李少军: “绝望的旅程”:当代世界的难民问题

选择字号:   本文共阅读 1599 次 更新时间:2020-04-04 22:50

进入专题: 难民问题   移民  

李少军  

本文的标题来自联合国难民署的一个报告(Desperate Journeys)。用这个标题,是因为desperate一词(既有“绝望”,又有“渴望”和“奋不顾身、九死一生”的意思)是对难民境遇的真实写照:逃离家园是因为面临绝境,前往他乡是渴求一线生机,而旅途则充满了死亡的危险。

以中东北非的逃难者为例,他们前往欧洲,多数是挤在破旧的小船上渡过地中海,途中死亡的人很多。按照联合国难民署提供的数字,2019年估计有1327人死亡或失踪。

民众因战乱或受迫害而流离失所,是历史上一直存在的现象,但直到20世纪,难民的地位才有了国际公约的明确界定,在国际范围才有了专门解决难民问题的常设机构。

在当代,“被迫流离失所”(forced displacement)已成了一个突出的全球性问题,不但发生于世界各地,而且被关注和救援涉及到许多国家。例如,2011年以来深受战争之苦的叙利亚民众,被迫流离失所后,就寻求了125个国家的庇护。


什么是难民?


“难民”(refugee)是个源于法语的词汇。它的基本意思,是指逃到国外以躲避危险和迫害的人。在当代,对难民的界定和救援,是以联合国的两个基本文件为准,即《1951年关于难民地位的公约》和《1967年关于难民地位的议定书》。

1951年的公约适用范围较窄,仅适用于1951年1月1日以前发生事件所造成的难民,而且该公约的签字国,有权选择只在欧洲范围履行相关义务。

其后,持续存在的难民问题,促使联合国在1967年又通过了一个关于难民问题的议定书。这是一个不受时间和地域限制的普遍公约。

截止2019年9月,加入1951年公约的国家有146个,加入1967年议定书的国家有147个。

按照联合国的界定,所谓难民,是指那些有正当理由畏惧因种族、宗教、民族、参与某政治团体或政治见解等原因遭到迫害,而离开了原籍国,并且因为这种畏惧而不愿接受该国的保护,或那些没有国籍,离开了他以前的居住国,并因此畏惧而不能或不愿返回原籍国的人。

按照这样的界定,背井离乡者中只有少部分人能得到难民认定。

不过,基于人道主义原则,国际社会并非只保护得到认定的难民,而是一直在关注并帮助具有更宽泛指涉的“被迫流离失所人口”(forcibly displaced population)。其中,联合国难民署关注并帮助的那一部分人,被称为“关注的人口”(persons of concern)。这部分人中,除了难民(refugees)之外,还包括以下几类:

“寻求庇护者”(asylum seekers),指那些离开原籍国,向其他国家提出难民申请,而相关政府或是联合国难民署尚未就其申请作出决定的人。例如,2018年委内瑞拉有超过300万人去往拉丁美洲各国,其中有35万人提出了难民申请。

“国内流离失所人口”(internally displaced persons),指那些因战争、内乱、饥荒而在原籍国内流离失所的人。

“返回的难民”(returnees),指返回原籍国后,在一定时间内继续受到联合国难民署关注,以确保其得到再安置并享有应得权利的难民。

“返回的国内流离失所者”(returned IDPs),指那些受益于难民署保护和援助而返回原籍地区或惯常居住地的国内流离失所者。

此外,还有“难民署授权管理下的无国籍者”(persons under UNHCR’s statelessness mandate)和 “其他受关注的群体或个人”(other groups or persons of concern)两类。

对于这七类人的关注与援助,国际社会已形成了相关的登记、批准、援助和安置机制。对于各国政府来说,虽然采取的政策和应对措施有所不同,但基本上都认同国际社会的人道准则。


当代难民问题的严重性


难民潮成为一个国际政治问题是始于20世纪。在两次世界大战中,累计有数千万人流离失所。二战结束后,1956年的匈牙利事件、1954—1962年的阿尔及利亚战争、非洲大湖地区的战乱,都造成了难民问题。在这一时期,非洲的难民问题比较突出。

