叶强:改革开放四十年来高等教育法治研究的梳理与前瞻

选择字号:   本文共阅读 161 次 更新时间:2019-08-01 00:20:55

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叶强  

   摘要:  改革开放四十年来,中国高等教育法治研究在基本概念、学术议题、论著发表数量、人才培养,以及推动高等教育立法等方面取得了历史性成就。以《高等教育法》的制定和修订为时间节点,可以将这一历史进程划分为三个阶段。在具体分析各个时期研究内容的基础上,可以发现其与高等教育立法以及大学治理存在紧密关联。展望未来,在国家“双一流”建设的大背景下,应该以习近平新时代高等教育法治思想为引领,在研究议题和内容上不断扩展和深化。

   关键词:  改革开放;高等教育法治;研究回顾

  

   改革开放初期发生的三件大事,深深影响了中国高等教育法治研究的历史进程。一是,恢复高考制度和研究生培养工作。1977年10月12日,国务院批转教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》和《关于高等学校招收研究生的意见》,成为了新中国高等教育发展史上的一个转折点,历史意义重大。[[1]]二是,修订1961年9月制定的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),将规范高等教育管理提上议事日程。1978年10月4日,在修订《高教六十条》的基础上,教育部制定了《关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)的通知》[[2]],初步奠基了高等学校内部管理制度。三是,制定《中华人民共和国学位条例》(简称《学位条例》),开启高等教育立法工作。1980年2月12日,第十届全国人大常委会第十一次会议审议通过《学位条例》,它作为建国以来第一部由最高权力机关制定的教育法律,拉开了改革开放高等教育法治研究的序幕。以上述三件大事为契机,学术界围绕“高等教育与法治”这一议题,进行了长达四十年的研究;回顾这段学术史,分析其中的成果、特点与问题,可以为今后的深入研究提供有益借鉴。

  

   一、基本概念的澄清:“高等教育法治”的涵义

  

   一方面,“高等教育法治”与“高等教育法制”的含义不同。“高等教育法制”指的是静态的高等教育法律规范体系,它经由高等教育立法来实现。在国内早期的研究文献中,“高等教育立法”出现的频率较高。它在上个世纪80年代中期就频频出现,而“高等教育法治”则出现于2000年以后。可是国内学术界在最开始使用“高等教育法治”时,仍然是从高等教育立法的角度来阐述的,如较早使用这一概念的姚云博士。[[3]]他后来在另外一本书中经过反思认为教育法治至少应该包括教育立法、教育执法和教育司法[[4]],由此“高等教育法治”在内涵上应该大于“高等教育法制”。

   另一方面,在相关文献中,学者们经常不区分“高等教育法治”和“高等教育法治化”,且使用“高等教育法治化”的诸多。在具体使用“高等教育法治化”这一概念时,不同学者之间的理解也不尽相同。早期有学者将其与“高校依法治校”混同[[5]];还有学者认为,“高等教育法治化”意在厘清高校在办学中所形成的各种社会关系,明确各种关系主体在法律上的权利义务,最终实现对权利主体的法律保障[[6]];有学者认为“高等教育法治”就是“高校依法治教”,即按照依法治理的原则和方式来管理和规范各种高等教育活动[[7]];有学者认为,“高等教育法治化”的实质是通过国家的法律来规范政府、学校、学生之间的相互关系,约束其履行各自应尽的义务[[8]];有学者主要从依法治教方针、高等教育法律体系、依法行政、依法治校工作、多元化纠纷解决机制等五个方面来描述“高等教育法治化”的内容[[9]];还有学者认为,“高等教育法治化”以实现良好而有序的治理为目的,在内容上体现为大学相关主体间权利关系的明确[[10]],这又和“高等教育治理”或“大学治理”相混淆。

