陈柏峰:风险社会的技术治理与应急决策——以新冠肺炎疫情的早期处置为中心

选择字号:   本文共阅读 528 次 更新时间:2020-05-14 09:15:35

进入专题: 新冠肺炎   风险社会   技术治理   应急决策  

陈柏峰 (进入专栏)  

   风险具有不确定性,能动型政府因其具有回应性、能动性、自主性和灵活性,可以根据需要而采用合适的决策方案、政策措施等,保证政府在风险治理中保持主动。其实,在强调技术治理之外,中国政府一直具有较强的能动性,至今这一特性仍然较为明显,在保持能动性方面有很多资源。对于中国而言,风险社会的技术治理与应急决策,关键就在于如何调动既有资源,在技术治理的基础上,保持政府的能动性和回应性,建立有效的应急决策机制,实现风险的有效防控。

  

   一、风险社会与技术治理

  

   20世纪以来,随着经济发展、科技进步、人类扩张、全球化的突飞猛进,诸多风险使现代社会充满脆弱性和不确定性,地震、水灾、瘟疫等自然灾害的危害性成倍增长,工业污染、食品安全、金融危机、恐怖主义等社会风险不断出现。尽管风险自古以来伴随人类,但从来没有如同今天这样,以压倒性的方式存在于人类社会。风险已经从一种自然因素进化为社会因素,成为现代社会每个人都必然承受、无法回避的存在。正因此,社会理论才断定,现代社会是风险社会。

   风险开始于当潜在的灾难发生时人们对自己的安全不再信任的地方,风险的概念因此刻画出了安全与毁坏之间的一种特有的、中间的状态。它是这样一种现实,不是毁坏却威胁毁坏,不再安全但尚未毁坏。风险来源于人类对社会生活和自然大范围和深度的干预,决策和行为成为风险的主要来源,人为风险超过自然风险成为风险的主要来源。

   在现代社会,风险造成的灾难不再局限在发生地,而经常产生全球性破坏,局部突发事件可能引发全球性灾难。由于风险发生的时空界限发生了变化,甚至无法确定风险所能影响的时空区域,所以风险常常是无法事先计算的。新的危险破坏了传统的安全计算的支柱,过错责任原则失去了灵敏性,危险不能从经济上被补偿。由于风险导致的灾难所带来的结果多样,使风险计算使用的计算程序、常规标准等无法把握,风险的严重程度常常超出了预警检测和事后处理的能力。很多风险出现的可能性很小,但一旦风险发生,结果却常常是全球性的。

   工业和技术进步所带来的风险越来越支配社会、制度和政治,而回应风险的制度和政治本身又会成为风险的来源。借助现代治理机制和各种治理手段,人类应对风险的能力大大提高,但治理本身又带来新的风险,包括制度化风险和技术性风险,而技术治理的制度化又使这两者结合在一起。

   技术治理的观念与现代科学技术兴起表现出的巨大威力有关,它激发了人们把对改造自然成效卓著的科学技术应用于社会治理中。它遵循两个原则:一是科学管理,即用科学原理和技术方法来治理社会;二是专家治理,即由接受了系统的现代自然科学技术教育的专家掌握治理权力。

   技术治理要求社会运行的理性化,尤其是治理活动的科学化,用专家治理来保证科学管理的实施,因此必然强调专家系统的功能和作用,甚至在政治上走向专家治国乃至专家统治。在现代社会的风险治理中,官僚机构越来越强调决策的科学论证和专家意见,甚至行政行为常常只是执行技术专家的意见。

   专家系统是由技术成就和专业队伍所组成的体系,它编制着人们生活其中的物质和社会环境的博大范围,融专业知识于其中,影响着人们行动的方方面面。在现代社会中,无论身处何处,都难以避免被卷进一系列专家系统之中。专家系统推崇专业精神和专门素养,知识和专长是技术专家阶层的标志和准入证、通行证。从强调专业性出发,必然发展为要求独立性,反对来自专业系统外部的干预,包括来自政府、社会团体、舆论、其他行业等的干预。技术治理模式要求人们对专家系统的信任是自动的,同时,人们别无选择,不得不信任专家系统的能力。