进入70年代,难民问题的热点转到了亚洲。虽然1971年的南亚剧变和1979年苏联入侵阿富汗都导致了严重的难民危机,但直到80年代,全世界的难民人数才进入了急剧上升时期。1981年的流离失所人口是741.9万人,1985年是1007万人,到1989年上升到1431.5万人。

以后,随着冷战的结束和世界不稳定地区的增多,1991年全世界与难民署工作有关系的人口达到了1600万人。1994年增加到2741万人。此后,这个数字呈回落趋势,1999年为2233万人。

进入21世纪的最初几年,全世界受关注人口在1700万到2200万之间波动。自2005年起,联合国难民署报告的关注人口,再次呈现了大幅度的增长。2006年是3287万人,2013年是4286万人,2015年是6390万人,2018年达到了7080万人。

根据联合国难民署提供的分类数据,2018年底的被迫流离失所人口,包括国内流离失所人口4130万人,难民2590万人,寻求避难者350万人,无国籍者390万人。

在难民中,有一半在18岁之下,约27 600名无人陪伴的失散儿童是以个人方式寻求庇护。在这一年,因冲突和迫害新增被迫流离失所人口1360万人,平均每天新增37000人。在联合国难民署托管的2040万难民中,有三分之二来自于5个国家:叙利亚670万人,阿富汗270万人,南苏丹230万人,缅甸110万人,索马里90万人。


数据来源:联合国难民署


从上图中可以看到,自2012年起,每一年的数字都在创新高。2018年的被迫流离失所人口,相当于2012年的2倍。这一惊人的规模,已超过了法国、英国和意大利的人口。按照难民署的说法,如果把全球的流离失所者视为迫害、冲突、普遍暴力和侵犯人权行为造成的一个“国家”,那么这将是世界上排名第20位的人口大国。这样一种景象,充分表明了当代难民问题的严重性。


造成人口流离失所的原因


人口流离失所,从根本上来讲,是生存环境发生剧烈变化所致。这里所讲的环境,首先是指社会环境,其中包括国家领土的变更,政权的更迭,社会分裂、民族冲突所导致的动乱和战争,以及政治和宗教迫害等。其次是指自然环境,这种生态变化会引发政治和社会冲突,使受到影响的人口失去基本的生活条件,最终被迫流离失所。

人们被迫离开家园,最突出和直接的原因,是冲突与战争。一般来说,国家版图变更所伴随的社会动荡、族群冲突与战争,肯定会造成难民问题。例如,1947年的印巴分治、1948年的以色列立国、冷战结束后苏联和南斯拉夫的解体,都造成了严重的难民问题。在波黑,至1995年12月战争结束,全境440万人口,有一半流离失所。在科索沃,1999年的危机与战争导致86万人逃往阿尔巴尼亚、波黑和马其顿。

就战争的影响而言,叙利亚是一个典型案例。

在2011年战争爆发前,叙利亚国内没有流离失所人口,并且是世界上收容难民最多的三个国家之一,接纳了100万难民。

战争爆发后,国内的难民潮随之发生。2012年底,受难民署关注的人口为72.9万人,2013年底上升到246.8万人,成为居世界第二位的难民来源国。到2014年底,该数字增加到1160万人,取代已连续30多年位居榜首的阿富汗升至第一位。

按照难民署提供的最新数字,2018年底叙利亚受关注人口达到了1319万人(其中包括国内流离失所人口618万人)。对照叙利亚2018年的总人口1690万人(世界银行数字),就可知战争给该国带来了怎样的灾难。

联合国的相关报告认为,自2009年至2018年,全世界受关注人口之所以从4330万人上升到7080万人,固然有伊拉克、也门、民主刚果、南苏丹等地战争的影响,但最主要的原因是叙利亚战争。

从自然环境的变化来讲,虽然纯粹的自然灾害也会导致人口流离失所,但更主要的动因是自然因素与人为因素的交互作用,诸如环境退化、贫困化、战争和针对平民的暴力等因素的结合。在当代,流离失所人口中的很大一部分,是来自最不发达国家。

