李少军:“扼杀经济战略”大部分不起作用甚至伤害自身

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2017-05-08 00:23:16

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李少军  

   (本文节选于《国际政治学概论》,李少军著,上海人民出版社出版)

   在国际关系中,由于每个主权国家的目标都是最大限度地维护和扩大本国利益,包括至关重要的经济利益,因此,在国家间的经济交往中,除了以市场关系为体现的纯经济因素之外,还包括以国家干预为体现的政治因素。而正是这后一种因素,在现代社会中会不时导致国家间的经济摩擦乃至经济战,并直接影响有关国家的经济安全。

   从国际安全的角度来说,经济战就是国家之间以强制性经济手段进行的政治对抗。在英语中,blockades(封锁),boycotts(抵制),quarantine(封锁),economic coercion(施压),embargoes(禁运)economic sanctions(制裁)等概念都与经济战相关。在这里,我们可把经济战大体划分为两个范畴,即经济封锁与经济制裁。经济封锁的主要含义是以强制性措施断绝一国与他国的经济联系,包括断绝贸易关系和金融往来,实行禁运,冻结该国政府和私人的海外资产等。经济制裁作为一个概念,其内涵比经济封锁要广泛得多,它包括程度不同的各种惩罚性措施,既包括最严厉的经济封锁,也包括较轻微的惩罚措施,诸如仅对贸易的某些方面进行限制。

   就经济战的目的而言,大体可分为两种情况:一种情况是出于纯经济目的,诸如因为贸易的不平衡或不公平;另一种情况是出于政治或其他非经济原因,诸如为了制止侵略,打击恐怖主义,或是出于维护人权、民主等意识形态方面的原因。显然,作为一种强制性措施,它既可以作为经济报复手段,也可以作为政治对抗手段。在联合国,经济制裁主要是作为一种解决政治问题的选择,《联合国宪章》中就有关于以经济制裁制止侵略的规定。

  

经济制裁是经济大国享有的一种“特权”

  

   在经济战中,参与制裁的国家相对被制裁者而言,在国际经济关系中通常居于主导地位。所以,这主要是经济大国的一种特权,并且往往与强权政治相联系。在冷战时期,实施制裁的主角一直是以美国为首的西方工业化国家,而受到制裁的则主要是社会主义国家和第三世界国家。

   1947年,美国提出了复兴欧洲的“马歇尔计划”。由于该计划有干预受援国经济的附加条款,遭到了苏联的拒绝。东欧各国也表示拒绝该计划。于是,美国迫使其他接受“马歇尔计划”的国家对东欧社会主义国家实行经济封锁。1948年3月,美国国会批准停止对社会主义国家的一切出口。朝鲜战争爆发后,美国商务部又禁止一切货物运往中国,禁止所有美国船只开往中国港口。

   为防止其他资本主义国家同社会主义国家进行贸易往来,1949年11月,美国策划成立了“巴黎统筹委员会”。这个委员会由北约成员国和日本组成,是实行战略物资禁运、不公开对外和没有条约的非正式国际组织。它的矛头主要是指向苏联、东欧和亚洲的社会主义国家。这个组织的主要任务是制定禁运货单。它所禁运的商品分为四类:1号货单是绝对禁运的,如武器、核材料等;2号货单属于有数量限制的;3号货单属于监视项目,即在贸易中需要特别注意的;4号货单是所谓的“中国禁单”。在经济封锁高潮时期,“巴黎统筹委员会”规定禁止运往社会主义国家的物品高达1000多项。

   在经济封锁期间,东西方之间几乎断绝了经济往来。为了加强物资禁运,美国国会于1951年8月还通过了一个《共同防务援助管制法》,实施连锁制裁,宣布对于向苏联及其他社会主义国家提供禁运物资的国家,美国将停止经济、军事援助。在这场经济战中,遭受美国经济封锁最长的社会主义国家是古巴。自1959年古巴革命胜利起,美国就开始了对古巴的封锁,这种封锁一直持续至今。

