新任期、新环境、新实践——布什连任后的对外战略

选择字号:   本文共阅读 159 次 更新时间:2015-05-29 18:19:21

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傅梦孜   袁鹏等  

  

   注:本文由美国对外战略评估课题组完成,课题组成员:傅梦孜、袁鹏、达巍、倪霞韵、张焱宇、孙茹、杨文静等

  

   内容提要:布什连任后,受制于美国内外环境的变化,其外交战略目标有所调整,反恐、扩展民主和防范大国崛起成为重要目标,战略目标多元并重的特点更加清晰,对外战略风格也有变化,单边主义相对收敛,现实主义考虑增多。其战略有所得,也有所困。

  

   2005年是布什第二任期的头一年,经过四年实践,美国全球战略进入了调整与深化的新阶段。布什以压倒性优势取得连任后,一度雄心勃勃,决意留下政治与外交遗产,但一系列挑战与困难的出现,使布什政府对外战略在迅速变化的内外环境中不得不有所调整,其战略重点、手段和风格都有所变化,保守特征及现实主义外交色彩更加突出。

  

   一、布什第二任期面临的国内外环境

   美国对外战略既有连续性,亦有阶段性,其阶段性调整与深刻的国际和国内背景相关。从国际环境看,布什2005年年初上任之时,国际地缘政治环境面临深刻变化,大国关系互动更为频繁;国际反恐斗争面临僵持局面,恐怖活动有增无减,恐怖威胁时起时伏。布什必须寻找更好的反恐“治本”之道,而改善美军在伊拉克的处境更为当务之急。

   单边主义与先发制人的冲动使美国的国际形象在反恐战争中受到损害,世界反美主义因而时起时伏。美国硬实力虽未因反恐受到根本削弱,但软实力下降是不争的事实。美与其他大国关系的紧张也促使布什政府调整行事方式,改变其第一任期强硬的外交风格。但另一方面,乌克兰2004年12月发生的“橙色革命”和此前格鲁吉亚的“玫瑰革命”,让美国看到了“扩展民主”的新希望。前苏联国家发生的“颜色革命”对布什政府来说虽然是“无心插柳”,但美无疑期望充分利用这一风潮,顺势在大中东地区推而广之。

   从美国内环境看,由于伊战“后遗症”日益显现,新保守主义势力在国内受到激烈批评。为此,布什连任后不得不对外交和安全班子进行调整,沃尔福威茨被调走,切尼因亲信涉嫌公司丑闻愈发低调,拉姆斯菲尔德陷入孤掌难鸣的境地,切尼-拉姆斯菲尔德-沃尔福威茨“铁三角”形象多少已是时过境迁,而掌控国务院和国安会并深得布什信任的赖斯地位得到提升,在与拉氏的“外交影响权重”较量中占取了上风。在常务副国务卿佐利克强势辅佐下,国务院外交决策地位随之上升。同时,布什本人经过四年历练,外交经验趋于成熟丰富,在对外战略上已有独特理解,布什-赖斯“轴心”成为美外交安全决策的主导力量,其新保守主义色彩相对淡化,传统现实主义的务实外交特点更为突出。

   2005年年中,美面临的国际国内环境又发生了新的变化。国际反恐形势更为严峻,恐怖分子仍在制造重大事端,7月伦敦和埃及沙姆沙伊赫先后发生爆炸案,10月印尼巴厘岛再次遭到恐怖袭击。与此同时,伊拉克安全形势并没有随着伊国内政治过渡进程的展开而缓和,美军阵亡人数超过2100人大关,① 对美公众心理造成了一定的冲击。此外,美国内围绕中国崛起展开的大讨论如火如荼,成为影响美对外战略调整的另一重要背景。这些形势变化迫使布什政府把对外战略的重点重新聚焦于反恐、特别是伊拉克问题,并连带影响到美与其他大国的关系以及外交风格和政策的变化。

