叶强:论家庭教育的政府责任及其立法规范

选择字号:   本文共阅读 98 次 更新时间:2020-01-04 09:09:00

进入专题: 家庭教育   政府责任   立法规范  

叶强  

   摘要:  随着家庭教育立法不断推进,政府责任越来越成为发展家庭教育事业的关键议题。立法原则方面,应确立“家庭承担主体责任,政府承担补充责任”的原则;责任形态上,运用体系化的思维,可以将其任归结为尊重家庭教育的选择权、防止学校过度干预、完善组织和程序、提供家庭教育指导服务、培育和监管家庭教育服务市场、改善经济条件、代为行使国家亲权等七个方面。为此,中央层面在对家庭教育的政府责任进行立法表达时,应该按照社会治理的要求,通过顶层设计、全盘推进,推动制度性创新破解制约政府责任如何落实的难题,从而起到保障家庭教育权、提升家庭教育能力和促进儿童社会化顺利进行的功效。

   关键词:  家庭教育;政府责任;立法规范

  

   政府责任[1]是家庭教育立法时一个绕不开的话题。在目前关于家庭教育规范的中央层面立法中,家庭教育的政府责任散见于《教育法》(2015年)、《未成年人保护法》(2013年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年7月8日)、《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(国发〔2011〕24号)、《关于开展全国家庭教育指导服务体系试点工作的通知》(妇字〔2013〕29号)、《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》(教基一[2015]10号)、《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)(妇字〔2016〕39号)、《国家人权行动计划(2016-2020年)》(2016年9月29日)、《国家人口发展规划(2016—2030年)》(国发〔2016〕87号)、《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见(2019年6月23日)》等文件中。由于各类文件存在制定主体不同、详略程度不一、规范效力不等等问题,这就迫切需要运用体系化的思维合理架构政府责任的逻辑,从而在家庭教育立法文本中对其加以清晰规定。

  

   一、确立家庭教育的政府责任的原则

   在目前已经出台的六部家庭教育地方性法规中,在有关“政府责任”章节,重庆市(2016年)使用的是“保障激励”,贵州省(2017年)是“政府主导”,山西省(2018年)和江苏省(2019年)则是“政府推进”,江西省(2018年)却是“政府推动”,而浙江省(2019年)仅使用“政府”。2019年8月公布的《安徽省家庭教育促进条例(草案)》使用的是“政府主导”。从这七部地方性法规(包括草案)可以看到,一方面,立法者认识到了政府在家庭教育中应该发挥作用;另一方面,对于政府在家庭教育中应该发挥什么作用,承担何种责任,立法者的认识并未统一。不管如何,部分共识已经达成,即在家庭教育中,家庭承担主体责任或者主要责任,政府承担补充责任。对于政府的这种责任,可以借助于德国法或者欧盟法上的“辅助性原则”来了解,即家庭首先要对家庭教育负责;只有当家庭无力承担家庭教育的责任时,政府才介入。为了准确理解这一原则,可以从两个层次来剖析。

   (一)政府为什么要对家庭教育承担责任?

   长久以来,在中国的法律文化传统中,一直存在“法律父爱主义”的传统。[2]从早期的“民本思想”到今天的“以人民为中心的发展思想”都在持续地灌注这一传统,并深刻塑造了中国法律的“人民性”特质。具体到规范中,现行宪法第33条第3款“国家尊重和保障人权”是这一传统的终极注脚,其表征了国家存在的目的和宪法法律的价值。通常人权的主体是个人,但是否能扩展到家庭,目前学术界存在争议。中国学术界已有部分学者提出了“家庭权”[3]的概念,但是从德国联邦宪法法院的判例及域外的经验来看,由于集合化的“家庭权”可以分离出若干个独立的个人权利,所以还没有把“家庭”作为人权的主体的。[4]在这个意义上,宪法第49条第1款将家庭作为国家保护的对象,重点保护的依然是家庭中的个人权利,不过仍然给“家庭权”留下了部分想象空间。

