唐大杰:消费税改革的宪制意义

————再论消费税改革的必要性和时代意义
选择字号:   本文共阅读 160 次 更新时间:2020-01-05 21:05:30

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唐大杰  

  

   财政部于2019年12月17日公布了当年11月财政收支情况,由于减税降费效果显现,今年税收收入仅增长0.5%。与税收减收反向而行的是国内消费税的高速增长,今年已经同比增长了19.4%,如果按此比例计算,全年收入可望达到历史新高的12694.31亿元,占税收总收入的8.28%,成为仅次于增值税和企业所得税的第三大税种。

   在税收法定的总体要求下,2019年12月3日财政部公布《中华人民共和国消费税法征求意见稿》,加快了消费税立法的步伐。但纵观这部征求意见稿,并没有回应社会上对消费税改革的期待,立法基本平移了现行的消费税条例,笔者认为,此次立法浪费了一次推动消费税改革的机会。

   2014年党中央提出的《深化财税体制改革总体目标》:“完善消费税制度。调整征收范围,优化税率结构,改进征收环节,增强消费税的调节功能。”在笔者看来,针对消费税制度改革的这四个指向是非常睿智的。一,调整征收范围,是要求以体现市场在资源配置中的决定性作用为依归,减少税制对市场的干扰,缩小征收范围,减少消费税的过度调节。二,优化税率结构,是要求落实科学的调节机制,该提高的税率可以提高,该降低的税率应该尽量降低,平衡税收收入,克制财政扩张。三,改进征收环节,是要求将消费税征收环节下移,更多在零售环节征税,逐步提高直接税比重,加强地方税体系建设。四,在上述三点的基础上增强消费税的调节功能,定期测算,科学定税,重点关注税收的调节效率。

   但开征25年的消费税目前仍被认为存在标准落后、抑制消费升级、重复征税和调控失当等问题。



   今年国内消费税收入逆势跃进,过快的增速不应该作为值得庆贺的成果,恰恰是需要我们审视和节制的理由。翻开财政部的账本,在2019年一般公共预算收入中,国内消费税收入预算为11580.00亿元,预算增幅是8.9%,到年底一算账,今年的增速是19.4%,竟然超速一倍多。今年的国内增值税收入的大跃进,何止“多收了三五斗”。

   根据近10年消费税收入与税收总收入、增值税收入的比较,笔者发现消费税收入与其它两项指标呈现反向发展的现象。当总税收和增值税收入增速较高时,消费税收入的增速较低(2016、2017年);而其它两项指标下降时,消费税会挺身而出,逆势增长(2009、2015、2019年)。莫非消费税的调节机制,并不作用于市场机制和消费行为,而是用于平衡财政收入?这个疑问有待进一步证实,但已足够引起我们重视。

  

   消费税抑制消费

   除了增加财政收入和国民收入再分配外,消费税有一个特别的目的——正确引导消费,抑制超前消费。引导消费,就是类似烟、酒、鞭炮烟火等大众普遍认为不健康、不良的消费,应“寓禁于征”。而抑制超前消费,就是以提倡勤俭节约社会风尚、达到引导合理消费为目的,就是政府以道德规范、公共利益为准则的“强迫性关爱”。原国家税务总局税收科研所所长刘佐认为,高档、奢侈性的商品和服务的界定不应固定不变,而应随经济发展、人民生活水平提高、消费结构变化和税制改革等情况适时调整。时代在发展,消费者的消费能力和观念都在发生变化,抑制诸如高档化妆品、贵重首饰、高尔夫、高档手表等的“高端消费”,实则是抑制公众的消费升级,抑制人民追求美好生活的愿望,是决策者一厢情愿的“强迫性关爱”。党的十九大报告提出新时代的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,抑制消费升级显然是有违国家发展要求的。

   抑制消费的另一项副作用,是消费者的消费行为转移。国内的高档消费(化妆品、奢侈品等)有很大比例是在境外购买的,2015年中国海外旅游消费 1045 亿美元(年增长16.5%),中国游客境外人均消费额排名世界第一。中国买手挤爆巴黎奢侈品店,给全世界留下了一副扭曲的“中国面孔”。这种畸形的海外消费既是税源流失,也是中国零售行业的直接损失。

   还应该检讨的是,通过向生产商征收消费税来抑制消费,效果可能不明显。有学者研究表明:提高成品油消费税的税率,对成品油的供给短期内有较明显的抑制作用,但长期作用不明显;对成品油的需求也有一定的抑制作用,主要体现在企业消费者的需求有所下降,但对居民汽油消费的抑制作用较弱。(尹音频、张莹、孟莹莹,税务研究,2015年1月)

  

   消费税干预市场机制

   消费税试图抑制消费,结果可能会抑制经济发展。以汽车产业为例,每一个工业化大国都在大力发展汽车业,以带动上下游的钢铁、设备制造、精密仪器设备、基础材料、人工智能,以及汽车服务、物流业、消费金融等等大量相关产业的发展。据统计,2018年中国汽车工业总产值占GDP的7%,有专家估计,汽车及相关工业的总产值占GDP的比重至少达到30%(李万里,《2018新能源汽车蓝皮书》)。汽车产业是当之无愧的国家支柱产业。且不论消费税的调控效果如何,仅从消费税征税目的来看,抑制汽车消费显然对经济发展、社会繁荣不利,当然,政府也会因为消费下降而减少财政收入,此举得不偿失。