   可见,尽管学术界对“高等教育法治”和“高等教育法制”已有区分,但是对于“高等教育法治”的内涵并未明晰,这就涉及到其与“高等教育法治化”、“高校依法治校”、“高等教育治理”和“大学治理”等概念的区别。首先,“高等教育法治”不同于“高等教育法治化”。从汉语构词来看,“(名词)化”强调的是一个动态的演进过程。“高等教育法治化”可以理解为高等教育从无法治到有法治的变迁过程,目标是通向“高等教育法治”。也就是说“高等教育法治”是“高等教育法治化”的结果,“高等教育法治化”是实现“高等教育法治”的过程。学界在理解“高等教育法治化”时,并没有注意到其和“高等教育法治”的这一细微差别,将“高等教育法治化”理解成了过程和结果的混合物,这就导致了其和“高等教育法治”的混同。其次,“高等教育法治”不同于“高校依法治校”。后者是政府依法管理高校和高校依法自主办学的原则、制度和运行机制的总称[[11]],它强调的只是“高等教育法治”的一个方面,即行政执行层面。在高等教育法制实施的过程中,需要高等教育参与主体,如教育部门和高校依法依法治教和依法治校,但这仅仅只是“高等教育法治”的一个层面。再次,“高等教育法治”不同于“高等教育治理”。后者可以分为三个层次:第一,宏观层次治理,其核心问题是如何配置政府与大学的学术权力;第二,中观层次治理,其核心问题是大学决策权如何分配;第三,微观层次治理,其核心问题是如何配置学校与院系的权力。[[12]]在第一个层次上,即研究大学自治权力,这可以涵盖在高等教育法制的内容中;而第二和第三层次的内容,实际上是狭义的“大学治理”,而广义的“大学治理”则与“高等教育治理”等同。[[13]]最后,在用语上,“高等教育治理”或者“大学治理”借鉴了西方的“治理”话语,它们与具有中国语言风格的“高校依法治校”具有相似性。差别在于:“治理”包括元治理,即大学自治权力问题,而这在“高校依法治校”的含义中甚少涉及,所以“高等教育治理”或“大学治理”也仅是“高等教育法治”的一个方面。

   具体到“高等教育法治”的涵义,结合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)关于法治体系的表述,我们认为其应该由四个方面的内容构成:一是完备的高等教育法律规范体系,这对应于“高等教育法制”;二是高效的高等教育法治实施体系,这对应于“高校依法治校”或者狭义的大学治理,以及高等教育司法活动;三是严密的高等教育法治监督体系,其包括运用合宪性审查方式对高等教育法律进行监督、对高校依法治校活动进行行政监督、对高等教育司法活动进行诉讼监督,以及采用其他监督方式等;四是有力的高等教育法治保障体系,其包括党对高等教育的领导、中国特色高等教育法治文化、中国高等教育管理体制机制以及高等教育法治专门人才培养等。

  

   二、高等教育法治的研究历程

  

   理清“高等教育法治”的涵义之后,有助于对改革开放四十年来高等教育法治研究的历程进行合理分期。以《高等教育法》的制定(1998年8月29日)和修订(2015年12月27日)为时间节点,可以将这一进程整体上划分为三个阶段:

   (一)高等教育法治研究的准备阶段(1979—1997年)

   《学位条例》虽然制定于1980年2月,但是在1979年3月,根据中央关于建立学位制度的指示,教育部、国务院科级干部局即联合成立“学位小组”,研究过去两次拟定学位条例的历史经验[[14]],而这就开启了高等教育法治研究的历史进程。《学位条例》通过后,研究文献逐渐增多,但并不丰富。这一阶段的研究特点即:在介绍国外高等教育法制的基础上,分析制定我国高等教育法的必要性、基本原则和相关问题。在国外高等教育立法方面,侧重于介绍日本、法国、美国、前苏联和原联邦德国等国家,代表论文如何瑞琨的《主要发达国家高等教育法比较》、叶灵春的《苏联的高等教育立法初探》、施晓光的《美国高等教育立法的历史演进》、劳凯声的《若干国家高等教育立法的比较》和吕虹的《日本高等教育立法述要》,等等;在分析制定我国的高等教育法方面,则较为简略,通常聚焦在立法必要性、立法时机、立法目的等宏观问题,而对高等教育法律制度等中微观问题关涉较少,代表论文如袁自煌的《中国高等教育立法刍议》、黄之英的《略论我国的高等教育立法》、崔跃武的《试论我国的高等教育立法》、高其祖的《对高等教育立法的几点认识》和喻岳青的《谈高等教育立法目的和指导思想》,等等。在著作方面,数量非常少,仅见黄重宪主编的《大学法与大学教育》(1987年)、湖北省高校教学管理研究会编的《高等教育改革与治理整顿》(1991年)、忻福良主编的《各国高等教育立法》(1992年)和夏天阳的《高等教育立法引论》(1993年)。

