傅梦孜 陈子楠:拜登政府南海政策的调整方向与限度

选择字号:   本文共阅读 1076 次 更新时间:2021-09-04 21:08

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傅梦孜   陈子楠  

内容摘要:美国特朗普政府将南海作为中美战略竞争的重要抓手,强化美国在南海地区军事存在、围绕“南海仲裁案”挑拨离间图谋影响地区规则和加大对东盟国家外交拉拢。拜登政府在南海问题上对华战略竞争总基调不变,但具体手段上将转为构建“竞争为主调+合作”并存的双边关系、调整美军地区部署战略和战术、避免单打独斗、突出借力欧洲盟友实现对华“再平衡”。

囿于错综复杂关系,美国南海政策的实施与结果将受到南海域内国家、域外大国和美国自身能力等因素制约。但作为一张牌,美国利用南海问题牵制中国的作用会进一步上升。

一、特朗普政府南海政策着力点

2017年特朗普政府上台后,美国《国家安全战略》将中国定位为美国的“战略竞争对手”,与此相对应,南海问题也成为美国政府牵制中国的抓手。本来,美国作为区域外国家,并非南海问题直接相关方,但美国认定其在南海有国家利益,2010年7月,美国国务卿希拉里在出席东盟外长论坛时,曾就南海问题发表讲话,明确表示南海主权争议关系到“美国国家利益”。近年来,服从于与中国开展战略竞争的需要,美国以海制华心态毕显。美国“不仅把南海视为对美国及其盟国和伙伴具有战略、政治和经济重要影响的海域,而且视之为与中国战略竞争的关键舞台”。美国不断介入南海具体争端,侧重强化美国在南海地区军事存在,围绕“南海仲裁案裁决”塑造地区规则,竭力拉拢东盟国家,南海局势一度呈现“高开高走”态势,并在新冠疫情期间达到顶峰。特朗普时期南海政策及其造成的现实形势是拜登政府不得不接手的“基本盘”。

(一)强化南海地区军事挑衅

长期以来,美国政府一再标榜对南海岛礁主权归属不持立场,保持超然中立性。但在特朗普政府时期,美方政策立场明显后退,对地区海洋权益主张的“合法性”和争端解决的方式有明确态度,尤其强调通过军事手段挑战中方主张。2020年初,新冠疫情爆发后,美国显著提升海空军和海岸警卫队在南海周边海域活动频率,抬升中美海上军事对抗风险。有学者认为,2020年美国在南海军事行动“达到特朗普政府四年来的最高点,使中美两国在海上发生危险接近乃至风险明显上升”。

第一,显著提升“航行自由”等军事行动。2020年受新冠疫情影响,美国在太平洋地区的第三舰队和第七舰队下辖5艘航母均不同程度“染疫趴窝”,驻关岛B—52轰炸机撤回本土,美国地区战略力量出现罕见“空窗期”。为回应美国国内和国际社会对美军履行印太安全承诺能力的质疑之声,突出对华战略威慑,美军在南海军事活动频率和强度呈现逆势增长,不降反升。根据美国国防部3月发布的2020财年“航行自由行动”报告,美军在2020财年共开展28次“航行自由行动”,挑战全球19个国家和地区的“过度海上主张”,其中大多数针对中国在东海和南海的权利主张。美国在“印太战略”框架下进一步整合美军舰穿越台湾海峡、南海“航行自由行动”和“轰炸机持续存在”等“航行与飞越自由”系列行动的态势突显。

第二,制造军事干预海上争端先例。在中国和马来西亚围绕“西卡佩拉”号海上钻井平台的事件中,美国一则看准中国、马来西亚和越南三方在相关海域立场对立、矛盾集中的敏感性,二则担忧马来西亚新政府缺乏海上危机处置经验,不满马来西亚和越南两国政府低调处理的态度。美国印太司令部先是派遣“美利坚”号两栖攻击舰和“邦克山”号巡洋舰前往事发海域,声称将“支持盟友和伙伴为本国经济利益所做努力”;美国媒体刻意模糊美国和澳大利亚海军在南海演习的时间和地点,炮制“美澳舰队在争端海域开展演习”的大新闻,煽动地区军事紧张气氛;美国最后又派“蒙哥马利”号濒海战斗舰和“凯撒?查韦斯”号补给舰前往事发海域执行所谓“存在行动”。美海军太平洋舰队发表声明称,两栖攻击舰作为战备快速反应部队将确保印太地区安全。该舰队司令阿奎利诺宣称,美国承诺南海“基于规则的秩序”,将继续捍卫海洋自由和法治,要求中方停止对东南亚国家近海油气和渔业活动的“霸凌行为”。

