杨光斌:国家治理论超越西方治理论

选择字号:   本文共阅读 239 次 更新时间:2020-01-06 15:03:05

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杨光斌 (进入专栏)  

  

   从中西比较来看,西方治理理论主张去政府化而鼓吹个体作用,在某种程度上迎合了民粹主义——

  

   改革开放不但是管理体制上的学习创新,还意味着思想文化上的文明互鉴。在政治学理论方面,20世纪80年代传播的主要是现代化理论,90年代西方的自由主义民主理论被大量译介到国内,21世纪流行的则是基于民主理论的治理理论。如果说政治民主是为了加强个人权利而去政府化,经济自由是通过强调私有化和市场化而去国家化,那么,治理理论则是通过增强个人权利以削弱政府作用的制度化安排,从而构成自由主义政治思潮的“三驾马车”:政治民主化、经济自由化与治理社会化。

   西方治理理论渊源及主要内涵

   治理理论来自20世纪90年代初世界银行专家对于南撒哈拉沙漠国家的政策设计。他们认为,这些国家出现普遍性的国家失败,根源在于无能为力的政府,而替代性方案就是加强非政府组织、各种社会组织乃至个人的作用。世界银行甚至还以“投资人民”为主题,强调个人和社会的替代性作用。伴随着1990年作为新自由主义宣言的“华盛顿共识”的节拍,强调社会作用以去政府化的治理理论迅速在全世界流行开来,“无政府的治理”成为治理主义者的信仰,认为去政府化的治理才能实现公正透明,才会有政治合法性。

   客观地说,民众对于政府存有意见是普遍现象。因此主张去政府化而鼓吹个体的作用,是一种民粹主义情结,而治理理论无疑迎合了这种民粹主义诉求。问题是,在很多非西方国家即发展中国家,国家-社会关系属于“普力夺社会”或“强社会中的弱国家”,国家被嵌入各种社会关系网络之中而难得自主性。在此情境下,再主张进一步去国家化而强化社会的权力(权利),这样的国家-社会关系不是更恶化了吗?对此,曾经大力鼓吹治理理论的福山有过深刻反省。要知道,“组织起来”依然是很多发展中国家国家建设的优先议程。

   这是比较政治发展研究给我们的基本知识。人们的认知能力与社会科学的发展水平密切相关,在缺乏比较政治学基本知识的前提下,各种与发展中国家国情南辕北辙的概念、理论的流行在所难免,甚至变成某种“道德”标准。现在,人们终于看到,主张社会权利的治理理论在很多发展中国家并不能起到良治的作用,比如南撒哈拉沙漠国家并没有因为出产了治理理论而变得“善治”,绝大多数发展中国家的治理水平也并没有因此得以提升。为什么呢?除了它们尚未真正完成“国家建设”的任务——“把国家组织起来”,还因为被赋予治理使命的社会组织也远非治理理论所依赖的“公民社会”。因“民情”不一样,统统被称为“公民社会”的社会组织,在美国其实已经演变为利益集团社会,在南美则为“普力夺社会”,印度乃为“种姓社会”,非洲是“强社会”。虽然名称各异,但共同点都是不平等,而公民社会理论的假设是社会平等基础上具有公共精神的参与。

   具有“中国性”的治理理论——国家治理理论

   在与治理理论这种强势话语的对话中,中国政治学人逐渐建立起具有“中国性”的治理理论——国家治理理论。显然,“国家治理”之于“治理理论”的不同在于“国家”的角色问题。党的十八届三中全会正式提出“国家治理体系与治理能力现代化”的命题,得到各界的热烈呼应。无疑,这种社会科学化的政治表述是以学术研究积累为基础的。在党的十八大之前,治理理论流行,但很多学者开始自觉或不自觉地使用“国家治理”一词。这是因为中国人是天然的国家治理主义者。

