刘田玉:中西权力监督模式的演化和特征——兼评我国人大个案监督的有限合理性

选择字号:   本文共阅读 4236 次 更新时间:2008-07-02 11:17

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刘田玉  

人类自从进入群居状态之后,就产生了对公共事物进行管理的需要,随着人类进化到社会阶段,进一步产生了对社会进行政治统治的要求。无论是公共管理还是政治统治,都需要一定的权力资源作为后盾。关于权力的来源有许多解释,例如,理性主义者从事物的本性出发,认为权力是管理和统治社会所必需的,他们一般主张权力的“自然”来源;社会契约论者认为权力是组成社会的成员共同让与和授予的,他们认同一种社会权力观。但在人类历史上,对权力来源最广泛的解释,是各种类型的神权论,“君权神授”、“替天行道”等等,都是神权论的通俗表达。对权力来源的各种解释,只是为权力的使用寻找合法性与正当性,与权力的有无或存废没有关系。事实上,没有任何握有权力的个人或集团,会因为找不到权力的“合法”来源而放弃权力。

对权力进行监督,使权力的行使符合权力授予者的意图和目的,是人类政治文明的重要组成部分,古今中外的政治法律发展史概莫能外。本文所指的“监督”,是广义的权力监督,包含政治权力的划分和配置。这样的界定是说得过去的,因为权力监督的主要手段是通过分权,权力分置本身也含有监督的目的和动机。如何对权力进行有效的监督,可谓人类政治制度史上永恒的主题和难题。迄今为止的人类政治制度史表明,关于权力监督的理论构想与制度设计,构成了政治思想史和制度史的最主要部分,几乎凝结了人类全部的政治智慧。伴随着人类社会制度的进步,权力监督的具体制度和措施也是层出不穷、不断创新;综观权力监督的历史,基本的权力监督模式可以分为两类:一是纵向的监督模式;二是横向的监督模式。

一、中国式纵向权力监督模式的历史演进

纵向的权力监督模式倾向于将权力在纵向的上下级之间进行分配,用上位权力监督下位权力。因此,采用这种模式的权力结构,其纵向之间的分权特别发达,而横向之间则倾向权力的集中。纵向的权力监督模式以我国古代的御史监察制度最为典型。中国古代监察制度之完善,为世界历史所罕见,它不仅导致了权力监督体系的完备发达,而且直接促进了我国古代行政区划制度的演变。

在我国古代历史上,秦的统一实在是一个重大而又影响深远的转折点!“如果中国历史和其他各国文化有唯一最重要的歧异,那就是公元前221年秦始皇的统一全国”。[①] 秦以前的历史,在史书中统称为先秦时期,可见秦是这之前一段历史的总结,也是对前段历史的转向。的确,秦是中国古代几千年历史的分水岭。从夏、商、周开始,到春秋战国,我国古代社会的基本形态是一种分封自立的社会,其中尤以西周的分封制为典型。在西周以前,就有若干分封建国的情形。《诗×商颂×殷武》中的“命于下国,封建厥福”,即这样的记载。但是在规模上,特别是就形成制度而言,依然应以西周的封建为封建制度的代表。[②] 周人灭商后,在中国境内还有许多历史悠久的氏族国家,它们与西周相互承认,被称为“服国”,即服从西周的宗主地位之意。但作为西周立国根本的,还是它的封建制度。西周的封建制度,简单地说,就是根据宗法制度,把周文王、武王、成王、康王等未继承王位的别子,有计划地分封到旧有的政治势力中去,代表宗主对这些地方进行统治。被封的别子,即成为封国之祖,他的嫡长子可以继承封国和封号。封国与宗周的关系,政治上是天子与诸侯的关系,宗族上却是“别子”与“元子”的血缘关系。通过这种分封制度,西周按照宗法建立了一个以血统为纽带的统治集团。《吕氏春秋×观世篇》谓:“周封国四百余,服国八百余”。当时的西周国,就是由这些封国和服国组成的“国际大同盟”。

这种分封制与古希腊、罗马的城邦制以及西欧中世纪早期的封建制,在形式和特征上都有相似的一面。首先,两者都没有形成一个强大而统一的中央政权。在西周分封制度之下,周王室虽然是各封国和服国的宗主,但实际的政治权力并不大。王室把某一土地和人民分封出去了,统治的权力也便分出去了。诸侯把受封的土地人民,按照宗法的要求,分给卿大夫以作食邑之后,该食邑内的统治权,也便分给了卿大夫,所以卿大夫也有家臣,有邑宰。当然,诸侯对外可以成为独立的政治单位,而卿大夫则不能。封建诸侯对周王室的义务,包括尊奉周王室的正统地位、按时朝聘述职、供应祭祀之需;在战时则有为王室征伐戍城等义务,除此之外诸侯享有比较独立的政治地位。除了周的封国,还存在许多不是由周分封,而是早已建立的“服国”,其数量甚至远远超过周的封国。这些数量庞大的封国和服国都是独立的政治实体,只在贡赋及军事方面向周王室尽义务。其次,从政治权力的结构分析,众多的诸侯和卿大夫在其封国和食邑之内享有真正的实权,“若以集权和分权为权力分配标准的话,封建政治可以说是两级分权的政治”。[③] 随着权力的逐级分封,整个社会的权力重心下移,政治权力更多地配置于地方组织和机构,越到下层,权力越多而且实在,例如,“诸侯对其卿大夫的权力,远超过天子对诸侯的权力”。这样一来,就在社会的中下层形成许多横向并列的权力单元,构成社会政治权力的主体和基础。这种社会形态和权力结构,与西欧早期的封建时期,甚至现代社会的联邦制国家,都有很多形似的地方。可以设想,如果假以时日和其他条件,中国历史也很有可能走向近代欧洲历史发展的轨迹。