第三,推动海警力量向西太平洋和南太平洋延伸。美国有意调整应对南海所谓“灰色区域”行动的策略,试水美国海岸警卫队在南海行动的能力,摆脱海军力量“捉襟见肘”困境。美国海岸警卫队司令舒尔茨表示,海岸警卫队可以通过“力量存在、行动参与和构建伙伴关系”等方式,在美国国防部“攻击手段”和国务院“外交手腕”之间发挥“桥梁”作用;海岸警卫队“正在讨论和策划”支持美军印太司令部在南海的行动。从特朗普政府时期具体行动来看:

首先,强化海岸警卫队巡逻船向西太地区部署,计划2021年底在关岛部署3艘“哨兵”级巡逻舰,2021财年将评估在美属萨摩亚新建巡逻舰基地的可行性,以强化南太地区海岸警卫队力量存在。

其次,以南海地区海上争端为契机,鼓动南海国家强化海警建设,积极推销二手海警船,煽动相关国家强化对华“海上维权行动”。2019年中越万安滩对峙事件后,时任美国国防部长埃斯珀当即宣布再赠越南1艘“汉密尔顿”级巡逻船。

最后,提升在西太平洋和中国近海活动。2019年,美海岸警卫队与第七舰队舰艇共同穿越台湾海峡,并在美国驻澳大利亚和新加坡大使馆各派驻1名随员级别代表。时任美国国家安全顾问奥布莱恩提议,美国可以帮助库克群岛、斐济和所罗门群岛等“志同道合”国家强化海警执法,紧盯中国渔船和油气勘探船只动向。

(二)围绕“南海仲裁案”挑拨离间,图谋影响地区规则

近年,中国与印尼、越南、马来西亚、菲律宾等国在南海地区的海上摩擦事件频现。同时,马来西亚再次提交南海“外大陆架划界案”,引发南海争端当事国在联合国层面新一轮外交和法律论战。美国看准南海争端矛盾对华聚焦、一些沿岸国对“南海仲裁案”立场趋近、“南海行为准则”磋商因新冠疫情停摆之机,意图抢先定调南海治理规则,强调美方立场就是仲裁裁决,仲裁裁决就是南海各方行为“合法”与“非法”的判断标尺。

第一,围绕“南海仲裁案裁决”做文章。2019年12月,马来西亚在《联合国海洋法公约》框架下向联合国大陆架界限委员会提交南海北部海域200海里以外大陆架划界案,中国、菲律宾、越南、印度尼西亚等主要当事国先后照会联合国表示反对并阐述本国立场,各方矛盾突出。美国不是《联合国海洋法公约》缔约国,却就具体国际法争端致信联合国秘书长,在争端国悉数表态后,总结各方照会“最大公约数”,为相关国家非法主张“站台”,假扮美国与其“价值观相似、立场相近”形象,冒充南海争端“仲裁人”,刻意制造国际社会“共同点名和批评中国”的氛围,甚至附上2016年仲裁案期间美国照会全文,意图借机坐实“南海仲裁案裁决”在解决南海争端中的“基本法”地位,推动南海问题国际化。

2020年7月,蓬佩奥在“南海仲裁案裁决”四周年之际抛出《美国对南海海洋权利主张的立场》声明,将美国在南海争端上的官方立场全面对标“南海仲裁案裁决”,“明确了美国完全支持并维护该非法裁决。其根据所谓的‘裁决’,调整并更新了美国关于南海海洋主张的立场”美国在南海岛礁主权问题上已经彻底放弃“表面中立”的立场。声明发表当天,美国参议院和众议院外交关系委员会两党领导人发表联合声明,完全支持美国政府关于“中国在南海的领土和海洋权利主张非法”的立场。可见,蓬佩奥南海声明并非是特朗普政府“灵机一动”或“肆意而为”,而是反映了美国府院和两党在该问题上的一致观点。

第二,干扰“南海行为准则”磋商进程。美国组织域外大国加紧干预“准则”具体案文磋商进程,拉拢域内国家共同对华,导致“准则”磋商一再受阻。2019年10月,美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维?史迪威在参议院作证时明确表示,美国怀疑中国通过谈判达成实质性“准则”的诚意,担忧中国利用“准则”实现南海“过度和非法行为的合法化”,进而损害美国战略利益。

