沈岿:行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?

选择字号:   本文共阅读 137 次 更新时间:2020-06-14 00:09:37

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沈岿 (进入专栏)  

   摘要:  “应责”不同于“责任”,有回应和惩戒两个维度,侧重于关系的、动态的过程。行政监管的政治应责是行政机关(特别是其首长)为其管辖范围内的工作绩效,向人民及其代表机关应责,向执政党应责,以及在科层体制内向上级应责。以号称“建立最严格法律责任制度”的食品安全领域为例,重大事件事后问责、政府绩效考核、监管规则制定过程公众参与以及代议机关专题询问,都在用不同形式表现着政治应责,但仍存在重要不足、难以达到充分有效,若对其关切和推动不够,或会成为整个监管责任体系的木桶短板。

   关键词:  行政监管 应责 问责 政治应责 食品安全

   2015年10月1日,新修订的号称“史上最严的”《食品安全法》(以下简称“食安法”)正式施行。[1]较之1982年的《食品卫生法(试行)》、1995年的《食品卫生法》以及2009年的《食品安全法》,这一定位当然并不为过,尽管有点噱头味道。而且,“建立最严格的全过程监管制度”和“建立最严格的各方法律责任制度”,也确实是修法者的主要思路。其中,最严格的法律责任制度,包括“综合运用民事、行政、刑事等手段,对违法生产经营者实行最严厉的处罚,对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责,对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。”[2]

   新法实施仅历一年有余,目前尚难以从经验实证的维度评判其效果。在这期间发生的诸如重庆查获涉及3亿元的地沟油案、上海曝光假冒婴幼儿乳粉事件、网络外卖平台食品安全把关不力、多地出现医疗垃圾制成餐具等问题,[3]并不能简单地归结为新法仍然无力。如同食品安全形势不会因为一部最严厉法律的出台就在短时间内出现骤然扭转一样,一直以来被诟病甚多的食品安全监管体系和机制,也同样不会因为“最严肃问责”的警告,而发生明显的改观。

   不过,未来的缺位并不影响根据既往经验和逻辑,对新食安法建立的监管责任体系的可能实效进行分析和预判,以发现其中法律预设效果实现的关联因素。2016年,全国人大常委会委员长张德江亲自担任组长、率领全国人大常委会执法检查组,对湖北、内蒙古等地开展食品安全法实施情况的检查,[4]之后形成的观察指出:“从查处的一系列大要案来看,一些地方政府的领导对食品安全的重视程度不够、责任落实不够,对食品安全形势认识不到位。”[5]可见,食品安全监管是否依照“最严之法”得以加强和完善,并真正监管到位,在相当程度上取决于地方政府“关键领导”[6]的意识和行动。那么,食安法有没有足以对“关键领导”施加压力的应责机制,以使其充分提升对食品安全监管的重视程度,从而成为促进食品安全监管的关键(如果不是唯一的话)动力呢?

   为回答这一复杂问题,有必要以适当的概念工具,对食安法建立的政府监管责任体系,及其所嵌入的由超越食安法的更多规则塑造的政府责任体系,进行分解和整理:分解不同类型的应责,整理它们之间的关系。否则,笼而统之地以“最严肃问责”看待食品安全政府监管责任,容易忽略其中微妙的应责运作机理,在实践中可能造成应责的失位、错位或越位,影响责任体系的实效。

   本文的目标就在于,引入“政治应责”这一概念工具,发现和分析在“最严肃问责”体系中,地方政府及其“关键领导”政治上为人民生命、健康而担纲责任的可能性和现实性。具体展开的思路是:首先对责任、应责和政治应责,给出本文的理解和界定,以形成之后论述以及与读者沟通的概念基础;进而结合事后问责与绩效考核、行政监管规则的制定、代议机关的专题询问三个情境,展开这些情境中政治应责的现实图景;最后达致的结论在于,食品安全监管的政治应责过程并不是缺位的,但的确在一定程度上是“跛脚的”,需要予以相应的完善,才能改进“最严肃问责体系”并使其真正发挥预期的作用。当然,政治应责机制之形成和成熟,需要较长时期的摸索、稳定、变动和发展。