这些国家由于经济发展水平低,过度依赖自然资源,因此很容易受到气候变化的不利影响——例如乍得湖的退水、沿海地区海平面上升、更长和更严峻的干旱,以及荒漠化的蔓延等。环境变化的直接后果,是不同社区对自然资源、土地、粮食和水的争夺日益加剧。

在这种情况下突发的暴力冲突,会打断原有的食物生产和分配过程,使得原本就十分脆弱的生活基础不复存在,从而迫使人们离开家园。在这个问题上,我们可以看看非洲的乍得湖危机。

乍得湖是尼日利亚、乍得、尼日尔和喀麦隆四国共享的一个国际湖泊,曾是非洲大陆最大的淡水体之一。在20世纪60年代初,该湖在雨季的面积约2.2万平方千米。由于气候变化,降雨量显著减少,特别是由于人们过度放牧、砍伐森林、进行大规模灌溉,以及在注入乍得湖的河流上游修建水库等人为因素,湖水面积在几十年中急剧减少,到21世纪初面积已萎缩90%以上。

这种情况导致了“水难民”现象的发生。联合国粮农组织(FAO)称这一状况为“生态灾难”,并预测该湖可能在本世纪消失。

乍得湖的干涸,在周围的社会群体之间造成了紧张局势。人们为控制剩余的水而一再发生冲突。因为缺水和粮食产量下降,该流域的居民面临着严重的生存危机。

在这样的背景下,2009年以来极端组织“博科圣地”频繁制造的大规模暴力事件,以及周边几国政府军对该组织的军事打击,使得该地区1720万人的生活受到影响,从而引发了非洲最大的难民危机。

据国际移民组织提供的数据,从 2011 年6月到 2018年6月,极端组织发动了3346起致命袭击,共造成了43261人死亡。正是在环境恶化和暴力冲突等因素的共同作用下,该地区呈现了极度动荡和不安全局面,有近450万人在尼日利亚、尼日尔、喀麦隆和乍得各地流离失所,约900万人急需人道救援。虽然政府军2018 年打击“博科圣地”的叛乱取得了进展,但流离失所现象几乎没有减弱的迹象。

总之,造成当代人口流离失所的原因是复杂的,有时是一种原因比较突出,有时是几种原因共同起作用。虽然直接的驱动因素多为动乱、冲突与战争,但在冲突的背后往往存在更深层的原因,诸如极端贫困、生态环境恶化,特别是不同民族、教派的矛盾。这些复杂的原因往往使问题久拖不决,使得国际社会不得不以极大的努力来应对这种日益严峻的挑战。


民问题的解决


国际社会正式解决难民问题是开始于第一次世界大战之后。针对在欧洲和小亚细亚出现的难民问题,国联1921年设立了俄国难民事务高级专员。此后,国联又以一系列组织和协定,处理了涉及土耳其人、希腊人、亚美尼亚人、西班牙人、奥地利人以及德国犹太人等的问题。

第二次世界大战之后,取代国联的联合国在1947年建立了国际难民组织,以保护战后新出现的,散布于整个欧洲的2100万难民,并在1950年建立了难民事务高级专员公署取代国际难民组织。

该机构的原则是,以纯粹的人道主义和非政治性精神,向难民提供居住、就业、受教育、迁移和免受迫害等方面的保证,并敦促各国就难民问题进行立法。难民署所追求的目标,是“永久解决”难民问题。所谓“永久解决”,就是使难民不再成为难民。

解决难民问题,传统的方法包括自愿遣返、就地安置和重新安置到第三国。例如,20世纪90年代,巴尔干和非洲大湖地区大量流离失所人口问题的解决,就是通过这些途径。然而,近年来的实践表明,运用这些途径解决问题,越来越困难了。

让流离失所者返回家园,无疑是解决问题的最理想方式。采取这种解决办法,国际社会遵循的一个基本原则,是1951年公约所规定的“non-refoulement”,意为“不再践踏、压迫或驱逐”。按照这个原则,对任何人,都不能在违背其意愿的情况下,使之返回可能遭受迫害的地区。