   (二)高等教育法治研究的全面开展阶段(1998—2014年)

   1998年是高等教育法治研究的一个分水岭,这一年发生的两件大事深刻推动了后来的研究:第一件事是《高等教育法》的制定。1998年8月29日,第九届全国人大常委会第四次会议通过了《高等教育法》,它成为继《学位条例》之后又一部重要的高等教育法律。以《高等教育法》为基础,研究高等教育法律制度以及完善高等教育法的配套法律法规成为新的理论增长点,如程雁雷的《必须重视和加强我国高等教育立法》、金林南的《<高等教育法>的立法缺失及完善思考》、吴开华和覃伟桥的《论教师聘任制的法律性质》,等等;第二件事是1998年立案1999年裁判的“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”。这一案例引发了学术界一系列思考,如高校的法律地位、高校内部管理行为的可诉性、大学自治等等。代表论文如马怀德的《公务法人问题研究》、谭晓玉的《我国首例学位教育行政诉讼案的若干分析与思考》、湛中乐和李凤英的《论高等学校之法律地位》以及秦惠民的《当前我国法治进程中高校管理面临的挑战》。

2002年裁判的“齐玉苓案”搅动了一池春水,激发了学术界对“受教育权”的研究。之后研究这一议题的著作非常多,主要有温辉的《受教育权入宪研究》(2003年)、劳凯声主编的《变革社会中的教育权与受教育权教育法学基本问题研究》(2003年)、龚向和的《受教育权论》(2004年)、杨成铭的《受教育权的促进和保护》(2004年)、范履冰的《受教育权法律救济制度研究》(2008年)、王柱国的《学习自由与参与平等》(2009年)、陈韶峰的《受教育权纠纷及其法律救济》(2010年)和冉艳辉的《我国公民受教育权的平等保护》(2013年),等等。除了这一明显的研究热点外,其他议题还包括:(1)政府与高校的法律关系研究,如王敬波的《高等教育领域里的行政法问题研究》(2007年)、姚金菊的《转型期的大学法治:兼论我国大学法的制定》(2007年)、周兰领的《与公立学校行政关系法治化论纲》(2010年)、段海峰的《行政法视角下的高校管理》(2010年)和朱玉苗的《大学法论纲》(2012年),等等;(2)大学章程研究,如米俊魁的《大学章程价值研究》(2006年)、马陆亭和范文曜主编的《大学章程要素的国际比较》(2010年)、陈立鹏的《大学章程研究》(2012年)、王海莹的《中国现代大学章程建设研究》(2013年)和朱家德的《大学章程的历史流变与当代形态》(2013年),等等;(3)高等教育具体法律问题研究,如牟延林等的《高等教育质量法律控制系统研究》(2006年)从法律的角度研究高等教育质量问题,刘建发的《教育财政投入的法制保障研究》(2006年)研究高等教育财政投入法律问题,周叶中和周佑勇 主编的《高等教育行政执法问题研究》(2007年)系统研究了高等教育行政执法法治问题,周宁宁的《高等职业教育立法研究》(2008年)和冯哲编著的《高等职业教育法治化研究》(2009年)研究高等职业教育立法问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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