   换言之,如果“家庭权”存在,则它应该与家庭中的个人权利分离,这就与“法人”类似,法人可以享有财产权、名誉权、言论自由,但是法人不享有姓名权、肖像权、隐私权、婚姻自由等,即法人的权利是有限的。同理,家庭也可以独自享有部分权利,主要是财产权,即家庭拥有独立于家庭成员的财产。由此出发,家庭也可以成为国家受益的对象,目前有些国家以家庭为单位征收个人所得税即是适例。

   那么“家庭权”中是否包含家庭教育权呢?如果家庭权包含家庭教育权,那么其主体应该是同一的,即家庭权和家庭教育权的主体都是家庭。可是当家庭成为家庭教育权的主体时,这会带来名实不副的问题。因为按照家庭教育(广义)的定义,其是人类的一种教育实践活动,主要表现为父母对子女的教育影响活动,也包括家庭中各成员间发生的各种互动。[5]可见,家庭教育是由人来实施的活动,于是家庭教育权的主体也应该是个人。

   既然“家庭权”中不包含家庭教育权,那么家庭教育权是否存在?因为证明家庭教育权的存在是论证政府对家庭教育承担责任的重要基础。如果家庭教育权不存在,则不仅政府承担家庭教育责任的基础不牢靠,而且政府承担责任的样态也存在较大选择性和任意性,目前出台的家庭教育地方性法规就存在这样的问题。笔者过去借鉴德国联邦宪法法院的判例从“父母权利”的视角论证了家庭教育权的基本权利性质。[6]由于家庭教育权是父母权利的实质内容之一,故而家庭教育权也具有基本权利的功能。也正是因为如此,政府才应该对家庭教育承担责任。

   (二)政府为什么对家庭教育只承担补充责任?

   通常基本权利都是利己的,父母权利也具有利己的一面。父母在行使家庭教育权的过程中,也会把自己的教育风格、家风文化等个人(家庭)特征传递给下一代,从而保证自己与未成年子女的亲缘关系,带有利己性。但是不同于其他基本权利,父母权利主要不是利己的,是利他的。这个“他”指的是父母的未成年人子女。父母权利的特殊性在于,其反映的不是父母与国家之间的双方关系,而是父母、未成年子女与国家的三方关系。国家承认父母权利为基本权利的目的主要在于实现儿童社会化。

   儿童社会化是儿童长大成人、逐步融入集体和社会形成独立人格的过程。在儿童社会化过程中,亲子关系、兄弟姐妹关系、祖孙关系、同伴关系、师生关系都会对儿童社会化产生不同的影响,其中亲子关系(父母子女关系)产生决定性的影响。目前国内外心理学界在这方面有大量的研究成果。国内学者在一份全方位的综述文献中发现,西方生态系统理论、社会学习理论、家庭系统理论、符号互动理论皆表明,家庭中父母自身的特征及与孩子的人际互动等等对孩子发展都有重要影响。[7]西方学者通过综述家庭教养方式与青少年学业成就的文献后也发现,父母教育卷入和学业监管是青少年学业成就的优良指标。[8]而亲子关系互动不足带来的后果则是深远的,这方面中国的留守儿童家庭在家庭教育方面反映出的问题是最好的例子。

   可见,按照亲子关系发展的自然规律,也是为了保障儿童社会化的顺利进行,国家不能替代父母去完成教育未成年子女的任务。如果由国家来承担这一任务,会带来三个问题:第一,国家不可能靠自身来完成家庭教育,主要是通过各类学校来实施,而学校教育又是专门化的知识教育,这与带有个人化色彩的家庭教育完全不同;第二,由国家代替父母来实施家庭教育,造成父母和儿童的分离,既违背了儿童社会化的客观规律,也让父母成为了闲置资源;第三,家庭教育是需要成本的,家庭分担了家庭教育的成本,包括人力成本和物质成本。在现阶段,国家还无力承担这样庞大的成本,所以在家庭教育中,父母,或者承担父母职能的监护人承担主体责任,政府承担补充责任。

  