从美国具体手段来看,一则以国际法牵制区域规则。美国、日本和澳大利亚等域外国家在“准则”问题上利益高度重合,分头游说东盟国家,反复强调“准则”不能改变现有规则,不能损害域外大国权利,突出“准则”应该具有有效性和实质性,意图将《联合国海洋法公约》和“南海仲裁案裁决”树立为“准则”的“上位法”。二则拉拢域内国家阻滞磋商进程。美国、日本和澳大利亚利用当前南海争端,宣扬“域内外国家权利和利益一致”,不断针对具体案文磋商“设底线”,“划范围”,挑拨和煽动部分南海争端当事国抵制中方案文。

(三)拉拢东盟国家施加外交压力

美国积极利用东盟国家在区域安全问题上对美国依赖的惯性,利用海上纠纷,哄抬地区紧张局势,煽动南海争端国抵制“中国非法南海海洋权利主张”,意图诱使东盟国家在南海问题立场上向美方靠拢,形成一致对华的地区态势。

第一,紧盯域内主要国家。近年来,在中国和菲律宾关系转圜背景下,两国在南海问题上协调合作增多,争端分歧趋缓,直接推动南海局势总体趋稳向好。同时,美菲之间就终止《访问部队协议》龃龉不断,“肩并肩”等传统军演断断续续,区域事务合作拉开距离,对美国在南海军事存在合法性和安全保障承诺公信力造成较大影响。美国急于在域内培养对华施压“新棋子”,寻求军事行动“落脚点”。

2019年中越万安滩对峙事件后,越南在南海问题上态度趋强。美国则看准越南战略地位和区域影响力,抓住时机深化对越南战略拉拢,极力促成双方围绕地区海上问题的外交和安全合作。美国印太司令部司令戴维森明确提出,越南将在东盟国家与中国“南海行为准则”磋商中起“带头作用”。时任美国负责亚太安全事务的助理防长薛瑞福表示,美国重视美越“全面伙伴关系”,希望强大、独立和繁荣的越南在印太地区发挥更重要作用。

第二,迎合域内国家资源诉求。菲律宾目前在南海的马拉帕亚气田将于2024年枯竭,急需明确替代气田勘探方案,及时接续国内能源供给。2020年10月,菲政府取消在南海礼乐滩等中菲争议海域开展油气钻探禁令,但菲律宾国内在是否有必要同中方联合开发、是否要为中菲合作设置前提条件等问题上仍然存在争论。同时,越南近年屡屡侵犯中国南海合法权益。根据相关媒体报道,仅2020年2月,就有311艘越南渔船侵入广西、广东和海南内水、领海和专属经济区进行非法活动。

2020年11月,时任美国国家安全顾问奥布莱恩先后访问越南和菲律宾,挑拨南海资源争端和海上对抗,散布“中国资源掠夺”论调。奥布莱恩透露,越南有意邀请美国公司参与近海油气项目,以排除中方干扰。印度尼西亚明确要求美国和日本等国增加对纳土纳群岛投资,扩大双边经贸关系,并同意加强海上安全合作。

第三,整合涉华海陆矛盾。在挑动南海一些沿岸国一致对华鲜有突破、东盟国家内部在南海问题上无法发出“共同声音”的背景下,美国转而以中国在湄公河上游修筑水坝加剧下游旱情为名,强推“美国—湄公河伙伴关系”,煽动越南、柬埔寨、老挝、缅甸和泰国等湄公河此区域五国围绕跨界水资源治理问题对华追责,意图将湄公河水治理矛盾和南海海上争端相结合,打破东盟非南海争端国对华中立立场,形成东盟国家集中对华、海陆矛盾相策应的区域战略新格局。奥布莱恩访问越南时也明确点明,美国将抵制中国在南海的“胁迫行为”和在湄公河的“安全威胁”。

二、拜登政府南海政策新动向

拜登执政已过百日。其对华政策亦渐趋清晰,这就是“应该竞争就竞争、需要合作就合作、必须对抗就对抗”,而与中国展开战略竞争成为主调。从拜登政府主要官员言论和美军在南海近期行动来看,拜登不仅继承特朗普政府《印太战略框架》总基调,维持美国在印太地区全面优势,而且还有进一步的具体落实措施。4月22日,美国国会参议院外交委员会审议通过长达281页的“2021年战略竞争法案”。这是美国战略界鼓噪对华战略竞争的纲领性文件,亦将成为美国政府全力对抗中国的最新导图。中国作为被美国认定的战略竞争对手,拜登政府讲过“承认竞争但不寻求冲突”之类的话,因此会侧重塑造中美“竞争为主调+合作”关系,维护美国主导下的地区规则,调整区域军事力量和策略,与特朗普稍显不同的是,拜登在对与中国战略竞争的认知上更为明确,在行动上更重视动员盟友一起施压,突出借力欧洲盟友实现南海对华“再平衡”。