但是,秦的统一彻底改变了中国历史的这种趋势,使它沿着与近代西欧国家相反的方向发展。按照徐复观先生的观点,秦之前的中国社会形态相当于西欧中世纪的封建社会,而秦的统一则建立了“典型专制政治”。自秦以后的专制,一方面是把秦制作为既成事实继承下来;另一方面又不断地加入了许多更坏或更好的因素到里面去,直到辛亥革命,这种状况才有所改变。[④] 这种观点是颇有见地的。当然,秦的统一也不是凭空扭转了中国历史的发展轨道,只是将它之前的专制因素发展到极致,而摒弃了先秦社会形态中的分治(或自治)因素。如果说先秦社会是封建社会的话,也与西欧中古的封建形态有性质上的差异。在欧洲古代史上,王权是比较薄弱的,始终存在着世俗贵族、市民阶层和基督教会对王权的抗衡与制约。然而在先秦时期的古代中国,王权虽然不如秦以后的朝代那么强大,但统一的王权是存在的,并且作为政治权力的总体来源,有权分封各个封国和诸侯。在法理上,王权是政治权力之源,诸侯的权力是政治权力之流,封国的权力来源于宗主,权力的分配仍然是自上而下的。从理论上讲,宗主既然能把封国分封给诸侯,也就理所当然地有权取消或收回封国及其权力。西周分封建国的实际进程,也是先有周王室的得天下,而后才有各诸侯国的分封。因此,中国历史从远古时代起,就蕴藏着专制的因素,只是在统治的条件和手段不成熟的时候,无法实际塑造出庞大的专制政治制度。秦国的崛起和统一,终于为专制制度的建立创造了契机,使其得以发生。

秦建立起统一的中央集权专制之后,政治权力的分配发生了重大的改变。秦始皇比拟“三皇五帝”而自称“皇帝”,以示其与以往的国王不可同日而语,成为一切政治权力的集大成者。所有政权收归中央,由皇帝总其成,地方只有治权,一切地方治理机构都是中央政府的派出机构,由中央派出并对中央负责。至此,政治权力完全按纵向的自上而下模式进行划分和配置,其中也包括监督权。在理论上,上位权力可以延伸到任何一级下属机构,形成一种垂直向下的权力结构。在政治权力高度集中于中央,而又不得不授予地方管理权力的情况下,对各级权力的监督就显得尤为重要。为了保证中央的权力和意志能够贯彻到幅员辽阔的地方机构中去,就必须加强对各级权力的监督,使其与中央政府保持一致。基于这样的要求,秦朝开创了专制社会御史监察制度的先河。

秦的权力监督体系由御史大夫和监御史构成。御史大夫位列三公,直属于皇帝,是中央政府中专门负责监察的最高官员,下设御史中丞和侍御史;监御史是地方机构——郡的监察官,设于郡守之下,在郡守的节制之下负责郡辖区内的监察事务。监御史虽然隶属地方郡守,但又接受中央监察官员御史大夫的垂直“领导”,是一种典型的“双重领导制”。秦朝的政制处于初创阶段,其监察制度也只是布下了框架,播下了种子,尚不是很完善。汉承秦制,又有所发展,“汉朝基本沿袭秦制,但又有一些变化,主要是设立了御史台,由御史中丞为台长,负责察举非法”。[⑤] 西汉统治者从秦“短命而亡”的历史中吸取教训,认为地方势力的坐大是亡秦的主要原因,对地方官员颇不放心。因此,更为重要的变化是,西汉中央政府经常派遣特派专员到地方各郡巡视调查,这些特派员有一个专门的名称,叫“刺史”。后来,这种做法逐渐形成定制,全国划分为十三个巡视区,称为十三州,每一州派一个刺史,相对固定地对各自的辖区进行常规性监察。起初,十三州只是监察责任区,刺史亦为巡行之官而非常设官。派去的刺史都是一些官阶较低的小官,那时的(郡)“太守官俸二千石,而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查,纵是小官也能称任,而且唯其官小,所以敢说敢讲,无所避忌”。[⑥] 调查的项目及权限也有限制,政府规定根据六条考察,即所谓“六条问事”,六条之外也就不多管。但是,由于刺史的监察结果对郡太守等各级地方官员的黜陟升降具有重要的影响,随着监察作用的日益发挥,刺史的地位和权力也逐渐加重。到了东汉末年,刺史由“过江龙”变成了“坐地虎”,终于由中央代表演变为新的地方官,改称州牧,州也由巡查区变为郡以上的又一级行政区。

州刺史成为地方官后,又有尾大不掉之势,于是中央政府又得设立新的监察机构来监督州刺史。经过三国两晋、南北朝、隋等朝代几百年的演变,到了唐代,监察制度终于又有了新的发展。唐代的御史台已经成为独立的机构,不属于三省,有所谓三省六部一台之说。唐中宗后,御史台分左右御史,左御史监察朝廷中央政府,称“分察”;右御史监察州县地方政府,称“分巡”。到唐德宗时,将全国各州划分为十道,派去的监察御史称监察使,后改称巡察、按察,最后称为观察使。这些派去的御史名义上是观察使,代表中央对各地区活动进行巡视观察,实际上则长期停驻地方,成为地方更高一级行政长官。但在唐朝时,这一级长官仍然是名不正言不顺。此外,唐朝的节度使原本也是监察官,因为监察使巡视边疆,在边防重地停驻下来,中央只有让他对地方事务随宜应付,就必须临时赋予其全权支配调度,故称节度使。

到了宋的时候,改“道”为“路”,“路”正式成为州之上的最高级别行政区。宋代路一级的长官称“监司官”,都是中央派到地方来监督指挥地方的,其本来的身份都是监察官员。宋代路官的特点是,每一路共有四个监司官,称为帅、漕、宪、仓。“帅”是安抚使,掌军事民政;“漕”是转运使,掌财赋调配运转;“宪”是提刑按察使,掌司法讼狱;“仓”是提举常平使,掌救恤敛散。[⑦] 渐渐地,路官(安抚使等)也由巡视官变成了地方父母官。于是朝廷又疑其奸,派遣新的巡视员到诸路巡视监察,称“行中书省事”,亦即作为中书省(中央政府)的代表行使中央特派之事,这时“行省”还只是巡行的中书省官员而已。到元代,行省便发展成路之上的一级行政区,“行省平章”成了新的地方诸侯。于是新的中央特派员又来了,这就是明中叶的巡抚。