   二、政府承担家庭教育责任的具体形态

   在回答了政府要对家庭教育承担责任后,接下来的一个问题是:政府对于家庭教育应该承担何种责任?从目前的实践来看,家庭教育的政府责任越来越有向“家庭教育指导”集中的趋势。从上位法看,《教育法》(2015年)第50条第3款和《未成年人保护法》(2013年)第12条第2款确实都只提到了家庭教育指导。倘若将家庭教育的政府责任仅仅定位于此,则范围可能过窄。如何回答这一问题,仍然需要回到家庭教育立法的目的上来。

   从父母、未成年子女和国家的关系出发,可以将家庭教育立法的目的认定为是保障家庭教育权,提高家庭教育能力,实现儿童社会化。其中保障家庭教育权是基础,提高家庭教育能力是关键,儿童社会化是结果。家庭教育能力实际上是家庭教育权的效果表征形式,如果仅仅只是保障家庭教育权,而不看重家庭教育权的效果,仍然达不到通过家庭教育立法最终实现教育平等的初衷。这类似于受教育权,如果立法仅仅只是保障每个人有学上,而不能保障每个人的学习产出,那么保障受教育权本身可能成为教育不公平的新来源。美国的科尔曼报告正是在考察了废除种族隔离法之后依然在各级学校内存在的黑人和白人之间受到的不平等待遇问题,从而促使美国政府改变了教育政策,从重视教育投入到关注教育产出,因而深深影响了美国教育发展进程。[9]为此,应该综合考量家庭教育的政府责任。我们认为,凡是有助于提高家庭教育能力的,都应该纳入进来。

   借助于基本权利的功能体系,结合提高家庭教育能力的手段,家庭教育的政府责任至少可以涵盖以下方面:(1)尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择;(2)防止学校过度干涉家庭教育的活动领域;(3)完善主管家庭教育的政府组织和程序;(4)提供家庭教育指导服务;(5)培育和监管家庭教育服务市场;(6)改善困境儿童家庭的经济条件;(7)在父母或者承担父母角色的监护人不能承担父母责任时代为行使国家亲权。

   (一)尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择

   家庭教育立法不是让国家替代父母来完成家庭教育的工作,而首先在于保障父母的家庭教育权,落实父母的家庭教育主体责任,这也是家庭教育权具有防御权功能的核心要义。如果父母不接受政府提供的家庭教育指导或者帮扶,国家是否有权强制父母接受?

   通常政府提供的家庭教育指导或者帮扶对于父母而言是一种受益行政,父母应该都会接受,但是由于每个家庭都是不一样的,不存在相同的指导和帮扶方式。在初始位置上,国家应该尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择权,但是父母的这种选择权并不是绝对的。因为父母权利是利他的,受到儿童最大利益原则的限制。按照家庭的经济条件和父母的受教育程度,可以粗略地把全部家庭分为三类:第一类是家庭具有良好的经济条件,同时父母受教育程度较高;第二类是家庭的经济条件和父母的受教育程度居中;第三类是家庭的经济条件不太好和父母的受教育程度不太高。因为政府的行政资源是有限的,如果平均投放,可能会带来给第一类家庭添堵、给第三类家庭温暖不足的问题。如果父母明确表示不需要国家提供的家庭教育指导或者帮扶,结合儿童最大利益原则考虑,对于第一类家庭,政府应该接受;对于第二类家庭,政府应该先说服再接受;对于第三类家庭,政府应该不接受。

   但是这种分类会带来一个巨大的成本问题,即政府在提供家庭教育指导或者帮扶前,需要对辖区内的家庭进行摸底调查。而这项工作是非常费时费力的,倘若不这样做,又不能达到精准服务的效果。这时,社区或者居委会(村委会)应该发挥作用,辅助政府完成这项基础性的工作。

   (二)防止学校过度干涉家庭教育的活动领域

随着《关于全国家长学校工作的指导意见》(妇字[2004]4号)和《关于加强家庭教育工作的指导意见》(教基一[2015]10号) 等文件的实施,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 家庭教育   政府责任   立法规范  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119705.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统