(一)着力塑造中美地区“竞争为主调+合作关系”

首先,拜登政府将维持特朗普时期对华强硬总体路线。过去拜登对中国的态度相对比较温和。在担任奥巴马政府副总统时,拜登就提出中美关系未来不是必然走向对抗,也不应当用大国必然对抗的视角来看待中美关系。其认为“这种关系将是一种良性的竞争与合作,是一种我们乐见的竞争形态”。但在2020年竞选期间,他表示要对中国强硬。这不完全是出于选举政治的需要。当前美国民主和共和两党在对华“战略竞争”立场上具有较大共识,对华强硬成为某种程度上的“政治正确”。此后,拜登首次外交政策讲话将中国称为“最严峻挑战者”,宣称“反制中国咄咄逼人和胁迫行为”和“要为对华长期战略竞争做准备”。相关表述一定程度沿袭特朗普政府对华强硬立场,短期内恐难转变。美国国家安全委员会印太事务协调员坎贝尔称,新政府不能一上台就全盘否认前任政策,拜登应继承特朗普政府的可行之道。

其次,拜登政府强调对华“无害竞争”。拜登表示,美国不能重返冷战时期的相互对抗和严酷限制,竞争不应阻碍就共同面临的问题开展合作,愿在中美利益相符合时合作。美国国家安全顾问沙利文等在《外交事务》杂志撰文称,“中美接触时代已结束”,提出对华政策采取“既竞争又共存”的战略,认为“竞争不是需要解决的问题,而是需要管控的状态”。相关表态与特朗普政府后期片面渲染中美敌对的话语倾向存在显著差异。

尽管拜登团队强调重新评估对华政策并盘整对华政策“工具箱”,但从现有表态看,其在具体操作上将采取“全面竞争加有限合作”的手法,持续推动美国对华政策的“范式转变”。布林肯就认为,“负责任的外交政策旨在防止危机或是在危机失控之前将其消弭于无形。这需要积极的外交与军事威慑相结合。”坎贝尔进一步提出对华“无害竞争”概念,认为拜登执政初期应该着重建立适当对华接触渠道和机制,同时传递中美暂停针锋相对做法、建立可信关系的意愿。美国国内学者也提出,中美和南海地区所有国家都拥有一些共同的根本利益:避免地区爆发大国军事冲突、维护海上通道畅通、保护海洋环境,以及降低自然灾害危害。中国希望与美国保持稳定关系,希望被视为南海地区“负责任的领导者”,希望防止美国在其后院“挑起麻烦”,把经济发展置于冲突之上。这些共同利益和其他利益应为强化外交努力提供基础。

从实践来看,当前中美在南海存在一定的合作和协调机制,只是这种合作仍局限于避免大国军事冲突、维护南海稳定等“底线”问题和应急事态。例如,特朗普政府在新冠疫情期间明显加大在南海问题上对华施压力度,两国外交和军事沟通机制多数停摆。特别是蓬佩奥南海声明后,双边战略互信陡降,海上直接军事对抗风险骤升,“美军或空袭中国在南海岛礁”制造“十月惊奇”等报道占据双方舆论头条,最后只能通过双方军事高层直接通话方式解决。拜登政府要做的是推动这种合作机制向常态对话和一般议题延伸。同时,中美“竞争加合作”关系首先能够在一定程度稳定双边互动心态,为南海局势稳定划定战略底线。其次也表明拜登政府上台并非给中美在南海问题博弈画上“句号”,而是新阶段的开始。