   值得注意的是,尽管所面临的国际国内形势要求美国政府整合资源、凝聚民心,但布什政府却面临执政地位下降的内部危机,布什本人也几乎成为“跛脚”总统,这对其外交战略的调整也有深远影响。布什连任之初把民众对反恐的支持理解为对其执政理念的认同,进而我行我素地推行了一套对外违背全球化潮流,对内争议颇大(如内政革命)的政策方针。结果2005年下半年形势发生逆转。国会两党在反恐压力下同仇敌忾、俯首听命的景象不再:民主党雄心勃勃,力谋在2006年中期选举中翻盘;而共和党为争夺政策主导权以及布局“后布什时代”的政治版图,与布什离心倾向趋强,使其执政能力受到极大牵制。另一方面,“卡特里娜”飓风揭开了“两个美国”(一个富裕、一个贫穷)的面纱,严重削弱了民众对布什政府的支持;美国内反战浪潮高涨,“反战母亲”、反战游行及布什和切尼的核心幕僚深陷“情报门”、政治捐款丑闻等突发事件,导致布什支持率一度跌至37%的历史新低,2/3的美国民众对国家发展方向“有着越来越多根深蒂固的不满和悲观主义情绪”。②

   内政方面唯一可以称之为亮点的是美经济的平稳增长。2005年美国内生产总值上升3.5%,虽略低于2004年4.2%的升幅,但大大高于欧洲和日本。美国经济依然被看作是西方发达国家经济增长的火车头。但即使如此,美宏观经济环境仍不太乐观:政府财政入不敷出,预算赤字居高不下,2006会计年度将达3370亿美元,略高于2005会计年度的3180亿美元;2005年贸易赤字更是高达7258亿美元;③ 就业形势仍低于预期,失业率为4.7%。④

  

   二、美国对外战略调整动向

   2005年美国对外战略继续围绕反恐、扩展民主和防范大国崛起三个核心目标展开,但在优先序列上,三大目标先后“各领风骚”,美对外战略目标多元并重的调整方向更加清晰。

   布什连任伊始即提出“超越反恐”,将在世界范围内推动民主化作为其外交战略第一优先,这标志着布什外交出现与第一任不同的重大方向性调整,也标志着新布什主义的成形。在就职演说中,布什以大量篇幅谈论在世界范围推进“民主运动和民主制度,结束世界各地的暴政”。赖斯则将推进“自由民主”列为美三大工作重点之一,称传播自由与民主是“今日美国外交的伟大使命”,并以瞄准“暴政前哨”、推进民主化为目标。此后,美一度采取咄咄逼人的扩展民主战略。此后不久,随着美军在伊拉克伤亡数字不断上升,飓风、恐怖威胁等挑战接连出现,使布什不得不重新检讨其战略,2005年年末再次聚焦于反恐战争,推出以打击“伊斯兰极端主义”为核心的“新冷战”。调整后的美国战略,既非放弃“推进民主”这一目标,也不是简单地回归布什第一任期的反恐战略,而是将“推进民主”与“反恐”密切结合:一方面,推进民主旨在“根除恐怖主义滋生的土壤”、“击败恐怖主义阴暗意识”,与反恐目标一脉相承,甚至是“最大限度地击败恐怖主义的唯一途径”⑤;另一方面,反恐战争上升到意识形态战争的新阶段,实际上已被悄然赋予了“推进民主化”的新内涵,反恐与推进民主成为并行不悖、相辅相成的两大目标。

   与推进民主-反恐相伴随,贯穿2005年美国对外战略调整的另一条主线是如何与中国等崛起中大国相处,如何应对正在形成的大国权力新格局。这一问题在美国内引发规模空前的大辩论,并深刻触及美决策者的战略神经。美与中、俄、欧、日、印等大国关系的变化,折射出美对外战略决策者面向21世纪的大国格局,及早调整适应、未雨绸缪的努力。

   围绕民主、反恐及对华政策等目标,2005年美对外战略调整在政策层面主要体现出以下特点。

   第一,“扩展民主”贯穿以大中东为主的一些地区。在中东,美除积极经营伊拉克“民主”选举外,还试图操纵沙特地方选举和埃及首次“差额”总统选举;在独联体,继格鲁吉亚“玫瑰革命”、乌克兰“橙色革命”后,中亚的吉尔吉斯斯坦发生了“郁金香革命”,乌兹别克斯坦“革命”蜕变为安集延骚乱,美势力在上述“革命”中的幕后运作不言自明;在东亚,美竭力将印尼树立为穆斯林国家的“民主样板”,帮助印尼组织首次总统直选。美还将朝鲜、缅甸、伊朗、白俄罗斯、古巴、津巴布韦六国列为“暴政前哨”,加大对这些国家的压力,试图再现“利比亚模式”。此外,美积极培养和资助缅甸反政府力量,并以泰国等缅甸周边国家为基地,以人道主义援助、医疗服务、帮助儿童教育等手段加大渗透力度。对朝鲜,美国会通过《朝鲜人权法案》,加大对朝施压,并鼓动朝民众逃离本国充当难民,承诺为其提供人道主义援助。

