李少军: “绝望的旅程”:当代世界的难民问题

选择字号:   本文共阅读 425 次 更新时间:2020-04-04 22:50:01

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李少军  

  

   本文的标题来自联合国难民署的一个报告(Desperate Journeys)。用这个标题,是因为desperate一词(既有“绝望”,又有“渴望”和“奋不顾身、九死一生”的意思)是对难民境遇的真实写照:逃离家园是因为面临绝境,前往他乡是渴求一线生机,而旅途则充满了死亡的危险。

   以中东北非的逃难者为例,他们前往欧洲,多数是挤在破旧的小船上渡过地中海,途中死亡的人很多。按照联合国难民署提供的数字,2019年估计有1327人死亡或失踪。

   民众因战乱或受迫害而流离失所,是历史上一直存在的现象,但直到20世纪,难民的地位才有了国际公约的明确界定,在国际范围才有了专门解决难民问题的常设机构。

   在当代,“被迫流离失所”(forced displacement)已成了一个突出的全球性问题,不但发生于世界各地,而且被关注和救援涉及到许多国家。例如,2011年以来深受战争之苦的叙利亚民众,被迫流离失所后,就寻求了125个国家的庇护。

  

什么是难民?


   “难民”(refugee)是个源于法语的词汇。它的基本意思,是指逃到国外以躲避危险和迫害的人。在当代,对难民的界定和救援,是以联合国的两个基本文件为准,即《1951年关于难民地位的公约》和《1967年关于难民地位的议定书》。

   1951年的公约适用范围较窄,仅适用于1951年1月1日以前发生事件所造成的难民,而且该公约的签字国,有权选择只在欧洲范围履行相关义务。

   其后,持续存在的难民问题,促使联合国在1967年又通过了一个关于难民问题的议定书。这是一个不受时间和地域限制的普遍公约。

   截止2019年9月,加入1951年公约的国家有146个,加入1967年议定书的国家有147个。

   按照联合国的界定,所谓难民,是指那些有正当理由畏惧因种族、宗教、民族、参与某政治团体或政治见解等原因遭到迫害,而离开了原籍国,并且因为这种畏惧而不愿接受该国的保护,或那些没有国籍,离开了他以前的居住国,并因此畏惧而不能或不愿返回原籍国的人。

   按照这样的界定,背井离乡者中只有少部分人能得到难民认定。

   不过,基于人道主义原则,国际社会并非只保护得到认定的难民,而是一直在关注并帮助具有更宽泛指涉的“被迫流离失所人口”(forcibly displaced population)。其中,联合国难民署关注并帮助的那一部分人,被称为“关注的人口”(persons of concern)。这部分人中,除了难民(refugees)之外,还包括以下几类:

   “寻求庇护者”(asylum seekers),指那些离开原籍国,向其他国家提出难民申请,而相关政府或是联合国难民署尚未就其申请作出决定的人。例如,2018年委内瑞拉有超过300万人去往拉丁美洲各国,其中有35万人提出了难民申请。

   “国内流离失所人口”(internally displaced persons),指那些因战争、内乱、饥荒而在原籍国内流离失所的人。

   “返回的难民”(returnees),指返回原籍国后,在一定时间内继续受到联合国难民署关注,以确保其得到再安置并享有应得权利的难民。

   “返回的国内流离失所者”(returned IDPs),指那些受益于难民署保护和援助而返回原籍地区或惯常居住地的国内流离失所者。

   此外,还有“难民署授权管理下的无国籍者”(persons under UNHCR’s statelessness mandate)和 “其他受关注的群体或个人”(other groups or persons of concern)两类。

   对于这七类人的关注与援助,国际社会已形成了相关的登记、批准、援助和安置机制。对于各国政府来说,虽然采取的政策和应对措施有所不同,但基本上都认同国际社会的人道准则。

  

当代难民问题的严重性

  

   难民潮成为一个国际政治问题是始于20世纪。在两次世界大战中,累计有数千万人流离失所。二战结束后,1956年的匈牙利事件、1954—1962年的阿尔及利亚战争、非洲大湖地区的战乱,都造成了难民问题。在这一时期,非洲的难民问题比较突出。

   进入70年代,难民问题的热点转到了亚洲。虽然1971年的南亚剧变和1979年苏联入侵阿富汗都导致了严重的难民危机,但直到80年代,全世界的难民人数才进入了急剧上升时期。1981年的流离失所人口是741.9万人,1985年是1007万人,到1989年上升到1431.5万人。

   以后,随着冷战的结束和世界不稳定地区的增多,1991年全世界与难民署工作有关系的人口达到了1600万人。1994年增加到2741万人。此后,这个数字呈回落趋势,1999年为2233万人。

   进入21世纪的最初几年,全世界受关注人口在1700万到2200万之间波动。自2005年起,联合国难民署报告的关注人口,再次呈现了大幅度的增长。2006年是3287万人,2013年是4286万人,2015年是6390万人,2018年达到了7080万人。

