娄宇:我国高校“非升即走”制度的合法性反思

选择字号:   本文共阅读 1638 次 更新时间:2018-12-23 21:40:52

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娄宇  

  

   摘要:高校教师聘任“非升即走”制度是美国法律框架下劳资博弈的结果。现有非终身教职聘任模式的法理依据是所在国高校法律地位理论及高校与教师法律关系理论。“非升即走”制度移植到我国面临合法性障碍。应根据能否由市场调配资源,将公立高校定位为公法社团和公营造物类法人,将教师与高校的法律关系区分为劳动关系和勤务关系,立法规范教师岗位分类管理,平衡校方与教师方权利与义务,在部分岗位中引入“非升即走”制度,完善立法和健全纠纷解决机制。

  

   我国公立高校人事制度积弊已久,虽屡有改革,但多“雷声大、雨点小”、流于形式。进入21世纪,各高校教师聘任陆续引入“非升即走”制度,即与新入职教师约定一定聘期内须晋升到高级职称,达到要求者可获得长期聘用,未达到要求者不再续聘,希望借此建立“能进能出”的用人机制。近年多所高校未晋级职称教师被解聘或转岗的案例频出,成为教师聘任的“现象级事件”。即便在劳动关系领域,用人单位单方面变更、终止和解除劳动合同的制度设计都慎之又慎,各公立高校敢于签订“非升即走”合同,表明高校人事制度改革正向深水区挺进,这也使得事业单位人事管理机制性障碍凸显。“非升即走”制度在现有法律框架下能否存续,如何合理安排高校与教师的权、责、利关系?学界已对高校“非升即走”制度对教学与科研的激励效应、教师能力的筛选功能进行了大量探讨,但对该制度的规范化研究尚未引起关注。①合法性是制度存在的前提,缺少法理研究支撑的顶层设计最终会存在偏差。鉴于此,本文拟从法理学视角研究高校教师非终身教职制度的相关理论,并提出对策建议。

  

一、“非升即走”制度的历史与国别考察


   目前我国学界对高校教师“非升即走”制度的研究多从国际比较出发,探讨貌似差异的制度是为了满足何类共通的法律需要而产生的,在此基础上开展比较分析。[1]然而,法律制度是一定法制环境的产物,任何一项制度都是所在国历史环境和法律框架下存在的,移植到他国则很可能遇到合法性问题。

  

   1.“非升即走”制度的历史考察

  

   高校教师聘任“非升即走”制度源于美国私立大学。17世纪前,美国大学的助教(Tutor)、教授、讲座教授基本上没有任期限制,所有教师实质上都是终身教职。1716年,美国哈佛大学对初级教师的任期进行了改革,与助教只签订3年期的固定期限合同,期满后视情况决定是否续聘,但不需要说明理由;之后又规定助教最长8年的任期限制,同时保留了教授的终身职位,这是现代高校“非升即走”制度的雏形。哈佛大学的初衷是为避免出于疏忽或同情而错误地续聘助教,也为了防止“善意的冲动”干扰对教师的评判。[2]此时的高校教师聘用制度改革尽管具体做法与当今“非升即走”制度有细微差别。

   该改革措施的缺点亦较为明显,首要质疑是校方聘用和续聘助教的权力过大且不存在实质审查标准,大学教师的学术自由和言论自由难以保障。在教师们强烈的权利观念和自我保护下,哈佛大学此后一百多年里并未严格执行初级教师的最长任期限制制度,多数初级教师任期结束后仍可续聘,“留”成为常态,由此形成多次续约的固定期限聘用教师与终身制教授并存的局面。直到1860年,哈佛大学对新入职教师提出了达到某种等级的限制,即低职称教师经过一定任期后必须晋升职称,否则校方不予续聘,由此形成“非升即走”制度。此后,很多私立大学和公立大学纷纷借鉴,但具体措施不尽相同,如有的学校规定不晋升也可视情况获得续聘,但不能“升格”为长期聘用合同,只有高职称者才能被终身聘用。[3]

   美国大学教授协会(AAUP)及其《原则宣言》(declaration of principles)成为各校制度移植的“催化剂”。19世纪末美国高校教师待遇远不如今,大学教授平均薪酬水平仅与熟练工人相当,普通教师更低,大学教师的职业安全渴望十分强烈。但美国大学拥有较大自治权,这种自治权并非“学者自治”,而是世俗政治家、律师和富裕的工商业人士等组成的董事会的“外行自治”,由于价值观的差异,大财团控制的校董会频繁解聘教师。大学教师们日益意识到,要确保学术自由前提下的职业保障与经济安全,必须联合起来,在学术管理权方面与资方董事会抗争。1915年多位知名学者倡导成立了美国大学教授协会,其《原则宣言》提出保障教授作为教师和学者自由发表言论;除非不称职或有道德缺陷,教师职位必须得到保证;教授受处分前有申诉的权利。作为约束校方聘用教师权力的杀手锏,该文件提出“任职10年以上的教授、副教授和所有讲师以上职位的专业人员均应被终身聘用”。虽然美国大学教授协会是民间组织,其倡议作为非正式法源不具强制效力,但他们在美国高校劳资关系协调和劳资谈判方面的积极努力,使校方不得不重视其广泛的社会影响和行动能力。[4]1934年,美国大学教授协会与代表校方利益的美国学院协会(AAC)建立了联合会议制度,其《关于学术自由与终身教职原则的1940年声明》将“终身教职”、“学校自治”、“学术自由”确立为美国高校治理三大基本原则,多数大学选择将声明条款作为聘用制度或聘用合同的内容,终身教职原则由此获得法律效力。数据显示,美国大学终身教职人数比例一直维持在专职教师的60%左右。[5]