明初仿照元朝的官制,在地方上仍旧设置行中书省,统一管辖地方事务,权力大而集中。朱元璋为了削弱和分割地方权力,于洪武九年(公元1376年)废除了行中书省,改置承宣布政使司,将原来行省的权力一分为三,即分设布政使管民政、财政;按察使管司法、刑狱;都指挥使管卫所军事。他们均为封疆大吏,并称“三司”,相互制约,互不统属。三司分置有利于中央加强对地方的控制,但其缺陷是相互推诿扯皮,或力不从心而不能及时妥善处理紧急政务。这成为废除行省后日益突出的问题,明朝的“总督巡抚制度,正是为了弥补地方政治体制的这一缺陷而产生发展的。”[⑧] 明朝最初派遣巡抚和总督,主要目的并不是让他们去总领一方,成为凌驾于地方三司的封疆大吏,而是为了更好地对地方政权进行监察。有明一代,督抚的官职官衔始终被列入都察院系统,在名义上,三司始终是法定的省级机构。但实际上,督抚逐渐由临时派遣、事毕还朝改为专设、定设,常驻久任,开府置属,其功能已由中央监察官转化为地方行政官。“到明末,巡抚由巡行渐变为常设,而且事权愈重,行省正式官员(布政使等)反成虚设,入清后巡抚终于又成了一省之父母官。”[⑨]

除了这种中央对地方实施监督的御史监察系统,在政府中枢系统中,有所谓“内朝”对“外朝”的监督与控制,亦是权力监督的重要形式。所谓“内朝”,是指由皇帝身边的亲信秘书、宦官、智囊人物等组成的权力系统;“外朝”则是国家典章正式设立的中央政府机构。历代皇帝总是疑心朝臣弄权,因而喜欢用身边的亲信(内朝)分外朝之权,乃至架空外朝取而代之。然而这些原先的近侍奴才一旦大权在握,又演变成新的“外朝”,引起皇帝的疑心,于是皇帝又得另建一个秘书班子来架空它。中国古代政府中枢机构的历史就是这样循环演化而来的:秦汉时由丞相统帅三公九卿主理朝政,皇帝便培植“尚书”而分其权。“尚书”原来只是管文书的,真正是皇宫里的“秘书”。“尚”是掌管的意思,汉代皇帝有六尚,即尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴及尚书,专为皇帝掌管衣食起居。由于皇帝的扶植,尚书的职权和地位渐渐增长,最终演变为隋唐的尚书省,尚书已成了新的宰相,于是唐帝又重用“同中书门下”的近臣,使其架空尚书省。到宋时“同中书门下平章事”又演变成新的宰相并出现以他为首的外朝“中书省”,于是明代皇帝又用身边的一些“大学士”组成“内阁”来架空中书省,并取消宰相。到明朝后期,内阁又已坐大,明史上严嵩、张居正那样的大学士比宰相有过之而无不及。于是清朝又出现了南书房、军机处之类的秘书班子,以架空外朝。[⑩]

二、西方横向权力监督模式的渊源与发展

横向权力监督模式的基本特点是,将整体权力划分为不同的权能,在若干个平行并列的主体之间进行分配,各自行使一部分权能,相互监督和制约。横向权力监督模式以西方国家的三权分立模式为代表。我们今天所指的西方国家,其政治思想文化主要发源于西欧,而西欧文化又以古希腊罗马文化为其根源。在西欧政治传统和思想文化中,分权自治的观念可谓源远流长,古希腊罗马就有许多关于分权政治的实践和思想。古希腊和古罗马都曾经盛行过城邦制度,境内存在许多大大小小的城邦国家,相互并不统属,更没有建立起统一的中央政权。在城邦内部,大多实行城邦民主制。以雅典为例,雅典的政权组织包括公民大会、500人议事会、执政官及军事将领。公民大会是雅典实行直接民主的产物,凡生父母都是雅典公民、年满18岁的男性公民,都有权参加公民大会。公民大会的职责是选举500人议事会成员、制定法律、决定重大事项,另有一项特殊的权力,即对被怀疑有独裁倾向的官员和军事将领进行投票并将其驱逐出境,此即有名的“陶片放逐法”(因投票时将被怀疑者的名字写在陶片上而得名)。500人议事会是雅典权力最大的机构,由它选举产生9名执政官和10名军事将领,同时它还直接行使财政控制权,决定其他重大事项。执政官是最高的行政长官,军事将领统帅军队,负责防务,他们虽然拥有巨大的权力,但其权力受到多方面的约束:一是任期短暂,如执政官的任期只有一年;二是受公民大会驱逐制度和议事会的约束;三是受陪审法庭的制约,任何希腊公民,不一定是受害者,都可以控告国家官员。[11]

罗马共和时期的政制与希腊非常相似,但对权力的分化和制约更为细致。共和国的主要政权机构是公民大会、元老院和各种行政官。元老院只有动议权,并对重大政治争议进行仲裁,享有一定的司法权;执政官只有两名,权力相等,可互相否决,还有一些直接对公民大会负责的财务官等特殊行政官员;罗马共和国最具特色的是它的保民官制度,即每年由公民大会推选出10名保民官,代表平民阶级对执政官进行监督,他们有权否决行政官员作出的不当行政行为。在以上古希腊罗马的政制中,已经孕育了现代民主政治的“胚胎”。

同时在政治思想史上,古希腊和古罗马很早就开始了对政体问题的探讨。亚里士多德认为,“一种政体如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿(这种意愿,在斯巴达的各个部分是具备的)。”[12] 因此他主张一种由君主制、贵族制和民主制各种成分组成的混合政体,即由一个人、少数几个人、许多人相混合为整个国家的利益进行统治。君主制和贵族制有利于实现政治统治的效率,民主制能保证政权主体相互制约,控制政府的强制性权力。西塞罗的政治观点与亚氏相似,他在《论共和国》中写道“我认为,这样组成的国家是最好的政体,它由王政的、贵族的和人民的这三种政体适当地混合而成,并且不会由惩罚而激起粗野、狂暴的情感。”[13] 他们的政治理想并不排斥君主制,但也没有将君主制置于绝对的、正统的地位,而是站在比较“中间”的立场,对各种政体的优劣利弊进行对比分析,认为由各种成分综合而成的混合政体是最适宜的。所以说,在西方政治思想史上,君主制没有取得过在中国那样的正统性优势,王权多数时候是受到各种制约的。