   因此,当西方的治理理论大行其道时,主张“国家治理”的研究也影响日隆。有学者提出了作为研究范式的“国家治理范式”,认为国家治理包括政治价值、政治认同、公共政策、社会治理等几个方面。当“国家治理现代化”成为官方术语之后,国家治理与西方治理理论被明确区分开来,认为“社会主义国家的国家治理,本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合,也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。因此,在马克思主义国家理论话语体系中,‘治理’是社会主义国家政治统治与政治管理的有机结合”,并提醒大家需要注意避免两种认识上的偏差:简单运用西方“治理”概念来套解我国全面深化改革的目标,简单认为“治理”概念只是西方当代政治理论和管理理论的专利。

   中国国家治理现代化的要点

   应该说,作为官方政治表述的国家治理现代化,包括但不限于如下要点:

   第一,国家治理现代化的目标是国家或政府主导的国家治理体系的现代化。在制度层次上,国家治理体系包括国家治理、政府治理、地方治理和社会治理。应该说,社会治理的提法是对治理理论的扬弃,从社会管理转变为社会治理。在治理领域,国家治理体系包括政治治理、经济治理、文化治理、军事治理和生态治理。无论是在制度层次上还是在治理领域上,治理主体都是国家或者政府,必然包括统治和管理,但并不排斥社会的作用。治理主体的确立,根本性地与西方治理理论作了区分,但适当吸收其有益成果,比如社会治理之说。正如有学者总结的:“国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性,同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求,是一个更为均衡和客观的理论视角。”有学者在梳理国内外治理文献后总结道,治理“指的是公共管理(包括治国理政)的方式、方法、途径、能力,而不是指任何特定的公共管理(治国理政)的方式、方法与途径,不是指市场化、私有化,不是指‘无需政府的治理’,不是指‘多一些治理,少一些统治’”。西方的治理理论只是新自由主义的规范性宣示,是“空洞的能指”,在实践中不解决任何问题。

   第二,国家治理现代化的核心是国家治理能力问题。同样的制度为什么治理绩效有着天壤之别?关键在于治理能力的不同。政治学理论关于统治能力、治理能力的讨论并不少见,但主要视其为政治现象而少有上升为能够用来分析政治现象的政治理论。传统的国家能力理论包括合法化能力、财政汲取能力等,但分析解释力有限。合法化能力可谓无所不包,不具分析性;而财政汲取能力则太过具体,何况汲取能力强的国家并非必然加强合法性,有时甚至相反,这是历史的经验。与此不同,中国学者把国家治理能力当作一种研究范式,与以政体为范式的西方政治学传统形成鲜明区别。具体而言,国家治理首先要处理国家与社会的关系,其中社会由普通民众、知识阶层和企业阶层构成,“体制吸纳力”对于不同的阶层具有不同的内涵;其次,国家治理是关于制度之间、部门之间的协调与整合,国家治理能力因此体现为“制度整合力”;最后,国家治理事关政策制定和有效执行问题,国家治理能力事实上就是“政策执行力”。由“体制吸纳力-制度整合力-政策执行力”所构成的国家治理能力,事实上成为一种分析性概念,用以比较分析不同国家的不同层面的治理能力和治理绩效,这是一种系统化但又非对称性的、非意识形态化的分析性理论,对于针对性地提升国家治理能力的作用不言而喻。

   第三,国家治理现代化理论回答了如何保障国家治理能力这个核心和根本问题。一个超大规模国家的政治特征,不但有地域差异、民族差异和文化差异带来的多元性,还有多等级的制度所构成的层次性,多元性和层次性构成了权力的非对称性。在多元性、多层次性和非对称性的制度体系中,要提升国家治理能力是非常困难之事,但民主集中制政体确保了制度的协调性和整合性。对此,中国学者将民主集中制上升到与代议制政体同等高度的政治学理论上去讨论。

   观念会产生政策,错误的观念必然导致错误的政策。对于国家治理而言,因没有自主性观念而犯下颠覆性战略性错误,在历史上并不鲜见。在观念交锋与文明互鉴中,中国政治学在涉及国家的一些关键词上进行了护卫性建构,初步形成了自主性政治学话语体系,为道路自信和制度自信提供了理论基础。同时,在政治学最根本问题的研究上,诸如中国的国家建设,中国政治学也取得了值得肯定的成就,这当然归因于中国政治学置身于中国大陆这片沃土。

  

   (作者为中国人民大学国际关系学院院长、教授)

  

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文章来源:北京日报

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