   根据联合国难民署提供的分类数据,2018年底的被迫流离失所人口,包括国内流离失所人口4130万人,难民2590万人,寻求避难者350万人,无国籍者390万人。

   在难民中,有一半在18岁之下,约27 600名无人陪伴的失散儿童是以个人方式寻求庇护。在这一年,因冲突和迫害新增被迫流离失所人口1360万人,平均每天新增37000人。在联合国难民署托管的2040万难民中,有三分之二来自于5个国家:叙利亚670万人,阿富汗270万人,南苏丹230万人,缅甸110万人,索马里90万人。

  

数据来源:联合国难民署

  

   从上图中可以看到,自2012年起,每一年的数字都在创新高。2018年的被迫流离失所人口,相当于2012年的2倍。这一惊人的规模,已超过了法国、英国和意大利的人口。按照难民署的说法,如果把全球的流离失所者视为迫害、冲突、普遍暴力和侵犯人权行为造成的一个“国家”,那么这将是世界上排名第20位的人口大国。这样一种景象,充分表明了当代难民问题的严重性。

  

造成人口流离失所的原因

  

   人口流离失所,从根本上来讲,是生存环境发生剧烈变化所致。这里所讲的环境,首先是指社会环境,其中包括国家领土的变更,政权的更迭,社会分裂、民族冲突所导致的动乱和战争,以及政治和宗教迫害等。其次是指自然环境,这种生态变化会引发政治和社会冲突,使受到影响的人口失去基本的生活条件,最终被迫流离失所。

   人们被迫离开家园,最突出和直接的原因,是冲突与战争。一般来说,国家版图变更所伴随的社会动荡、族群冲突与战争,肯定会造成难民问题。例如,1947年的印巴分治、1948年的以色列立国、冷战结束后苏联和南斯拉夫的解体,都造成了严重的难民问题。在波黑,至1995年12月战争结束,全境440万人口,有一半流离失所。在科索沃,1999年的危机与战争导致86万人逃往阿尔巴尼亚、波黑和马其顿。

   就战争的影响而言,叙利亚是一个典型案例。

   在2011年战争爆发前,叙利亚国内没有流离失所人口,并且是世界上收容难民最多的三个国家之一,接纳了100万难民。

   战争爆发后,国内的难民潮随之发生。2012年底,受难民署关注的人口为72.9万人,2013年底上升到246.8万人,成为居世界第二位的难民来源国。到2014年底,该数字增加到1160万人,取代已连续30多年位居榜首的阿富汗升至第一位。

   按照难民署提供的最新数字,2018年底叙利亚受关注人口达到了1319万人(其中包括国内流离失所人口618万人)。对照叙利亚2018年的总人口1690万人(世界银行数字),就可知战争给该国带来了怎样的灾难。

   联合国的相关报告认为,自2009年至2018年,全世界受关注人口之所以从4330万人上升到7080万人,固然有伊拉克、也门、民主刚果、南苏丹等地战争的影响,但最主要的原因是叙利亚战争。

   从自然环境的变化来讲,虽然纯粹的自然灾害也会导致人口流离失所,但更主要的动因是自然因素与人为因素的交互作用,诸如环境退化、贫困化、战争和针对平民的暴力等因素的结合。在当代,流离失所人口中的很大一部分,是来自最不发达国家。

   这些国家由于经济发展水平低,过度依赖自然资源,因此很容易受到气候变化的不利影响——例如乍得湖的退水、沿海地区海平面上升、更长和更严峻的干旱,以及荒漠化的蔓延等。环境变化的直接后果,是不同社区对自然资源、土地、粮食和水的争夺日益加剧。

   在这种情况下突发的暴力冲突,会打断原有的食物生产和分配过程,使得原本就十分脆弱的生活基础不复存在,从而迫使人们离开家园。在这个问题上,我们可以看看非洲的乍得湖危机。

   乍得湖是尼日利亚、乍得、尼日尔和喀麦隆四国共享的一个国际湖泊,曾是非洲大陆最大的淡水体之一。在20世纪60年代初,该湖在雨季的面积约2.2万平方千米。由于气候变化,降雨量显著减少,特别是由于人们过度放牧、砍伐森林、进行大规模灌溉,以及在注入乍得湖的河流上游修建水库等人为因素,湖水面积在几十年中急剧减少,到21世纪初面积已萎缩90%以上。

   这种情况导致了“水难民”现象的发生。联合国粮农组织(FAO)称这一状况为“生态灾难”,并预测该湖可能在本世纪消失。

   乍得湖的干涸,在周围的社会群体之间造成了紧张局势。人们为控制剩余的水而一再发生冲突。因为缺水和粮食产量下降,该流域的居民面临着严重的生存危机。

   在这样的背景下,2009年以来极端组织“博科圣地”频繁制造的大规模暴力事件,以及周边几国政府军对该组织的军事打击,使得该地区1720万人的生活受到影响,从而引发了非洲最大的难民危机。

据国际移民组织提供的数据,从 2011 年6月到 2018年6月,极端组织发动了3346起致命袭击,共造成了43261人死亡。正是在环境恶化和暴力冲突等因素的共同作用下,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:一枚石头 公众号

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