在古希腊和古罗马,也曾普遍地存在过君主制国家,西塞罗认为“所有古代民族从前都服从于国王”,亚里士多德也指出:“希腊古代各城市原来都由君王加以统率,而野蛮民族至今还保持着王权”。[14] 但是一般而言,它们的君主制时间短暂,尚未形成绝对专制的规模就很快转入了贵族制或民主制。公元前五世纪的历史学家修昔底德对古希腊的政制演变谈到:“古老的政制是世袭君主制,君主有确定的权力和限制;但是因为希腊的势力增加,获得金钱的重要性愈来愈明显,几乎所有的城市都建立了僭主政治。”[15] 僭主政制为大多数古希腊城邦国家经历过,是一种处于集权政制和民主政制之间的过渡政体,“从公元前8世纪到公元前4世纪的数百年间反反复复出现,淋漓尽致展示出人类政治形态从集权政制向民主政制演进的艰难曲折的过程。”[16] 它们依靠强力建立起来,但其权力并未超过中古时代封建国王的权力。僭主们必须依靠城邦中多数弱者来稳固自己的统治,“这些僭主为了维持自己的统治,所采政治一般不能违背压抑贵族,加惠平民的常例”。[17] 罗马后来建立了强大的帝国,但它并非东方式的权威帝国,从一开始就没有可能自下而上形成民对王的绝对人身依附关系。西罗马帝国崩溃之后,西欧重新回到四分五裂的状态,“于是便轮到日尔曼各民族到历史舞台上来表演了”。[18]

西欧中世纪是一段黑暗的历史,但平等民主的火种并未完全熄灭。政治进化相对落后的日尔曼人仍保留着氏族民主制的传统,部落首领推举产生,部落内部的大事由所有人议决。作为征服者的日尔曼人对被征服者是主人,但征服者之间不存在主人与奴仆的区分,所有人都认为自己是自由和平等的,他们之间根据传统的“法律”来确定彼此的权利义务关系。日尔曼人的这种法权观念,与“法律形式上一切人平等”的古罗马法精神一脉相承,这实在是一种“后发的优势”。中世纪后期,罗马法在西欧的复兴应该得益于日尔曼人的这种法权观念,也就显得顺其自然而不足为奇。其次,中世纪强烈的宗教观念和强大的基督教会对专制王权发生了有力的抑制效果。在西方历史上,对“上帝”的信仰曾经给西方人的精神世界以深刻的影响和激励,黑格尔指出:“只有在基督教的教义里,个人的人格和精神才第一次被认作有无限的绝对的价值。一切人都能得救是上帝的意旨。基督教里有这样的教义:在上帝面前所有的人都是自由的,所有的人都是平等的,耶稣基督解救了世人,使他们得到基督教的自由。” [19] 基督教会宣扬“人人在上帝面前平等”、“上帝的法律(神法)高于世俗国王的法律”,这些教义为人们争取自由平等的权利提供了坚强的精神动力。韦伯在探讨西欧资本主义发生的精神力量时指出:“神秘的和宗教的力量,以及以此为基础的伦理上的责任观念,过去始终是影响行为的最重要的构成因素。”[20] 在政治实践领域,天主教会组织作为强大的政治力量,与世俗君主相抗衡,教权与王权长期争斗不止。在西欧中世纪,国王、教会和世俗贵族三方势力时而联合,时而斗争,相互抗衡制约,使西方世界未能发展出东方那样的绝对君主制。

西欧近代史是一个大启蒙、大复兴的伟大时代,一大群政治哲学家对人类政治思想的贡献和影响足以彪炳千秋。霍布斯、卢梭、洛克和孟德斯鸠是其中的代表。霍布斯和卢梭着重探讨的是社会政治的理念性问题,他们用社会契约理论回答了政府如何起源,政治权力从何而来等根本问题;洛克和孟德斯鸠则侧重于如何限制权力的行使,以保护个人权利不受侵犯,他们用三权分立的权力结构来制约政府的强制性权力,其理论具有更明显的技术性和操作性。他们政治思想的共同点是,用个人的“自然权利”(即“天赋人权”)来对抗国家和政府的统治权力。政府的权力来源于人民的授权,权力的来源和分配是自下而上的。人民之所以授予政府权力,在于保护人民的自由和财产等“自然权利”,一旦政府不能尽此义务,人民有权推翻和更换政府。为了保证政府权力的行使符合正当目的,必须实行“分权制衡”的政治结构。这种思想的革命意义表现为两个方面:一、公民个人权利成为制约和监督政治权力的新“武器”,即公民的生命、财产、安全等基本权利是政府权力行使的边界,政府不得加以剥夺;公民的政治权利如言论自由、选举权等,会制约和影响政府权力的行使状况。这是以往一切政治制度所不具备的,即使是最民主的古希腊城邦民主制,仍然可以合法地剥夺奴隶的生命财产权。二、就权力对权力的监督而言,三权分立制衡的学说彻底地将国家政权划分为立法、司法和行政三种权能,使任何建立专制独裁的企图都难以逾越这一理论上的“障碍”——三权分立对专制独裁来讲是极大的障碍。

欧洲近代启蒙思想的第一个硕果是英国宪政制度的建立,英国的宪政与欧洲启蒙思想是互为因果、相互促成的。英国宪政得自其传统经验,并非理性构建的产物。通过许多传统的甚至无意的事件,如1215年的《大宪章》和1688年的“光荣革命”,英国最终建立起一种温和的、均衡的宪政体制,贯彻着权力分立制衡的原则,“可以把《王位继承法》颁布之后的英国宪法看成是‘混合的’或‘均衡的’的宪法。”[21] 具体地说,《大宪章》(1215)、《人身保护法》(1679)等宪法性文件保障公民的基本自由和权利;同时《大宪章》以及《王位继承法》(1701)等,明显地限制了国王的权力,提高了议会的权威。在权力的分立制衡方面,立法权及其他重大事项决定权由议会掌握,行政权由首相行使,首相有权解散议会,但如果遭到议会三分之二的多数否决,则首相必须辞职。英国首相由议会中多数党的领袖担任,因此他成为联结议会和行政部门的中间桥梁,有利于保持议会对行政部门的监督控制,议会通过上议院还享有最终司法权,这些都体现了英国宪政的“议会至上”原则,也是英国宪政“温和”的体现。