(二)注重影响甚至主导区域规则制定

首先,重返多边机制遏制中国影响力增长。美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特?坎贝尔、中国事务资深主任罗拉?罗森伯格和杜如松、中国事务主任朱利安?格维兹等涉华团队成员均认为,在新冠疫情背景下,中国利用特朗普政府“不断退群”之机实施影响力扩张,进一步寻求重塑印太地区秩序,在南海地区“更加强势和进取”,威胁区域秩序和规则。美国应当努力恢复印太地区原有游戏规则,坚持“基于规则的秩序”,改变特朗普时期孤立主义倾向,重新接印太地区多边机制并掌握主动。正如美国国家安全顾问沙利文所言,“由美国制订规则,而不是让中国制订规则”。拜登曾发言称,这种竞争将有利于中美两国共同成长,但“前提是游戏规则必须公平”。

其次,迫使中国遵守美国主导下的国际规则体系。拜登政府将着力施压中国“再融入”美国主导制定的全球和地区规则和标准,并联合盟友和伙伴极力说服中方相信“竞争但和平的地区环境”符合各方利益。拜登威胁称,所有人应遵守相同规则,有必要“反击中国政府在经济领域采取的恶意和胁迫措施,这些措施破坏国际经济体系基础”。坎贝尔认为,若中国遵守各方达成一致的规则,可以允许其在地区秩序中占有重要地位。杜如松表示,说服中国以遵守现有规则的方式,享受良好经贸环境,在区域组织发挥作用,在气候变化、基础设施、抗击疫情等问题上分享合作红利;一旦中国威胁美国设想的区域秩序,美国及盟友应对中国施加有效惩罚。

在具体热点问题上,沙利文和坎贝尔均认为中美之间冲突风险不是全球性的,而且可能仅限于印太地区,“该地区至少有四个潜在热点:南海、东海、台湾海峡和朝鲜半岛”,其中“台湾和南海最可能擦枪走火”。在此基础上,美国最直接的目标应该是“阻止中国干涉美国行动自由以及从领土空间上胁迫美国盟友和伙伴的行动”。因此,美国需要以其强大的海空军力量为后盾,反对有关沿海国的海洋权利主张,借助“航行自由行动”,进行军事行动威慑和外交抗议,加大目标国与美国咨询和磋商的压力。未来,“航行自由行动”作为迫使中方屈服于美国主导下区域规则的主要手段之一,其在拜登政府南海政策中的地位不仅不会减弱,反而会进一步提升。

(三)加码南海军事力量“再平衡”

拜登团队将盟友和伙伴关系称为“全球实力的根基”和“持久不衰的优势”,多次强调美国应当首先与盟友和伙伴协商,再形成具体对华战略。特别是在印太问题上,沙利文批评特朗普政府对中国“单打独斗”,对盟友和伙伴“挑三拣四”,明确美国政府印太战略调整重点是扶持和强化地区盟友和伙伴网络对冲中国影响力扩张,防止地区“权力失衡”,推动实现“再平衡”。坎贝尔尤其强调借助盟友和伙伴、机制与规则的力量,在安全、经济和外交层面与中国展开战略竞争,防止中国威胁印太地区经济和安全秩序。其认为,美国应当以较低成本发展非对称能力,以军事和情报伙伴关系充实“轮轴体系”,遏制中国的“军事冒险”。拜登政府的近期具体措施主要可以概括为三个方面:

第一,继续推动美国军事力量向印太地区转移。2020年底,美军参谋长联席会议主席马克?米利提出,科技和地缘政治变化要求美军重新审视军队组织和部署的方式,强调军队小型化、运动化和分散化部署,以提高生存能力。美国国防部长奥斯汀在参议院提名听证时也表示,美国在印太地区应采取更具弹性和更去中心化的军力态势,采用新作战理念,以应对中国“反介入”战术。2021年2月4日,拜登总统指示奥斯汀开展美军全球态势评估;11日,拜登宣布成立“国防部中国战略工作组”,要求工作组在数月内开展系统评估,并就关键事项和决策要点向国防部长提出建议,为拜登政府制定对华战略做好前提调研和提出权威建议。工作组将评估美军在相关区域数量、地点、装备和使用频率等要素,相关评估或引发美国在中东、欧洲和亚太地区军事部署重大转变。

沙利文和坎贝尔认为,为了确保美国在印太地区的威慑力,一则美国政府应该将其投资的方向从航母等昂贵而脆弱的战力上转移到性价比更高的对华不对称能力上;二则美国还应该在必要时利用好各类准入协议,而不是设置永久性质的军事基地,促进美国在东南亚和印度洋部分军事力量部署的多样化。在此方针指导下,美军近期在印太地区低调举行“贵族怒火”、“荒岛求生者”等演习,实际验证“远征前进基地”等新作战概念。特别是在“荒岛求生者”演习期间,美国海军陆战队第三侦察营、陆军特种部队第一营和第一特战大队、空军第320特种战术中队率先行动,海军陆战队第八陆战团第三营的主力部队紧随其后,完善在西太平洋拒止对手进入相关岛屿周边海域,夺取火箭弹发射阵地的新战术。