   不仅如此,有的调节手段甚至可能会有反效果。以铅蓄电池行业为例,财政部、国家税务总局2015年1月下发的《关于对电池涂料征收消费税的通知》(16号文)规定,自2016年1月1日起对铅蓄电池征收4%的消费税。征税前,超过80%产销量的骨干企业已经实现环保改造,铅排放得到控制。消费税开征后,符合环保规范的企业成本上升。而非法生产企业继续非法排污,它们不用缴税,可以低价冲击市场,令规范企业市场占有率下降,收益下降。这是典型的“劣币驱逐良币”。对铅蓄电池开征消费税的另一个恶果是,国内的铅蓄电池企业出口竞争力下降,导致外汇收入锐减。开征第一年我国电池产品出口额同比下降3.21%。近年更是出现了工厂外迁东南亚的势头。是否可以这么推断,电池消费税是行业困局、环境压力的推手呢?毫无疑问,这类消费税应该即刻停征!

   消费税在作为消费调节的税种时,与其它行政调节手段交互重叠,比如针对小汽车有限购、限行、限排放标准,有单独的购置税等多种限制措施,其目的都是抑制消费以保护环境。而每一项限制措施都带来了高昂的社会成本。政策叠加,增加了消费者负担,也使得政策决策变得复杂困难,决策者很难厘清哪个措施发生作用,抑或哪些措施是无效的,在政策修正时更难判断孰是孰非。

  

   政策制定过于随意

   对于消费税争议最大的一次是“45天三调成品油消费税事件”。成品油消费税自1994年开征时的税率是无铅汽油每升0.2元,有铅汽油每升0.1元。之后21年中有四次上调,其中2009年第一次大幅度上调了4倍和7倍。而引起最大争议的是2014年11月28日、12月12日和2015年1月13日,45天内三次上调成品油消费税。在十八届三中全会决定提出落实税收法定原则后,相关部门频繁、随意调整成品油消费税的做法被公众认为是“权力的任性”,直接挑战税收法定的意义。消费税多数只在生产环节征收,隐藏在价格中,事关公众消费的方方面面,也是组成消费品价格的成本之一,但消费者一般都不知道有这种税的存在。加上消费税没有法定,税种的增减和税率的升降决定权都在政府部门,财政“任性”扩张也就顺理成章了。而成品油价格由发改委决定,消费税的调节只对成品油生产企业的盈亏有调节作用,对于消费终端市场没有任何作用。政策制定者的理由难以自圆其说。由此,消费税立法,由全国人大来决定消费税的税目、税率和征收环节调整,是税收法定、依法治国的应有之义。

  

   子税种收入差异悬殊,应废除小税种

   消费税征税对象有15类产品(本次《征求意见稿》增加一种“高档汽车”),其中“烟、酒、油、车”占了绝大部分。2017年“烟、酒、油、车”的消费税收入占总收入的98.85%,其它11类产品如高档化妆品、贵重首饰、鞭炮焰火、高尔夫球和球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料等的消费税合计约120亿元,仅占消费税总收入的1.15%。单从数量来看,烟、油、车、酒之外的11项消费税,对财政收入的贡献可以忽略不计。但看似轻若鸿毛的这些税种,对于像铅蓄电池行业可就是生死攸关了。目前虽没有明确的征收成本测算,但简要推断,可知其征收成本应该十分巨大——税务部门对此税种设立的征管部门、征管人员,配套的执法组织的运行成本,还有纳税企业的纳税成本,最后还要考虑征纳双方产生争议造成的社会成本。有理由相信,此11类消费税带来的总体征收成本与其收入相差不会太大,也就是说,这样的税收于政府收入无益,于社会总体利益是得不偿失的。

注:数据来自《税务年鉴2018》

   因此应该调整消费税的功能设计,废除那11项调控无效、财政贡献微小、抑制消费的分类税种。2018年9月20日,《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制,进一步激发居民消费潜力的若干意见》公布,要求“顺应居民消费提质转型升级新趋势,依靠改革创新破除体制机制障碍,实行鼓励和引导居民消费的政策......不断满足人民日益增长的美好生活需要。”消费税改革应紧跟国家的战略意图,为人民消费升级清除制度障碍。废除11项小税种合情合理,也符合中央精神。

   如果有人担心废除上述11项消费税后,财政收入的空缺如何弥补。笔者简略测算,废除部分的税收收入约为120亿元,仅相当于卷烟消费税的2.24%,只要把卷烟消费税提高3个百分点,就能轻松弥补此项财政空缺。

何况全社会控烟呼声日高,不断有专家呼吁增加烟草的税负。前中国疾控中心控烟办主任姜垣建议,中国应尽快依照世界卫生组织要求提高税率,保证人们对烟草的购买力持续下降。目前我国卷烟税占零售价的56%,离世界卫生组织提出占比70%的建议还有不小的距离。(点击此处阅读下一页)

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