就分权制衡的程度而言,美国的宪政体制无疑在当今世界勘称典范。美国宪法彻底实行了分权制衡原则,其制衡机制体现在三个层次上:首先是地方(州)和中央(联邦)的制衡;其次是联邦政府立法(国会)、行政或执法(总统)和司法(联邦法院)的制衡;最后是各地区和社会利益集团的制衡,[22] 其中最具决定意义的要算联邦政府立法、行政和司法部门之间的制衡。根据美国宪法,国会享有最高立法权,有权制定和通过法律,但需要总统签署才能生效;总统可以否决国会立法,国会则能以三分之二多数推翻总统的否决,在现代美国,总统通过向国会提交立法议案,极大地影响着立法的方向和范围。总统是国家的最高行政长官,又是国家元首和军队总司令,可以对外订立条约,任命重要的外交官员和联邦法院法官以及行政部门高级官员,但都需要国会参议院批准;总统可以调动军队,但却无权对外宣战;国会可以对民选的总统提出弹劾,免除其职务。相比之下,联邦法院的权力最不足道。为了平衡联邦法院的权威,实行法官终身制,联邦法官一旦被任命,便终身任职。在其后的宪政实践中,美国通过马伯里诉麦迪逊案建立了独特的司法审查制度,赋予联邦最高法院解释宪法、审查国会立法和总统的行政措施是否违宪的权力,成为联邦法院制衡国会和总统的重要武器。但联邦法官也受到国会和总统的约束,他们由总统提名任命,且须得到参议院的批准。对已经任命的联邦法官,必要时国会可以发动弹劾程序,免除其法官职务。与此同时,对于联邦最高法院作出的司法判决,国会可以启动修宪程序,推翻该判决。

在这种犬牙交错的监督制约体制中,任何集团和个人都很难成为专制独裁者。虽然以美国总统为首的行政权力越来越膨胀,以至有所谓“帝王总统”之称,但美国三权分立的基本宪政体制并未改变。在美国历史上,富兰克林×罗斯福是最具“帝王相”的总统,但他的 “最高法院人事改造计划”(Court-Packing plan)招致了当代人和史学家的批评,最终也以失败告终。[23] 二战以后,在福利国家和冷战对抗的政策驱动下,美国宪政中的总统权力不断扩张,出现了“总统宪政”的权力结构。所幸的是,以“水门事件”为契机,总统宪政已经慢慢地得到抑制。[24]

三、两种监督模式的特征及其利弊

(一)特征分析。将权力监督模式划分为纵向的和横向的,当然是模型化的处理,实际存在的权力监督体系大多是横向和纵向两种模式不同程度的结合。但是,不同国家的权力监督体系通常以一种模式为基本理念或主要特征。因此,上述监督模式的归纳和阐述仍然是有意义的。如果一种政治权力的分配和监督方式具有鲜明的特点,与其他的权力配置方式明显不同,我们就可以说它们形成了不同的模式。因此,下文着重分析两种模式的不同特征:

纵向权力监督模式有三个特点,第一、对权力的监督是一种单向度的上下级隶属关系,即只能是上位权力对下位权力实行监督,同级别的权力主体之间的监督关系一般不很明显,更不存在普通民众对政府官员的监督。在中国古代专制政体里,皇帝是一个巨大的权力之源,处在权力金字塔的顶端,可以监督任何部门和官员。除了皇帝之外,所有朝廷命官都由其“上级机关”加以监督,所以古代中国发展出了世所罕见的御史监察制度。秦汉时,御史的地位仍具有附属性,御史大夫虽与丞相及太尉并称“三公”,但实际职权是“掌监察,辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相,依照汉代习惯,须做了御史大夫,才得升任为丞相。”[25] 后来御史机构渐渐独立,监察权慢慢脱离相权。中央发展了御史台、都察院、以及厂卫等特务机构,地方有巡按御史、督抚、按察司等,庞大的御史监察体系得以建立。至此,除了皇帝以外,从中央到地方所有官员都有其对应的“上级”监察官。

第二、这种监督方式是一种整全的监督,即上位权力对下位权力进行全方位的监督,甚至在特定情况下,完全取代下位权力的运作。监督者和被监督者之间不存在明确的职能分工,只有权力行使范围的大小。两者的职权是同一性质的,都是一种没有分化的整全权能,只不过有上下高低之分。因此在进行监督的时候,上位权力能够代行下位权力。中国几千年的古代历史,国家政权始终不存在明确的职能划分,立法权和司法权从来就没有独立,国家政权表现出明显的整体性和行政性。实现权力监督的手段不是通过职能划分,而是通过权力的纵向分配,采取“以上制下”的方式,上位权力起初只是局部的监督矫正,渐渐地就全面取代了原来的权力,形成新的权力级别和机构。这一特点在地方行政区域的形成和中央政权机构的演变中,都有鲜明的体现。“以上制下,全面监督”可谓纵向权力监督模式的本质。

第三、在这种权力监督机制下,垂直纵向的权力层级呈现不断增多的趋势。因为权力没有分化,不能实现相互制衡的功能,但权力又不能过度集中,因此只有在纵向上设立众多不同级别的权力机构,使每一个级别的权力逐级缩小,达到以上御下的目的。下级权力需要上级权力来监督,后者又需要更高级别的监督,如此上推级别不断增加。中国古代的行政级别繁多复杂,与这种权力监督模式有直接的关联。中国历史上,真正的行政区划只有秦朝的郡县,此后所谓的行政区域都是由御史巡察区演变而来。这一演变过程已在本文第一部分有详细的阐述,更可以用如下简图直观地加以描述:[26]

从上图可以很清楚地看出,每一级新的行政区的形成,都由相应的中央巡察官作为媒介,新的行政区直接或间接来自原有的监察区。中央权力由监察权向行政权转化,又产生新的监察权,再转化为新的行政权,如此循环不已。可以想象,假如没有辛亥之变打断这一循环,巡抚总督之后一定会有新的地方官形成。实际上,清代在巡抚总督之上已经有了新的监察官,就是清廷经常派出的钦差大臣、经略大臣、参赞大臣之类。即使辛亥革命之后,仍残留这种循环的痕迹,各省的督军,不也是中央政府派驻地方进行统治的代表吗?在新中国的历史上,建国初期曾先后设立过“东北、华北、西北、华东、华南、西南六大行政区,并设大区人民政府或军政委员会。当时,大区是我国的地方最高一级行政区划,其下辖省、市和行署区等。”[27] 由此可见,这种传统的影响不是一朝一夕能消除的。