   与此同时,本文也希望借此表达,法学、行政法学对行政机关依法行政、依规范行政的关切,不应忽视行政责任体系中不可或缺的政治应责部分,否则,只会在法律与现实的巨大鸿沟前徒唤无奈。

  

   一、责任、应责与政治应责

   本文无意也不可能全面完成食品安全监管责任体系的分解与整理,而是把焦点集中在“政治应责”上,对这一传统行政法学研究甚少、但确实关乎政府监管实际效果的环节进行探索。出于论证和交流所需,此处首先给出笔者理解的“责任”“应责”和“政治应责”的涵义。

   (一)责任

   “责任”一词的一种惯行用法是将其指向,当事者因违反行为规范(法律的、纪律的、道德的等),而应当承受的不利后果(即惩戒)。特殊情形下,当事者虽未违反行为规范,却造成他人正当利益损失,并因此承受弥补损失的后果,此通常所谓无过错责任原则下的救济。该词的更大范围内使用不仅限于惩戒或救济意涵,还包括当事者依据行为规范而应当承担的作为或不作为之义务(即分内之事)。类似“保证食品安全、诚信自律,是食品生产经营者的责任所在”“组织开展食品安全风险监测和风险评估,乃国务院卫生行政部门的责任所在”的表达,即含有分内之事的意涵。

   在我国的法律话语体系里,刑事责任、民事责任多定位于惩戒或救济,这一点较为明显,无需赘言。而“行政责任”的定义,较早时期在是否包括“行政管理相对方违反行政法律规范的责任”的问题上存有争议。肯定观点视行政法主体或行政法律关系主体为行政责任主体,故行政主体及其工作人员和行政管理相对人皆在该词射程之内。否定观点则将行政管理相对人排除在外,认定行政责任只是由行政主体及其工作人员承担。然而,无论肯定论还是否定论,都比较倾向于惩戒或救济意义的行政责任,指向行为违法或不当或造成损失所引起的法律后果。[7]近来的行政法学教科书体系,或者不再专门撰述行政责任,而仅论及实质属于惩戒或救济责任的行政赔偿、行政补偿,[8]或者仍然延续更多在惩戒或者救济意义上的行政责任论。[9]

   因此,尽管广义的“责任”含有第一性的分内之事和第二性的不利后果之意,但常见的用法指向后者,尤其是在法律话语和沟通体系里。

   (二)应责

   “应责”是笔者对英语单词“accountability”的翻译,在我国,更流行的译词是“问责”。在英语世界中,“应责”并不是一个得到充分开发的成熟概念,其意义飘忽不定,外延模糊,内在结构是令人困惑的,[10]很难用精准的语词对其进行定义,[11]对于不同的作者和读者而言,其有着不同的含义。[12]不过,就其广义而言,应责指的是如下一种关系,在其中,一个个人或机构及其完成任务或职能的情况,受到另外一个个人或机构的监督、指挥,或者后者可以要求前者提供信息或行动的正当性理由。[13]

   “应责”可谓是一个双维度的概念。一个维度是回应(answerability),向某人应责意味着有义务去回应后者提出来的任何令人不愉快的问题,往往是说明自己已经做了或未来准备做什么以及为什么这样做。另一个维度是执行(enforcement),向某人应责也同时意味着必须为自己的不当行为接受后者的惩罚和制裁。

   如果用一句话定义“应责”的话,那就是:若A有义务向B汇报A过去或未来的行动和决策,提供行动和决策的正当理由,并在出现处理不当时接受惩治,A就是向B应责的。[14]在民主制中,应责意味着作为整体的人民是最终的公议论坛(forum),每个公务官员和公务机构都必须与特定的公议论坛保持对话,如果他们没有履行特定的职责,就要面临一些具体的后果。[15]