  

形式多样的“经济战”

  

   美国在第二次世界大战结束后所发起的这场经济战,是凭借着它的超强经济优势。随着西欧国家和日本的经济恢复和经济起飞,它们与美国的经济战也开始了。人们通常把它们的这种关系叫作“经济摩擦”。其实经济摩擦也是一种经济战,只不过烈度低一些罢了。

   美日之间的经济摩擦是从20世纪60年代开始的。最初的起因是日本向美国大量出口人造纤维和黑白电视机。1972年双方签署了限制进口的有关协议。此后,双方又相继在彩色电视机、钢铁、汽车以及光导纤维和集成电路等产品上发生经济摩擦。针对日本产品不断扩大占领美国市场的情况,在美国甚至有媒体称之为“80年代的珍珠港事件”。对于这些摩擦,日本迫于美国的压力不得不一次次地进行政策调整,但问题并未从根本上得到解决。伴随着日本经济的崛起,日本对美国的贸易顺差也越来越大。

   在美国与欧洲之间也不断出现贸易摩擦。双方的争执主要是围绕农产品发生的。从60年代到70年代,双方曾发生过“冻鸡战”、“小麦战”等。在70年代,日本与欧洲之间也不断发生贸易摩擦,主要原因是日本向欧洲大量出口棉织品、电子产品和汽车。

   在这些经济战中,可以采取的形式多种多样。60年代的主要形式是关税壁垒。70年代主要是非关税壁垒,如进口数量限制、自动限制出口、外汇管制、各种技术标准和卫生标准的限制等。80年代的限制主要有这样几种:(1)规定商品的国产成分比率以限制纯粹外国产品的进口。西欧有过共同市场原产地规定,美国1982年提出了以规定国产成分来限制外国汽车进口的法案。(2)规定进口配额。英、法曾规定过日本汽车的进口不得超过本国市场需要量的11%和13%。日本公司的对策则是直接在这些国家设厂,以达到绕过进口配额的目的。(3)实行反倾销法、抵消关税法。美国1975年提出的抵消关税调查案只有一件,而1982年则达到了75件,其中实施了9件。

   随着经济摩擦的扩大,各国政府越来越多地插手贸易争端,并成立了专门的机构管理对外贸易,使得各国私人资本之间的斗争,变成了政府间的斗争。

  

最基本的经济制裁模式是多数国家、优势国家制裁少数国家、劣势国家

  

   在经济制裁中,最基本的模式是多数国家(或国家组织)、优势国家制裁少数(甚至个别)国家、劣势国家;但也有时是少数甚至单独一个国家制裁多数国家,只要实行制裁的国家具有这样的能力和实力。自冷战结束以来,国际关系的一个重要特点就是经济战的发生日益频繁。由于使用军事力量越来越不得人心,经济制裁就成了一个最方便的选择。美国作为唯一的超级大国,频繁地利用自己的优势挥舞经济制裁大棒,以便“惩罚被认为不符合美国标准的一切,从庇护恐怖分子,从事毒品交易到未能保护海龟”。它不但把矛头指向它的“敌对国”,诸如伊拉克、利比亚、伊朗、朝鲜,而且也指向它的“盟国”,因为这些“盟国”在经济上也不时威胁到美国的利益。

   美国的制裁理由是各种各样的,人权和民主化是最常用的理由。从1993年至1996年,美国就此采取的制裁共22项,涉及了13个特定国家:安哥拉、波黑、缅甸、布隆迪、中国、克罗地亚、古巴、冈比亚、危地马拉、海地、尼加拉瓜、尼日利亚和南斯拉夫。位居第二的理由是反恐怖主义。美国就此采取的制裁共应用了14项法律和行政措施,涉及了8个国家:古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、尼加拉瓜、朝鲜、苏丹、叙利亚。此外,美国还有9项制裁用以防止核扩散,有8项制裁用以促进政治稳定,有8项制裁用以反对毒品,有6项制裁用以针对侵犯工人权利,有3项制裁用以针对环境保护问题。作为一个超级大国,美国在世界范围所实施的这些经济制裁,典型地体现了一种霸权主义的对外关系模式。