就中国古代的权力监督制度言,还有一项鲜明的特征,此即回避制。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色,历唐宋明清愈益完善,尤其以明清两代为盛。“明清两代厉行回避制、流官制,全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外,其余所有县官都必须由外省人担任,(本省外县的也不行,甚至即便是跨省为官,任职地距离本人原籍在500里内也在禁列,有的朝代不仅回避原籍,还要回避寄居地、居止处、自家和妻家田产所在地)而且任期很短。”[28] 回避制切断了地方官员与地方势力相互结合的途径,便于中央对地方政权的控制。在这种体制下,朝廷政令可以一竿子插到底,地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。

横向的监督模式与纵向模式基本相反,也具有三个特点:一、这种监督模式是双向的、互相的监督,监督者与被监督者之间存在一种相互制衡的监督关系,权力监督关系的各个主体之间的地位是平行并列的。形象地说,这种权力监督机制是横向左右式的,其基本要领是“职能分工,互相制衡”。在西方历史中,没有中国古代那种“高高在上”的御史监察系统,但其司法系统发达,政权也早已有所分化,近代以来更有立法、行政、司法三大职能的划分。在这样的权力结构中,不同职能的权力主体相互监督制约,普通民众也能对官员以及政府甚至国王提起司法诉讼。二、在监督的范围方面,监督者与被监督者的职权有明确的划分,监督者不能代行、更不能取消被监督者的职权,也即监督者与被监督者的职能是不同质的,彼此不能互相代替。由此决定了这种监督模式是一种程序性监督,在具体的监督手段上,主要是运用特定的程序对被监督者的行为进行纠察,并不从实体上代替监督对象的职能。因而,在这种监督模式下,人们特别重视监督程序的设计。三、由于是相互的监督和制衡,因此不需要更多高层级的监督者来行使层层递进的监督权,也不会产生一个不受任何监督的“终极权力”。这种监督模式侧重于权力的横向分工,而不是纵向的级别划分,政权的纵向组织相对简单。同时,任何一级权力都是分立的,所以不会有一个不受监督的终极权力。

(二)利弊趋向。纵向权力监督模式的优点是具有较高的权威和效率,在集权模式下,权力的行使畅通无阻,单向的“行政效率”是很高的。但这种权力监督模式有一个致命的弱点,就是要不断地设立更高级别的监督者,以对“监督者”进行监督,又从另一方面降低了整个权力系统的运行效率。更为严重的是,由于是单向的监督,下位权力不能监督上位权力,所以为了防止上位权力的异化,就必须设立更高位的权力对其进行监督。如此向上延伸,导致监督层级不断增加。最终必须确立一个具有最高权威、无需任何监督的“终极权力”,否则权力监督将会无穷循环,形成一个“无底洞”。但是,如何保证“终极权力”的正当性,防止终极权力的异化,是纵向权力监督模式无法解决的难题。

在纵向监督模式下,各级官员唯上是从、欺上瞒下、行贿受贿等吏治腐败现象都是体制性弊端,“监督监督者”的问题始终很难解决。一些具体制度也大多是利弊掺半。比如回避制,我们知道,西方国家的回避制主要适用于司法审判领域,其他政府部门则要求具有本地区居民资格者,才能成为该地区的政府官员,其选举法一般规定候选人必须具有相应的“籍贯”和居住年限,以便于选民更好地了解候选人,监督当选官员。中国古代的回避制,其“技术上”的优点是明显的,但它并不具有目的正当性。回避制的根源在于地方官员不由地方产生,而是中央派驻地方的“代表”,为了防止和减少“中央代表”与地方势力结合对抗中央,所以必须实行回避制。在回避制、流官制下,地方官员往往只对上级负责而罔顾民情,更容易滋生“短期行为”、搜刮行为。

横向监督模式虽然在权威性和效率方面有所欠缺,但它的权力运行系统是正义的,不太容易出现专制,对普通民众来说它是安全的。所以,这种模式的最大优势在于它的目的正当性,它能最大限度地保护公民的基本权利不受强权政府的侵犯。这是近代宪政制度的“终极价值”。“宪政体制可以理解为一种宁可多支出一些时间与资源成本(等于牺牲一些效率),也要尽可能维护法律的客观性与公平性,并保障人民基本权利的制度。”[29] 这种模式之下,公民的权利受到某一政府部门的侵犯,更容易获得其他部门的救济。

普遍地看,横向模式下的各级官员,比纵向模式下的同聊具有更强的独立性,唯上是从、阿谀奉承、拉帮结派等官场恶习可以减少到最低程度。这都是制度使然,而非其人道德特别高尚。因为政务官员的进退升降取决于多种因素、多个机构,而不只是其直接上司,因此下属官员可以表现出较强的独立性。经过多种因素的长期博奕,人们逐渐倾向于遵循一种公正的理性,而不是某种长官意志或强势重压。长期的熏陶与感染,使人们养成“以理服人”的理性政治思维,而不是“以势压人”的威权政治规则。这种为官理念在“美国诉尼克松”案中,有非常生动的体现。在“水门事件”最紧张的时候,尼克松总统命令其司法部长理查森解雇“不识大体”的特别检察官考克斯(隶属于司法部),理查森不愿从命并请求辞职,副部长洛克肖斯同样不肯干。尼克松只好请司法部第三号人物鲍克解雇考克斯,鲍克犹豫再三勉强答应。于是一夜之间,白宫宣布解除理查森和洛克肖斯的职务,任命鲍克出任代理司法部长。鲍克随即签署命令,解雇特别检察官考克斯,并查封特别检察官办公室,扣押全部调查文件。这一事件被新闻媒体称为“星期六之夜大屠杀”,引发了严重的宪政危机,是最终导致尼克松下台的直接原因。

那么,在这场辞职风波中,司法部长理查森为什么宁肯丢官去职,也不肯解雇特别检察官呢?或者说,美国政府中的官员为什么会有如此坚强的原则性和良好的法治观念?理查森的所作所为与美国宪政体制中的制衡和监督机制有直接关系。美国政府行政部门的重要官员,虽由总统提名,但必须经过参议院批准。在审批过程中,参议院可以要求被提名的官员作出某种承诺,作为批准任命的条件。这样一来,国会在相当程度上控制了行政官员的人事任命权,政府高官若想官运亨通,不仅要听命于总统,同时也要顾及国会的态度。原来,理查森也是在“水门事件”中被任命为司法部长的。在国会举行的任命听证会上,参议院司法委员会特意要求理查森承诺不非法干涉特别检察官的决定和行动。如果理查森言而无信,随意撤换特别检察官,将对他的个人信誉和未来的政治前途造成极为恶劣的影响。实际上,理查森的行为后来得到了回报。水门案后,福特总统于1975年重新启用理查森,他先后出任商务部长和驻英大使等要职,得到了极高的声望。相形之下,1987年里根总统提名时任联邦上诉法院法官的鲍克出任联邦最高法院大法官时,遭到了参议院的无情否决,其中原因之一就是他在“水门事件”中的不光彩表现。