   第二,重塑美国形象。第二任期开始后,布什政府收敛了外交黩武倾向和单边主义做法,更注重伙伴关系和国际公关,“温和单边主义”取代“强硬单边主义”成为其政策主流。具体表现在:(1)更加重视外交的作用。赖斯在提名听证会上即提出要重视外交,并在上任后两个月内出访了17个国家,行程密度之大,前所未有。(2)在重大问题上更多地求助于多边合作,促使其他国家为其分担风险。如在伊朗核问题上,将英、法、德推到前台与伊朗谈判;在朝核问题上,坚持要求中国发挥建设性作用,通过由中国协调“六方会谈”来解决问题。(3)大力推动公共外交。2005年年初以印度洋海啸救灾为契机,美展开紧锣密鼓的公关行动,除宣布向灾区援助3.5亿美元外,还出动13000名军人、21艘舰艇以及空军运输机和大型医疗船只投入救灾,实施了“自越战以来在印度洋最大规模的行动”。2005年5月的亵渎《古兰经》事件再次使美产生修补国际形象的紧迫感,布什政府为此推出“全球公关计划”,提出建立一支有效率的公关外交团队,在伊拉克等中东地区及其他“战略要点”派驻专门的公关人员。

   第三,调整与各大国的关系。受制于反恐、民主化和应对大国崛起等战略目标,特别是随着战略重心向反恐回摆,美不得不调整与主要大国的关系。(1)对欧实行和解政策,修补因伊战破坏的跨大西洋关系。在反恐、防扩散、“大中东计划”及伊拉克问题上,美无力继续单打独斗,急需欧洲盟友的支持。不过,由于双方在价值观,特别是如何管理世界和解决全球问题上分歧严重,美欧关系的改善很难跨越实质性障碍。(2)在继续“遏俄”、“弱俄”、挤压俄罗斯战略空间的同时仍注意留有余地,以期俄在伊朗核问题、能源、大中东民主改造、反恐等问题上与美合作,缓解美因外交资源集中于伊拉克而造成的压力,也防止俄走向“民主倒退”或因受到过分打压而走向“瘫痪”。(3)改善对华关系与提升亚太盟友关系并举。美在改善对华关系的同时,大力推进军事上扶植日本、战略上重视印度的亚洲大国外交,以实践对华“两面下注”的策略。2005年以来,中印崛起和日本复苏态势明显,呈现共同崛起之势,美因此积极调整对三国的政策。美在接纳中国成为国际体系的“利害相关者”(stakeholder)⑥ 的同时,没有放松对中国崛起的防范,意在谋求“带保险的融合”。美一方面强化美日同盟,使之不仅能应对大规模恐怖袭击以及台海和朝鲜半岛事态,且能应对从中东到东北亚“不稳定弧地区”的事态;另一方面也日益重视印度的战略地位,加强与印军事合作,如签署美印“未来十年防务关系”新框架协议,给予印类似“盟友”的待遇,包括联合生产武器、加强在导弹防御领域的合作、解除对印出口敏感军事技术的禁令等。

第四,全球军力调整进入具体落实阶段。与前两年的侧重点不同,2005年美全球军力调整更多放在亚太和国内。一方面,美加强了西太平洋地区的军事调整部署。通过两轮“2+2”战略磋商,美日确定了驻日美军部署调整方案。⑦ 另一方面,美国内军事基地调整拉开序幕。5月,五角大楼向国会提交了国内军事基地调整方案。根据该方案,美国内150处军事设施将被关闭,其中包括33个较大的军事基地,另外29个基地将进行调整。未来美军事基地的主要特点将是数量少,规模大,且军事基地之间实现“无缝连接”,进一步提高合作效率。⑧ 这些调整实际上是对2004年8月布什提出的调整全球军事部署计划的具体落实,(点击此处阅读下一页)

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