第二,针对具体议题“精准建群”。坎贝尔和国家安全委员会中国事务高级主任杜如松均提出,美国不应该建立涵盖所有议题的“大联盟”,而应该针对不同议题与不同盟友构建“小圈子”,就具体问题凝聚共识和力量,逐步形成美国主导下涵盖各个领域的多维合作架构,以应对“中国挑战”,实现“再平衡”。例如,强化美国、日本、印度和澳大利亚“四边安全对话”机制,聚焦对话军事威慑。

2020年11月,美日印澳四国均参加印度主导的“马拉巴尔”演习。2021年4月,印度首次参加法国在孟加拉湾举行的“拉彼鲁斯”海上演习。一则“拉彼鲁斯”演习将成为“四边安全对话”机制国家首次与他国共同举行海上演习,或许存在依托现有演习试水“四边+”演习模式的“借鸡生蛋”之意。二则“拉彼鲁斯”演习较“马拉巴尔”演习的地点距离南海更近一步,突显“四边安全对话”机制向南海快速逼近态势,不排除未来四国借助“四边+”模式,邀请南海域内国家参与演习,进而直接涉足南海海域的可能。坎贝尔认为,通过构建多个同盟可以“创造和维持某种均势、促进在亚洲秩序的重要方面达成共识,并释放中国目前做法存在风险的信号”。

第三,借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”。拜登认为,“应对这一挑战的最有效的方式,是联合美国的盟友和伙伴,建立一个统一战线”。布林肯也认为,“中国将同盟视为美国不可或缺的核心力量。不幸的是,特朗普总统奉行的政策将我们的这种力量削弱了,他没有加强我们的核心同盟,特别是在亚洲的同盟”。他问道,为什么德国和法国不在战略问题上与印度和日本合作呢?这样的组织不仅将解决军事安全问题,而且还将解决网络安全以及当今民主国家面临的从恐怖主义到干预选举的其他威胁。布林肯自己的回答是,为应对中国带来的一些挑战,美国需要召集盟友和伙伴,而不是疏远他们。当美国与盟友和伙伴合作时,构成的共同体可以占世界国内生产总值的50%至60%。坎贝尔认为,美国面临的首要问题是对接“欧洲和区域手段”与“中国挑战”,强调美国应在对华策略上更加“灵活和创新”。美国国防部长奥斯汀也透露,美国将发布正确指导、制定正确政策和建立正确机制,确保各方作为联合力量开展行动。

美国的传统盟友认为,要想有效对抗中国,需要分清轻重缓急并团结一致,西方需要一种机制,以实际行动支持主张。拜登政府上台不久,英国、法国、德国等美国在欧洲的传统盟友就纷纷表态并采取实际行动,派军舰通过南海海域,积极响应美国号召。2021年1月,时任美国代理防长克里斯托弗?米勒与英国国防大臣本?华莱士签署《2021年部署航母打击群的联合声明》,美国海军“沙利文”号驱逐舰和海军陆战队F—35B战机将加入英国海军“伊丽莎白女王”号航母打击群,于2021年底执行亚太地区部署任务。2月,法国海军“闪电”号(Tonnere)两栖攻击舰和“絮库夫”号(Surcouf)护卫舰驶离法国本土,前往太平洋执行三个月任务,计划5月与美国和日本海军举行联合演习,期间将两次穿越南海海域。3月,德国政府宣布将于8月派遣1艘护卫舰前往亚洲并在返航途中经过南海,成为2002年以来首艘通过南海的德国军舰。

三、拜登政府落实南海政策的制约因素

拜登政府上台刚满百日,相关政策的调整和力量部署仍在进行中,南海地区在拜登政府议程中的地位逐步显现。拜登打南海牌的架势确实已经摆开,南海各方利益关系错综复杂,在世界正经历“百年未有之大变局”叠加世纪新冠疫情全球性蔓延的大背景下,所受到的牵制更多,南海域外国家“手长袖子短”,美国为维持其霸权主导的一已私利更难以一呼百应。从目前趋向来看,其政策实施或许将受到以下域内外因素制约。

