法计划，得到了国家的高度重视，习近平总书记多次强调加强公共卫生法治保障，直接导致了《强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》的出台。梳理公共卫生法律法规，总结经验与教训时，我们发现疫情初期暴露出的疫情信息传播不畅通、应对措施不及时、应急准备不到位等突出问题曾经在 2003年非典暴发时就被警醒过。2003年非典暴发不久，针对上述突出问题及有关部门对突发公共卫生事件采取紧急措施于法无据、责任不明，国务院在一个月内就紧急制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制，为政府抗击非典行为提供法律依据，初步构建紧急状态行政权力规范。2004年全国人大进一步修订了《传染病防治法》，2007 年制定了《突发事件应对法》。因此，应对非典、新冠肺炎这类突发公共卫生事件已经有较为完备的法律应对体系。尽管《传染病防治法》确实存在疫情信息预警权和公布权、紧急措施决定权过于集中的问题，但是充分理解和实施《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》足以及时应对新冠肺炎疫情。可见新冠肺炎疫情初期出现的和非典暴发初期如出一辙的信息不准、反应不快、控制不力等问题，主要原因并不是公共卫生法律不完备、存在漏洞，更多是因为公共卫生法律得不到全面有效的实施、公共卫生执法不力、公共卫生法治水平不高。强化公共卫生法治保障，不仅要系统修订完善现有公共卫生法律法规，更要完善公共卫生法律实施、公共卫生执法监督体制机制。本文试图从公共卫生法追根溯源开始，探寻公共卫生法律体系向公共卫生法治体系转化之道。

　　 一、准确界定公共卫生法的内涵

　　 明确何为公共卫生法，是构建公共卫生法治体系的前提。现有文献言及公共卫生法，多集中于对“公共卫生”概念的探讨，对于何为“公共卫生法”却鲜有讨论，似乎在明晰何为“公共卫生”后，依照传统对于某一领域法律定义之惯有模式，公共卫生法即可顺理成章地定义为“调整因公共卫生事务而产生的各类社会关系之法律规范之总和”。这样的界定不能说不准确，但不精确。亦有学者认为对于公共卫生法这一概念无法被精确定义，只能通过对“公共卫生法”的某种“整体性解释”来析出其共性特征。为了奠定公共卫生法研究基础，本文试图从公共卫生法的历史起源、公共卫生的理念发展及现代卫生法学的体系划分中来解读公共卫生法的基本内涵。

　　 （一）从历史视角溯源公共卫生法的本原意义

　　 现代公共卫生法发轫于 19 世纪中叶维多利亚时期的英国，虽然工业革命带来了英国社会经济的高速发展，但这一时期英国民众的健康情况并没有随着日益发达的物质生活水平而提高，在一些新兴的工业城市甚至出现了倒退的现象。1842 年，查德威克发表了世界公共卫生史上最重要的一份文件—《大不列颠劳动人口卫生状况的调查报告》（以下简称《报告》）。该报告以翔实的数据资料论证了各类疾病尤其是霍乱、伤寒等传染性疾病的频发与住所周遭供水不足、排污缺陷、垃圾堆砌、住房拥挤等环境卫生有关，查德威克认为这些问题的治理主要在于城市工程师而非医师，其主张从改善城市环境卫生状况入手来预防疾病。同时，查德威克强调忽视疾病的预防将给政府和社会带来巨大的经济负担，疾病的治疗耗费大量的社会资源，同时也导致了劳动人口的非自然死亡，这不仅缩短了个体劳动力的劳动时间，减少了社会劳动力，同时也造成了更多需要政府救济的寡妇和孤儿，进一步增加政府的财政压力。《报告》唤醒了政府当局对于公共健康的重视，借此掀起了英国的卫生改良运动， 并推动了人类历史上第一部现代意义上的公共卫生法——《公共卫生法案（1848）》（以下简称《法案》）的诞生。《法案》首次以专项立法的形式设立卫生总局（General Board of Health），卫生总局可依职权或地方居民请愿设立地方卫生局（Local Board of Health），地方卫生局则负责地方的卫生监督及下水道、街道、公共厕所、屠宰场、殡葬场、供水等方面的卫生管理。可以说，《法案》首次确定了政府在公共卫生领域治理的组织结构和管理职责，开启了政府主导现代公共卫生治理的先河。虽然此后基于中央与地方政府权力的博弈，《法案》并未进一步更新，卫生总局的命运最终也被枢密院吞并，但是对于国家或政府主导公共卫生治理的理念被传承下来，随后 1866 年和 1875 年颁布的同名《公共卫生法案》亦是基于此展开，即通过强调政府的职责和管理来改善城市生活和居住环境，预防传染病。