  

“扼杀经济战略”大部分不起作用甚至伤害自身

  

   观察国际关系中的经济战,我们可以看到,有些制裁行为大体上还可算作是维护国际法的行为,例如联合国因伊拉克侵略科威特而对伊拉克实施的制裁;而有些行为则纯属单一国家行使治外法权,如上述美国频频对别国实施的各种经济制裁。在这里,人们通常认为前者是“合法的”,而后者是“不讲理的”。一般来说,在经济战中有两个要素是非考虑不可的:一个是实施制裁是否拥有“正当性”理由,这关系到制裁的正义与非正义问题;另一个是制裁是否符合国家的经济利益,这关系到政治原则与经济利益孰轻孰重的问题。如果一项制裁被国际社会认为是“不讲理”的,而且实行起来又非常不经济,那它肯定难以实行,强行实施也是有败无胜。1996年美国针对古巴所搞的《赫尔姆斯—伯顿法》等,之所以遭受失败,就是因为它遭到了世界上许多国家包括其盟国的反对,同时亦有损美国自身的经济利益。从安全的角度看问题,受制裁当然是一种不安全。但观察事实也可以看到,这种所谓的“扼杀经济战略”,其实大部分是不起作用的,而且往往使制裁者本身受到伤害。

   1997年总部设在华盛顿的欧美商业委员会的一份研究报告指出,美国对古巴实行的贸易禁运给其61%的公司造成了损害;对伊朗和利比亚的贸易禁令分别使60%和47%的公司遭受打击。据美国国际经济研究所和总统出口委员会等权威机构估计,由于对别国制裁,1995年美国出口减少150亿至190亿美元,丢掉了25万个就业机会。

   对别国实行经济制裁之所以难有成效,究其原因,至少有以下两条:

   1,经济关系不同于政治关系,经济关系的本质是一种交换,而交换的基本原则是互利。所谓制裁,就是中止交换,而中止交换的结果,是双方的利益都受到损害。就这一点而言,制裁者至少在经济上不可能有利可图,而这正是美国的一些大公司为什么会反对政府进行经济制裁的主要原因。当然,实施经济制裁的国家通常所谋求的并不是经济利益,而是政治利益。从前边列出的美国的制裁原因看,就没有一项是基于经济的考虑。不过,任何一个国家以“亏本”的方式维护自己的利益都是不能长久的。

   2,在地区经济一体化和全球化的条件下,受制裁的国家通常有广泛的选择余地。它们在失掉一些经济关系之后,完全可以找到其他的合作伙伴。所以,制裁者在主动放弃自己的市场的情况下,充其量只能给受制裁者造成暂时的困难,因为看得见的手无法完全束缚住“看不见的手”。对于业已形成的全球性的经济网络,任何力量都无法做到把一个国家从网络中完全隔离开。

   由于实行经济制裁政策没有实效且使美国付出了高昂代价,在美国国内这种政策也常常受到批评。美国布鲁金斯学会学者理查德·哈斯(Richard Haas)在《经济制裁与美国外交》(Economic    Sanctions    and    American    Diplomacy)一书中认为,制裁几乎从未起作用。他指出,作为一种干预的形式,它既会给无辜人民造成很大伤害,也会给美国企业界、工人和对外政策的利益造成很大的损害。他的政策建议是:避免单方面制裁;坚决不要实行从属性制裁(即迫使其他国家参与制裁,否则就对它们实施制裁);制裁面不要太宽;允许总统有权暂不实施某些法律等。

   从国际经济战未来的发展趋势看,制裁有可能会在比较长的时期内存在下去,至少在形式上是如此,因为制裁是比战争更容易实施的对抗手段。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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