道德上要求官员坚持原则固然非常重要,“但只有制度性的监督和保障,使耿直守法之士善终,令趋炎附势之徒失意,才能真正在各级官吏中形成坚持原则、奉公守法的操守和风气。” [30] 横向的权力监督模式,正是这样的制度安排。

要在一定的时空范围之内对广土众民实行管理与统治,职能和权力的分工是不可避免的。因此,从功能的角度看,任何政权都要进行分级管理,权力的分化并不是西方国家独有的现象。可是,在政治思想理念上,对权力做怎样的解释,政治权力的来源如何,是以集权还是分权的原则来分配政治权力,对这些具有意识形态性质的问题的不同回答,会极大地影响权力的实际运作。如上所述,古代中国虽不排除局部的职权分化,但自秦以后政治权力的分配与行使总体上是按照集中、纵向的模式来进行的;而西方国家历史上也不乏集权政体,但分权制衡的思想一直薪火相传。作为治国的手段和技术,无论是纵向的集权模式还是横向的分权模式,都能较好地服务于各自的政治目标:大体上讲,集权模式为专制政体所用,分权模式为民主宪政服务,没有分权的地方就没有宪政。因此,若以正当性而论,横向的分权模式无疑要远胜于纵向的集权模式。

人类历史上,大多数历史悠久的民族和国家经历过从贵族制到君主制再到民主制的政体发展过程,只不过各民族进入某个阶段的时间、在某种政体上停留的时期各不一样,也不乏政体发展的反复循环。这就使得各民族的政治发展史既有相似的共性,又表现出多样性的差异。在国家创立之初,往往是诸侯并列,政权分裂,众多“国家”各自为政,实行有限度的贵族民主制。中国的先秦时期、古希腊罗马的城邦国家、西欧早期的封建社会,大致都属于这一发展阶段。随后,进步了的社会就会逐步走向统一的中央政权,此时民主制的条件常常并没有成熟,于是只有专制的君主制能驾驭强大的中央政权。中国古代秦的统一可谓典型例子。秦的专制统一并非人为的臆想,实在有历史的客观趋势。但专制的君主制终究是不正义的政体,或早或晚都要向民主政体进化,现代世界各国虽然还有保持君主制的,但其政体都已经大大地民主化了。总之,权力分配和监督模式的历史发展趋势,是从集权走向分权,从纵向的上下模式走向横向的左右模式。

四、对我国人大个案监督合理性的分析

我国各级人民代表大会对同级人民法院司法审判的个案监督,是近年来权力监督的一种新形式。对于这种做法的合理性和合法性,众说纷纭,莫衷一是。笔者认为,若以权力监督模式来观照“个案监督”,它更符合纵向模式的特征,因此其合理性、正当性是很有限的。纵使个案监督能收一时之功,它所造成的损害和后果也将非常严重。

当前,实践中的个案监督具体采取两种方式:督办和代办。[31] 所谓督办,是指各级人大及其常委会对同级人民法院审理的具体案件进行督促检查,责令人民法院限期予以更正或改判;而代办则是人大或者其常委会直接行使司法权,对案件进行调查审理,提出他们对案件的具体看法甚至明确的结论。[32] 这两种方式中,“代办”是典型的纵向监督,完全取代和架空了司法机关的职能,督办形式上属于程序监督,但由于人大的特殊地位和职权,实质上往往也是人大及其常委会的意志决定案件的处理结果。因此,个案监督所体现的正是纵向权力监督模式“以上制下、全面监督”的思路,也就不可避免地带有该模式的缺陷。

个案监督首要的危害是侵蚀了人民法院的司法权,损害了人民法院依法独立审判原则和立法权与司法权分立的宪法体制。应当承认,任何国家的司法独立原则都不是绝对的,司法权的适用范围也有限制。例如美国参议院可以通过宪法修正案的方式推翻或改变联邦最高法院的司法判决,早在1794年,针对奇赫姆诉佐治亚州一案,美国国会就通过了一条宪法修正案的法案,规定联邦司法权不适用于一州公民对于联邦另一州的起诉,联邦最高法院无权审理奇赫姆这类案件。奇赫姆案因此成为美国宪法史上第一个最高法院的判决被国会以宪法修正案的方式加以否决的案例。[33] 另外,像弹劾总统之类的“政治案件”,联邦最高法院也无权审判;英国的上议院也享有最终司法权,但受理的案件一般都涉及宪政和国家体制的重大问题。这些规定或做法都体现了立法权(议会)对司法权(法院)的监督制约。我国宪法也规定了人民代表大会及其常务委员会对人民法院实行监督的宪法原则,因而并不排除前者对后者的适当监督。这里的关键在于采取怎样的措施、方式和程序。一般国家的法院对普通刑民案件(包括行政案件)都享有完整的司法管辖权,不容其他机关分享与干涉。我国的“人大”个案监督,恰恰是立法机关对普通案件直接或间接行使司法权,而且涉及广泛、数量众多。这就在相当程度上损害了司法的独立性,违背了现代国家政权分工的基本格局,其不合理性是显而易见的。

其次,人大的个案监督和任何纵向权力监督模式一样,也面临一个“监督监督者”的难题。一种权力的行使出了问题,就设计另一种更高的权力从外部去监督,这正是纵向监督模式的思路。殊不知新的权力的行使同样会出问题。当前我国各级人大实施的个案监督,有不少就是个别人大代表甚至人大工作人员对与自身有利害关系的案件的干预,或者演变成地方保护主义的工具。有的学者认为,人大的个案监督“极易形成个人对于司法的监督,这实际上就是对于司法监督的蜕变,将其变成一种人大代表个人的特权”。[34] 更有人指出,对人大的个案监督若不加以规范,将来中国的司法腐败将溢出司法机关,涌向社会,整个社会将成为司法腐败的大海洋。[35] 这些看法绝不是危言耸听!个案监督如果无限制地全面铺开,滥用监督权的现象是在所难免的。那么,是否又要设计另一种更高的权力来监督人大的监督权呢?将来如果司法监督领域也出现了不容忽视的腐败现象,是否又要提出针对人大的“个案监督”呢?如此一来,国家司法权将被肢解得支离破碎,会出现很可怕的局面。可见,一味强化监督权,用监督权取代被监督权的纵向权力监督模式是非常片面和尴尬的思路。