　　 英国的卫生改良运动及立法运动伴随着工业化进程及海外殖民扩张迅速辐射到西欧大陆及美国。在之后的一个多世纪里各国有关公共卫生的立法亦接连涌现。早在 1822年，法国便成立了最高卫生委员会。1860年，法国医疗卫生官员马克西姆 • 维尔诺斯撰写了第一份工业卫生条约，推动了法国工人职业健康与安全体系的建立。1880年，法国巴黎粪便和垃圾处理问题引起世纪闻名的“大恶臭”，随即 1883— 1884年暴发霍乱，时任塞纳省省长的普贝勒连续颁布了 11条省长令，要求市民对垃圾进行分类并规定了由政府回收垃圾的制度；1894 年政府面对传染病再次颁布条例规定了下  水道排污制度。1953年，法国将各有关公共卫生的法律及法令进行了大规模的汇编并颁布了《公共卫生法典》，由于思想和技术的进步，以及公共卫生领域法律的不断发展，后续的一些法律或法令如1976年的《面沙法》（LaloiVeil）及 1991年的《埃文法》（Laloiévin）中有关限制香烟广告、打击公共场所吸烟的条文均被纳入其中，现总共已超过 10000条规定。《公共卫生法典》总共分为六部分，包括健康保护的一般规定；性与生殖健康、妇女及儿童的健康权利保护；抵抗疾病与毒瘾；公共卫生职业；健康产品；公共卫生机构与部门。以上述六部分为基本框架，法国形成了开放式的公共卫生法典化体系，通过法律将公共卫生领域的政府职责进一步细化，并设立公共卫生监督研究所（INVS），国家药  品与健康产品安全局（ANSM），国家食品、环境与工作卫生安全署（ANSES），辐射防护与核安全研究所（IRSN），预防与健康教育研究所（INPES），公共卫生突发事件预备与回应机构（EPRUS）等公共行政机构，形成法律—机构—职责的一体化公共卫生运行管理模式。

　　 同样，为应对天花等传染病的威胁，德国于 1874 年 4 月 8 日通过了要求全民接种天花疫苗的《德国疫苗接种法》，1900 年又制定了应对麻风、霍乱、斑疹伤寒、黄热病、鼠疫和天花等传染病流行的《帝国疾病法》，1961 年德国再次制定了《联邦疾病法》，该法最终被 2001 年新制定的《人类传染病预防和控制法》所取代。除了传染病防治，德国在预防保健和环境卫生立法方面也制定了相应的法律，如《加强健康促进与预防法》《联邦非吸烟者保护法》等，作为一个成文法国家，德国目前已制定了近200 部医疗卫生法律和单行条例。《德国基本法》第20 条中明确规定了德国是一个社会福利国家。医疗卫生服务作为社会福利的重要组成部分，在德国的社会保险制度中得到了充分的保障。1883 年世界首部《疾病保险法》于德国问世，1884 年和 1889 年德国又相继颁布了《工伤保险法》和《养老、残疾、死亡保险法》，成为世界上第一个建立社会保险制度的国家，自 19 世纪 70 年代以后，德国开始编纂《社会法典》，通过社会保险、社会补偿、社会救济三大部分为社会福利制度奠定了基本条件，也为国家医疗卫生服务的供给提供了保障。

　　 与西欧众多国家一样，在美国，黄热病、霍乱、天花、伤寒和斑疹伤寒的反复流行使得进行紧急有效公共卫生管理成为必要。马萨诸塞州卫生委员会于 1850 年发布的《沙特克报告》回顾了该州严重的健康问题和生活条件极不令人满意的情况。它的建议包括基于每个镇的州卫生部门和地方卫生委员会建立健全的公共卫生组织。1944 年，美国联邦通过了《公共卫生服务法》（The Public Health ServiceAct），该法案首次建立了联邦政府的检疫机构，确立了国家防止传染病传播的基本职责，而随着公共卫生服务内容的范围不断扩大，该法案的内容也不断增加。现该法案囊括了 28 个子模块， 可进一步分为基本性规定（包括基本概念和定义、公共卫生服务一般权力和职责）、专门性规定（如药物滥用及精神服务行政管理、健康职业教育、基因病、血友病计划和突发婴儿死亡综合征、获得性免疫缺陷病研究、健康信息和健康促进、乳腺癌和子宫颈癌预防计划、疫苗接种等）、经费保障规定、人力资源规定等。随后，该法案亦历经多次修订，通过了多次修正案，包括《计划生育服务和人口研究法》《患者保护和平价医疗法案》等。作为判例法国家，美国亦有众多的公共卫生法律案例，如因抵制疫苗接种而产生的雅各布森诉马萨诸塞州案、故意传播艾滋病的路易斯安那州政府诉盖姆波雷拉案、有关食品健康信息披露的未成年消费者群体诉麦当劳案等。这些判例与成文法一同组成了美国的公共卫生法律体系。

日本公共卫生法律体系的形成和发展亦深受美国影响。在明治时期，国家公共卫生最大的任务亦是传染病防治。1875 年起，国家开始设立“卫生局”，主管医疗业、药品业和公共卫生治理。由于霍乱等传染病的盛行，国家从 1877 年起陆续制定了《霍乱预防暂行规则》《传染病预防规则》《传染病预防法》等法律法规以应对急性传染病的流行。(点击此处阅读下一页)