   对专家系统的信任,建立在信赖那些人们并不知晓的原则的正确性基础之上,而不是建立在对某人的道德品质或良好动机的信赖之上。它既不依赖于完全参与这些过程,也不依赖于精通那些专家所具有的知识。因此,与其说是信任专家系统,还不如说是更信赖他们所使用的专门知识的可靠性。而对其中某个人的信任,总在一定程度上与对系统的信赖有关,所信赖的是这些系统的有效运转。

   改革开放以来,中国早已发展为世界经济和政治体系中的重要乃至核心部分,无疑也被纳入“世界风险社会”,成为世界上规模最大的“风险社会”。尤其是最近二十年来,中国已然从一个对风险没有概念的社会,变成一个让很多人感觉危机四伏的风险社会。在个人层面,工作、生活、学习、交友、婚姻、财富、健康都越来越面临不确定性;在社会层面,环境污染、生产安全、粮食安全、食品安全、公共卫生、恐怖主义、公共安全等各种风险,都成为社会稳定和国家治理的重要议题。

   在此背景下,2019年12月从武汉市开始暴发的新型冠状病毒肺炎(COVID-19,以下简称新冠肺炎)疫情,成为观察中国风险社会及其治理的一个合适窗口。

   应该说,中国在新冠肺炎疫情暴发以后所采取的一系列应急管理措施,是非常有效的。武汉封城、湖北封省、其他省区严格管制,成功阻击了疫情传播,全国除武汉地区之外在一个月之后疫情得以控制,目前(2020年3月底)武汉疫情也基本得到控制。中国的应急操作得到了世界卫生组织官员的高度评价。

   这套应急操作是相当复杂的系统性工程,需要中央与地方的协调、统筹与指挥,涉及物资调运、人员增援、跨省合作、行业协调、社会治安、后勤保障等一系列事务,中国充分发挥了体制优势。世界上少有国家可以如此进行有效操作,中国特色的举国体制在抗击疫情中发挥了重要作用。

   尽管如此,应该客观认识到,武汉曾经有着遏制疫情传播的最佳窗口期,它稍纵即逝,其中有新冠肺炎疾病传播特征的作用,也有风险社会治理主体行动迟缓、应急不足的教训。这是武汉乃至全国付出了巨大的牺牲和代价换来的教训,应当深刻反思。

   基于此,本文将以新冠肺炎疫情的早期处置为中心,专注于“武汉封城”(2020年1月23日)前的疫情风险应对,观察风险社会的技术治理与应急决策。

   粗略看起来,新冠肺炎疫情与自古以来的瘟疫属于同类,但一比较就能发现差异明显。新冠肺炎疫情发生于“全球风险社会”,在快捷高效的交通条件下,伴随着现代工商业的频繁人员流动,一个多月就传遍全中国各省,三个多月就传遍全球几乎所有国家。疫情传播是社会组织起来的结果,它通过工业主义对物质世界的影响而得以构筑,由此导致的灾害是由于现代性的到来而引入的一种新的风险景象。

   在现代性条件下,人类面对的危险主要不来源于自然界,虽然自然灾害、生态危险、瘟疫等仍在发生,但是就人类与物质世界关系而言,已经与古代的情况完全不同。在全球的工业化地区都是如此,可能只是各地的程度有所不同。毫无疑问,作为一个高度工业化、信息化的国家,中国已经处在世界风险社会的中心。

   中国的风险社会治理越来越走向技术治理。工业技术、信息技术在社会治理中的应用非常广泛,几乎未受到西方国家那种基于基本人权的抵制。专家参与治理已是普遍社会现实,体现在各行各业,法律和公共政策越来越需要专家参与论证、提供意见作为合法性依据。

   不过,在社会治理的行政和政治过程中,虽然专家越来越多地参与科学管理,但没有完全贯彻到底,治理还有广泛的其他空间。同时,作为中国治理的领导力量和核心组织的党政体制,有着强大的能动性和意识形态色彩,这对技术治理构成制约和补充。因此,可以说,中国只是越来越走向技术治理,还不是美国那种典型的技术治理国家。

  

   二、武汉疫情的早期处置

  