在当代,由于条件不具备,能够返回家园的难民比例很低。例如,2018年虽然有290万流离失所者(包括230万境内流离失所者和近60万难民)返回了原籍地或原籍国,但这个数字只占新增流离失所人口的17%,远远不能减缓人口流离失所的速度。事实上,伴随着流离失所人口存量的不断增大,国际社会面临的挑战也越来越严峻。

在遣返不大可能的情况下,比较好的解决办法,是在其避难国家就地安置。然而,这对任何国家来说都是沉重的负担。大批难民的到来,不但会导致东道国经济的困难,而且会造成社会的不稳定。值得注意的是,由于难民大多数是逃往邻国,因此当代接纳难民最多的国家多为发展中国家。

例如,属于最不发达国家的孟加拉国、乍得、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、卢旺达、南苏丹、苏丹、坦桑尼亚、乌干达和也门,人口总和占世界人口的13%,GDP总值占全球的1.25%,但2018年却接纳了全球三分之一的难民(670万人)。其中,南苏丹的人均GDP只有228美元(IMF,2017),但平均每1000国民却需接收难民23人。

从难民的这种分布情形看,发展中国家承担了收容难民的不成比例的责任。由于不发达国家在可持续发展方面存在严重的结构性障碍,资源短缺,因此不可能满足寻求避难者的基本生活需求,更不可能就地安置他们。

由于难民不能或不愿返回原籍国,难以就地安置,也不可能寻求发达国家大批量接收,因此他们的问题就呈现出了长久持续的状况。对于这类久拖不决的问题,联合国难民署定义为“旷日持久的难民状况”(protracted refugee situations),指25000名以上同一国籍的难民在某一东道国连续流亡5年以上。

按照难民署的统计,截止到2018年底,有1590万难民处于长期状况,占所有难民的78%,其中580万人的持续时间超过了20年。例如,滞留在伊朗和巴基斯坦的阿富汗难民,以及滞留在伊朗的伊拉克难民,从1979年算起,都超过了40年。

当然,还有时间更长的,即巴勒斯坦难民问题,持续时间超过了70年。在1948年以色列建国战争期间,数十万巴勒斯坦人逃离或被迫离开现在的以色列。这些难民及其后代现在约有500万人,分散在整个地区。

这类形成久拖不决局面的难民问题,是多种因素造成的,既涉及难民原籍国的局势、收容国的政策反应和社会经济条件,也关系到持久解决办法是否可行,以及国际社会的关注和参与程度等。

在当代全球难民问题的治理过程中,联合国难民署起着协调中心的作用。由于解决问题涉及人员、资金、粮食、运输工具、卫生、教育、劳动就业等复杂的安排,因此需要广泛的国际合作,不但需要主权国家落实各项解决方案,而且需要各种非国家行为体贡献力量。按照难民署的说法,它与包括各国政府、政府间组织、非政府组织、社区组织、大学、司法机构和私营部门在内的900多个伙伴,保持着战略伙伴关系。

为应对难民人数不断增加的局面,救援活动所需资金也越来越多。在1950年,难民署刚启动时的预算只有30万美元,而到1990年代,年度预算已增加到10亿美元以上。进入21世纪后,救助难民所需资金又进一步增长。2015年的实际开支达到了32.95亿美元,2019年的年度预算更是达到了86亿美元。

这些援助资金有86%来自各国政府和欧盟,有3%来自于其他国际组织,有10%来自于私人部门。难民署在保护和协助难民的过程中,每年的财政支出,有40%是委托给各种合作伙伴,用于解决难民的各种实际问题。

从难民潮的演进趋势看,这一全球性问题在未来会继续困扰国际社会。显然,只要各个地区的不稳定局面存在,一些国家的生态恶化、贫困、内战和内乱存在,难民问题就会持续存在。冲突、内乱持续时间越长,难民问题就会越持久。

要解决这样的问题,整个国际社会面对着寻求持久解决办法的极大挑战,不但需要采取有效行动,改善难民的生存状况并使之得到安置,而且需要从根本上消除难民发生的原因,承担起消除冲突,实现可持续发展的历史责任。


    进入专题: 难民问题   移民  

本文责编:limei
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 政治时评
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/120739.html
文章来源:本文转自一枚石头 公众号,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统