   因此,尽管“应责”在不同论者笔下有着多样的定义,但其毕竟存在最低共识。首先,应责就是回答问题,就是向有正当权利要求其提供说明的他人提供说明。就此而言,应责是一个关系概念,连接应该提供说明的人和有权被提供说明的人。另外,作为一个关系概念,它还连接着代理人和代理人履行任务所服务的他人或者受到代理人履行任务影响的他人,所以,这种关系很多时候被描述为代理人—主人关系、代理人—受众关系、行动者—公议论坛关系等。最后,应责是一项有后果的活动,略带夸张地说,“应责就意味着惩罚”。[16]

   本文之所以未追随我国语境中普遍的“问责”译法,并非有意标新立异,而是在承认“问责”和“应责”乃“accountability”这块舶来硬币之两面的基础上,更希望凸显应责者的视角。“问责”一词在字面上更容易形成主人、被代理人、受益人的视角,直接含有“询问”“追究”的意涵。而“应责”一词更多站在代理人、行动者的立场,含有“回应”“担责”的意涵。更何况,“问责”在现实中的使用,还往往落在惩戒的维度上,以至于论及问责,必想到追究责任,而忽视或轻视了“回应性”维度。

   可见,虽然“责任”与“应责”有时可通用,且因为使用者的定义各式各样,增加区分它们的难度,但是,二者还是存在基本差异。“责任”侧重于分内之事、惩戒或救济的静态确定,“应责”更侧重于关系的、动态的回应和担责。透过“责任”可以定位某个个人或机构的规范角色——应当为或不为什么以及行为失当的不利后果,却在无意之中假定了该后果的必然实现,而把该应然后果转变为现实所需要的关系结构和展开过程,放在了视野的盲区。关系结构和展开过程,既不是落在分内之事的最初配置状态,也不是落在惩戒或救济的最后追究形式,而是在两端之间。对此的观察和研究,更易接近责任能否实现的实际,减少对责任实现及其预期效果的当然想象。

   (三)政治应责

   就像“应责”的定义存在多样化,对“应责”的分类也是如此。而且,同样的类型学术语,其所指也并非完全一样。择例言之,有横向应责和垂直应责、政治应责和法律应责的区分,以及较为新颖的社会应责和对角应责。[17]也有政治应责、官僚应责、身份应责、专业应责、绩效应责和慎议应责的分类。[18]由于划分类别的主要功能是在家族类似中辨识和研究不同特征的成员,故目的决定分类的选择和建构。如前所述,本文意在从“政治应责”切入,对食安法建立的“最严肃问责”体系进行剖析,以预估其可能的实效。而政治应责同特定国家的政治、法律结构和过程有着密切关联,所以,它在本文有着特定的意涵。

   “政治应责”在此是指行政机关(特别是其首长)为其管辖范围内的工作绩效,向人民及其代表机关应责,向执政党应责,以及在科层体制内向上级应责。

   首先,公共行政向人民应责,是任何立足于民主理论或原则的政制之中公共行政的合法性(legitimacy,也译“正当性”)所系,公共行政的地位就是执行作为主权者的人民的意志。就此而言,人民是主人、被代理人,公共行政是执行者、代理人。公共行政应当回应人民提出来的问题,汇报其工作业绩,不能令人民满意时当受惩戒。由于人民现实的分散存在,需要有汇聚并集中表达其意愿、想法或问题等的机构,其中,最具理论完整意义的也就是人民的代表机关(又称代议机关)。这里存在“公共行政→代议机关→人民”的应责链条(以下简称A链条)。当然,公共行政不通过代议机关而直接向人民应责,也是可能存在的,典型的如民选总统,有争议的如公众参与的行政。本文将“公共行政→人民”的应责链条称为B链条。

其次,在政党政制之中,无论是多党轮流制,还是一党执政制,公共行政的政策和重大决策,极大程度上受执政党的影响。执政党或者担忧未来选举中被人民选下(在轮流制中),或者担忧执政绩效不佳而失去民心和公信(在一党制中),都会要求公共行政在某种程度上向其应责,从而建立“公共行政→执政党→人民”的应责链条(以下简称C链条)。只是,公共行政向执政党应责的程度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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