(一)南海国家对中美竞争态度暧昧

东南亚是美国“亚太再平衡”的首要地区。特朗普政府南海政策的鲜明特点就是拉拢东盟国家,但在实施过程中不断碰壁。蓬佩奥南海声明发表后,并没有出现美方预想的对华“群起而攻之”的景象,东盟国家仍然持观望态度。2020年8月,蓬佩奥逐一致电新加坡、印度尼西亚、文莱、马来西亚、越南和菲律宾等国外长,散播抵制“中国非法南海海洋权利主张”的论调,鼓动相关国家积极响应美方立场,采取实际维权行动。时任美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿史达伟在第33届美国—东盟对话会上极力拉拢东盟,重申美国与东盟应当共同确保该地区“基于明确和透明的规则”,强化以东盟为中心的地区架构。蓬佩奥还在庆祝东盟成立53周年谈话中,吹捧东盟及其相关机制“处于美国印太愿景及盟友和伙伴的中心位置”。但是从东盟国家相关反应来看,其对中美战略竞争普遍持较为中立立场,不愿在中美之间公开“选边站队”,对域外国家抬升南海军事风险之举较为排斥。

坎贝尔援引美国卡内基国际和平基金会副主席埃文?费根鲍姆的话称,亚太秩序的内涵包括“两个亚洲”:一个侧重于政治和安全,另一个侧重于经济。特朗普政府提升在印太地区对华竞争态势后,首先,东盟国家体现出“横排看齐”的心态,主要南海沿岸国都不希望做“出头鸟”,成为大国博弈牺牲品,在具体问题上倾向首先回归东盟框架协调立场,之后共同发声,最终表态一般较为中性温和。其次,东盟国家存在渔利中美竞争的心态。一方面南海相关争端国对美国等西方仍有较大战略需求,主要体现在政治上要支持,安全上要援助,经济上要投资,其中尤其期待深化对美安全合作,为其自身在南海攫取实际利益谋求安全保障。2020年7月,东盟各国驻美使节与美国众议院外交委员会副主席卡斯特罗举行的视频会议上,东南亚多国感谢美国“维护南海的国际法秩序”。越南驻美国大使何金玉表示,越南作为东盟主席国,高度评价美国参众两院南海政策声明。另一方面,东盟国家也意识到对华合作是抗疫、恢复经济和维护地区和平繁荣的重要保障,不愿因南海争端与中国关系彻底搞僵,倾向务实推进对华合作,避免一边倒向美国。对美国等域外大国增加区域军事力量,甚至直接军事干预等活动,相关国家也保持高度警惕,担心最终“引狼入室”。蓬佩奥南海政策讲话后,东南亚国家表态均将维护对华合作放在重要位置。例如,菲律宾称南海争端不是中菲关系全部,希望继续推动对华关系,印度尼西亚强调自身不是南海主权争端国等等。

因此,我们看到特朗普时期,尽管有学者敦促美国政府注意“中美日益加剧的对抗取决于东南亚”,美国始终未能充分调动东盟国家对华海上施压的积极性或采取实质举动。在更多情况下,东盟甚至在某种程度上发挥了中美区域博弈“缓冲剂”的作用。这也是拜登政府在“盟友和伙伴关系”领域改弦更张,将资源投放重点调向北大西洋传统盟友、发挥域外国家“平衡作用”的重要原因之一。同时,尽管蓬佩奥在2019年8月美国—东盟外长会议上宣称,“我们从来没有要求任何印太国家选边站”,布林肯在2021年3月北约总部讲话中也表示,“美国不会强迫盟友在面对(美国和)中国时做出‘非我即他’的选择”。但是,伴随中美竞争加剧,东盟作为印太地区重要地区性组织,如何继续在中美之间左右逢源,而不是选边站队,将是对东盟国家外交能力的重要考验。

(二)域外盟友军事介入限度仍待观察

从国际环境来看,拜登政府当前缺乏克林顿时期的“冷战红利”和奥巴马时期的主要大国战略共识,同时还需理顺特朗普政府“不可预测”政策导致的大国战略竞争加剧、盟友与伙伴关系裂痕、全球治理体系弱化的乱局。美国大国权威和战略信誉因相对实力下降而不断走弱,美国重振对盟友领导力面临修复关系和重塑信誉的艰巨任务。