   2020年1月23日,武汉市政府作出部署并通告:全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因,市民不要离开武汉,机场、火车站离汉通道暂时关闭。上述措施简称“武汉封城”。此后,湖北各市陆续宣布封城,实际达到了“湖北封省”的效果。武汉是华中地区最大的交通枢纽,素有“九省通衢”之称,全市有户籍人口900多万,流动人口500多万。1000多万人口的城市在和平时期主动“封城”,这在人类历史上恐怕是首次。“武汉封城”体现了中国政府防控疫情的决心,也显示当时疫情已到严重地步,必须采取非常手段。

   封城之后,医疗资源挤兑现象非常突出,其中有市民恐慌的因素,更多还是由于当时巨量的实际感染人数。从之后整体防疫的情况来看,武汉封城是非常正确的决策,但前期处置存在延迟和失误。2020年1月31日,时任武汉市委书记马国强接受央视采访时,承认采取严厉管控措施晚了。2月11日,钟南山院士向媒体指出:武汉市在早期阶段失去了对病毒的控制,工作没有做好,当地政府、卫生部门应该负有一些责任。

   2019年12月31日,武汉市卫健委针对新冠肺炎疫情公开发布第一份通报称目前未发现明显“人传人”现象,未发现医务人员感染。此后,武汉市卫健委发布多份通报,内容大同小异。一直到1月11日通报仍称未发现医务人员感染,未发现明确的“人传人”证据。1月19日通报称在密切接触者中,没有发现相关病例。

   2020年1月18日晚,国家卫健委第三批专家组由钟南山院士带队赶赴武汉。1月20日,钟南山在北京接受采访时,肯定新冠肺炎“人传人”,同时证实有医务人员感染。同日,习近平总书记做出指示,要求各级党委和政府采取切实有效措施,坚决遏制疫情蔓延势头。1月22日,党中央要求湖北省对人员外流实施全面严格管控。次日,武汉封城。

   在钟南山到武汉之前,武汉一直宣称“未发现明确的人传人证据”“未发现医务人员感染”“没有发现密切接触者感染病例”。然而,从后来披露的信息来看,“人传人”应该早有发现或合理怀疑。最先上报疫情的是湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先。2019年12月27日,张继先发现一对夫妻和他们的儿子的胸部CT片呈现出与其他病毒性肺炎完全不同的改变,认为:“一般不会3口同时得一样的病,除非是传染病。”她把情况向医院领导及相关部门做了汇报。可见,张继先几乎第一反应就意识到病毒的传染性。2020年2月28日,中央指导组专家组成员张伯礼院士指出:“现在回过头来看,新冠肺炎在最开始的去年12月底,‘人传人’的现象已经很明显了。”

   为何在张继先上报之后,武汉市决策者未能在最恰当的时间做出有效处置?

   一个合理的猜测是,武汉市存在隐瞒行为。武汉市从2019年12月底就开始追踪病例,观察密切接触者,直到2020年1月19日的通报,20多天里一直否认“人传人”。按照后来的诊断判断,新冠病毒感染后,多数人3—5天就会发病,武汉市对数百名密切接触者跟踪观察20天左右,未发现“人传人”现象,这让人难以置信。

   武汉警方和医疗系统的做法似乎提供了印证。2020年1月3日,武汉市公安局对在网络上传播疫情信息的8名医生进行了训诫,并通过中央电视台等舆论渠道进行了宣传。从2020年1月2日起,武汉市中心医院要求医务人员之间不得公开谈及病情,尤其不得通过文字、图片讨论,病情只能在交接班时口头提及。与此同时,在行政干预下,医院几乎停止了“网络直报”,1月5日,江汉区疾控中心干预要求完成医院和区两级会诊之后才能上报;1月12—13日省卫健委要求,经过省市两级卫健委同意才能够上报。此外,一位匿名的第二批国家卫健委专家组成员对媒体说,武汉市根本不配合国家卫健委专家,甚至说谎,卫健委专家无法掌握完整的信息。

武汉市政府当然有复杂的考虑和权衡。(点击此处阅读下一页)

进入 陈柏峰 的专栏     进入专题: 新冠肺炎   风险社会   技术治理   应急决策  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/121303.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统