个案监督是我国传统政治理念在现实社会中的反映。传统并不天然地意味着不合理,但古代中国传统的治道,是在“儒表法里”之下的“法道互补”:统治者表面奉行儒家的“王道”、“圣道”,实际上崇信法家的权势法术,而普通百姓和下层官吏只能以道家的“逍遥无为”逆来顺受、难得糊涂,来对制政治上的高压政策。个案监督也有崇高的目标,就是司法公正,但实际上权势之争、部门利益甚至个人利益的因素恐怕更多,受到监督的各级法院和法官在人大的强势面前,毫无法定手段和程序能维护自己的独立性,只能俯首听命。这就是个案监督的真正内容,它即使能收到一些实效,也会在人们的政治思维上造成无法弥补的损害。

无论风云怎么变幻,任何社会都有一些基本的底线原则是不能被突破的,不管它们是政治的原则还是道德的原则。否则,这个社会就会陷入混乱,甚至走向崩溃的边缘。在现代社会的政治关系中,司法权和立法权分立以及司法独立,就是这样的原则。侵害了这些基本的原则,国家政治制度的运作就不能健康地进行。

司法腐败已成为我国社会现阶段令人担忧的现象。为了治理司法腐败,各级人大强化对同级人民法院的监督是必要的,但是不应如此频繁地采取越俎代庖、僭越司法的个案监督方式。其实,在现有的制度框架内,各级人大有很多法定的途径加强对法院的监督,比如严格法官任命程序,完善法官惩戒制度,完全可以在司法权的授予方面进行制度创新,而不必要去直接行使司法权。对于特别重大的案件,经过最高人民法院终审之后,当事人仍不能接受判决的,可以向全国人民代表大会的专门机构申请特别审理。这可算是一种特殊的个案监督,至于地方各级人大,都不应当干预人民法院对个案的审判。

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[①] 黄仁宇著:《中国大历史》,生活×读书×新知三联书店,1997年版,第18页。

[②] 参见徐复观著:《两汉思想史——周秦汉政治社会结构之研究》(第一卷),华东师范大学出版社,2001年版,第12页。

[③] 徐复观著:《两汉思想史——周秦汉政治社会结构之研究》(第一卷),华东师范大学出版社2001年版,第19页。

[④] 参见徐复观:《封建政治社会的崩溃及典型专制政治的成立》,载《两汉思想史——周秦汉政治社会结构之研究》(第一卷),华东师范大学出版社,2001年版,第38页。

[⑤] 怀效锋:《明代御史与司法》,〈江海学刊〉,1988年,第3期。

[⑥] 钱穆著:《中国历代政治得失》,生活×读书×新知三联书店,2001年版,第11页。

[⑦] 参见钱穆著:《中国历代政治得失》,生活×读书×新知三联书店,2001年版,第85页。

[⑧] 刘双舟:《明代监察法制研究》,中国检察出版社,2004年版,第9页。

[⑨] 秦晖:《文化现代化与中国知识人》(上),《战略与管理》,2002年,第4期。

[⑩] 参见秦晖:《文化现代化与中国知识人》(上),《战略与管理》,2002年,第4期。

[11] 参见刘守刚:《中西宪法起源的比较研究》,载《华东法律评论》,2002年第1卷,第67页。

[12] [古希腊] 亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1980年版,第88页。

[13] [古罗马]西塞罗著:《论共和国 论法律》,王焕生译,中国政法大学出版社,1997年版,第83页。

[14] [古希腊] 亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1980年版,第6页。

[15] [古希腊] 修昔底德:《伯罗奔尼撒战争史》,谢德风译,商务印书馆1978年版,第11页。

[16] 冯亚东著:《平等、自由与中西文明》,法律出版社,2002年版,第58页。

[17] 顾准:《希腊城邦制度》,中国社会科学出版社1982年版,第140页。

[18] [徳]黑格尔:《历史哲学》,王造时译,上海书店出版社1999年版,第291页。

[19] [德]黑格尔:《哲学史讲演录》(第一卷),贺麟等译,商务印书馆1981年版,第51页。

[20] [德]韦伯:《新教伦理与资本主义精神》,黄晓京等译,四川人民出版社1986年版,第26页。

[21] [英]詹宁斯:《法与宪法》,龚祥瑞、侯健译,生活×读书×新知三联书店1997年版,第13页。

[22] 参见任东来等著:《美国宪政历程:影响美国的25个司法大案》,中国法制出版社,2004年版,第4—5页。

[23] 参见周天玮著:《法治理想国——苏格拉底与孟子的虚拟对话》,商务印书馆,1999年版,第172-174页。

[24] 参见王希著:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社,2000年版,第528-542页。

[25] 钱穆著:《中国历代政治得失》,生活×读书×新知三联书店,2001年版,第5页。

[26] 参见秦晖:《文化现代化与中国知识人》(上),《战略与管理》,2002年,第4期。

[27] 蒋碧昆主编:《宪法学》,中国政法大学出版社,1994年版,第155页。

[28] 秦晖:《文化现代化与中国知识人》(上),《战略与管理》,2002年,第4期。

[29] [台湾]颜厥安:《规则、理性与法治》,《法学论丛》,第三十一卷,第2期,第46页。

[30] 任东来等著:《美国宪政历程:影响美国的25个司法大案》,中国法制出版社,2004年版,第368页。

[31] 参见张坤世:《对人大个案监督的思考》,《人大研究》,2003年,第3期。

[32] 参见毕玉谦主编:《司法审判动态与研究》(第1卷第1辑),法律出版社,2001年版,第62页。

[33] 参见王希著:《原则与妥协――美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社,2000年版,第171页。

[34] 中国应用法学研究所:《“司法监督与审判独立专题论坛”纪要》,载毕玉谦主编:《司法审判动态与研究》(第1卷第1辑),法律出版社,2001年版,第46页。

[35] 李富成:《司法改革的对话》,《中外法学》,2000年,第6期。

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