从团结盟友和伙伴来看,一方面当前国际社会对美国政策疑虑并未完全消除。应该说,美国的盟友对中国崛起都难免有战略忧虑,但在配合美国对中国展开战略竞争上仍有保留,美国的欧洲盟友更是如此。美国盟友担心拜登承诺的加强同盟关系最终落空,质疑美国履行协议的能力和意愿,担忧美国下届政府再次推翻现有协议。因此,相关国家不愿直接在中美之间“选边站队”,部分美国传统盟友先后强调本国政策独立性。例如,法国总统马克龙提出欧洲需要获得战略自主权,防止“中美双寡头”;德国国防部长卡伦鲍尔也表示,欧洲能够独立行动,可以在平等基础上成为美国坚强伙伴,而不是寻求帮助的跟班。美防长奥斯汀在参议院提名听证会上也承认,近年来,由于美国的决策朝令夕改,承诺的可信性下降,在重要问题上也缺乏与其他国家的充分磋商,这种优势已被削弱。另一方面,美国的传统盟友和伙伴介入南海的真实实力也存在一定限度。例如,英国国内对自身海军实力认识较为清晰,英国航母是影响力工具而非直接工具,做好此次部署和信息传递,英国软实力和硬实力就会增强,反之将损害英国全球地位。因此,英国海军借机在南海“走过场”心态较浓,只想扮演“纸老虎”。

(三)区域军事力量转型面临困难

拜登近期宣布美军撤离阿富汗时,就指出会把战略重心转移到印太地区,矛头直指中国。当然,这其中也存在为平衡国内压力、尽快甩掉摆脱阿富汗这个烂摊子找借口的意图。拜登政府认为,如果能够减少在阿富汗地区的军力消耗,可以将重心转移到南海等地区,通过增加在这些地区的军事部署,达到集中精力和资源提升对中国威慑和影响的效果。美国国务卿布林肯也表示,当下的重点应该是对待与中国有关的相关议题。但是,美国军力转向亚太恐难一蹴而就。一则,美军参联长联席会议主席马克?米利、中央司令部司令肯尼思?麦肯齐以及驻阿富汗北约部队指挥官奥斯汀?米勒都认为,美军应该在阿富汗保留部分军队,完全撤军将严重影响美国在阿富汗的情报和行动能力,导致相关恐怖组织在阿富汗死灰复燃,直接威胁美国安全。美国学者也认为,中东地区在美国政府话语中“被污名化”,若拜登政府只重视印太和欧洲,忽视中东,将犯地缘战略错误。

美国在印太地区深度推进美日印澳“四边安全对话”机制,强化对华战略围堵。拜登政府推动下,2021年3月该机制举行首次线上首脑会谈,在南海问题上明确表示“将对挑战基于规则的海洋秩序的行为作出应对”。但是也应当看到,四国目前已经借“马拉巴尔”演习和“拉彼鲁斯”演习实现框架下国家海上联合演习,但演习海域分别在印度洋和孟加拉湾,并非南海海域。相关国家对实质性介入南海问题仍心有余悸,尚处于逐步试探阶段。新加坡学者认为,四国地缘政治利益不同“各怀鬼胎”,亚洲战略博弈关键是经济而非军事,在美国不加入《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和印度缺席《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)背景下,印太地区正在形成以中国为核心的庞大经济生态系统,所以“四边安全对话”或许难以改变历史进程。也有美国学者指出,目前美国在南海的做法是使用军事力量和其他监视、存在行动来阻止中国对美国进行试探,并反对中国的海上扩张。鉴于地区军事平衡的变化,这种做法是挑衅性的、升级性的,而且不大可能有效。中国的战略是明确的,不太可能改变,除非美国做出改变。

当然,应该看到,由于美国国内政治气候右转,加大力度应对中国崛起的现实主义政治诉求在升温并将持续。虽然,拜登上台前信誓旦旦表示要与特朗普决裂,但在应对中国问题上,美国国内两党都有共识。因此,拜登将保持对华强硬路线,美中之间已然走上战略竞争的不归路。而中美这种竞争可能是全方位的,具有长期性。处于强势地位的美国是问题的发起方,包括政治打压、军事威慑、技术封锁、人员往来的限制和经济脱钩等等手段无所不用其极,这正是美国国会“战略竞争法案”昭示的全面对抗。美国以所谓“航行自由”、“反对胁迫”等各种借口为名,利用南海问题作为抓手牵制中国的作用会进一步上升,随着美国主导的印太战略的逐步推进,南海有可能成为中美战略竞争的前沿地带。


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文章来源:本文转自《边界与海洋研究》2021年第6卷第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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