   终身教职原则被美国高校认可后,校董事会设法通过配套制度设计避免其成为普遍原则。终身教职原则可能助长教师们的懒惰,导致平庸教师变成“朽木教授”(dead wood professor),高校聘用机制僵化的后果是挤占年轻优秀教师的生存和发展空间,本质上会侵害教师的利益。对此,美国大学教授协会提出制定严格的终身聘任资格审查标准,如校方要对教师聘任条件和要求做出明确书面说明;从被聘用到授予终身教职的期限可视为终身教职试用期,试用期结束后要进行评审;除非学校陷入财务危机或教师存在品行瑕疵,否则不得在聘期内随意解聘等。这些要求逐渐被美国各大学所接受,美国学院协会此后将其核心内容——终身教职试用期定为7年,即新进讲师只能获得一份7年的聘用合同,合同期满通过评审的获得终身教职,否则不予续聘。20世纪60年代,几乎所有美国高校都实行了终身教职资格审查制度,一些大学将审查标准定为一定期限内(7年左右)必须晋升到上一级职称,由此确立了“非升即走”(up or out)制度。

   近年来,随着美国高校竞争加剧,职称晋升标准越来越高,校方为促进竞争,设定的终身教职比例越来越低,晋升作为获得终身教职的唯一标准给青年教师带来了沉重的负担。1975年,美国高校终身和终身轨教职占教师总数的56.8%,2007年该比例降至31.2%。[6]这意味着近七成美国高校教师在为获得职业安全而努力,职称评定重要标准的论文发表变得非常困难;部分优秀青年教师受名额限制在试用期内不能晋升,只能另谋出路,由此造成人才流失和浪费。对此,美国大学教授协会游说很多大学暂停或取消了“非升即走”制度,在不改变学校终身教师比例的基础上,设立“准终身教师”(tenurable faculty)岗位,一旦出现终身职位空缺,准终身教师递补转为终身教师。准终身教师不能获得职称晋升,但在职业安全方面与终身教师并无区别。此项改革实质上取消了教师试用期制度,一定程度否定了“非升即走”制度。[7]

   历史考察表明:第一,“非升即走”制度及终身教职原则是校方和教师方激烈博弈中产生和发展起来的。在美国高校运行早期,平衡的劳资关系并不存在,校方倾向并有能力单方面制定有利于自己管理甚至好恶的聘用规则,只有劳方代表具备强大议事能力才可约束资方,通过有层次的“渐进式”妥协达成双方都接受的结果。离开此博弈环境,任何单方设计规则的公正性都会打上问号;第二,“非升即走”制度是为了克服终身教职制度的刚性产生的,制度刚性越强,校方引入“非升即走”制度的意愿就越强烈。单纯终身教职或“非升即走”制度都站不住脚。随着劳资博弈的深入,后一种制度将演变得越来越复杂,同时衍生很多衔接制度,结果是“非升即走”制度在特定情形中被否定,终身教职原则获得普遍适用性。

  

   2.“非升即走”制度的国别考察

  

   各国高校为解决教师终身聘用问题大致采用了两种模式——美国为代表的基于契约建立的“非升即走”模式、德国为代表的法定教席教授终身制模式。由于劳动岗位的多样化特征,狭义的法律不能一一规定每个岗位应采用何种合同模式,但任何模式都要在本国法律框架内接受合法性审查。高校聘任教师签订何种合同,与高校法律地位及教师与校方的法律关系密切相关。

   (1)美国的契约模式

   契约是美国社会的核心制度和价值理念,美国教育系统是“最靠近市场的一级”。[8]大学教师可认定为与校董事会存在私法契约关系的公务雇员,“非升即走”作为高校教师终身聘用制的前提条件是在美国特有法律框架下运行。学界对“非升即走”制度源于美国的史实没有争议,但多忽略了推动“非升即走”制度的主要是私立高校、法律性质属于慈善信托模式私法法人的现实。美国私立高校的历史比公立高校久远,其运行纯粹由普通法的契约法支配,校董会聘用教师不受联邦和州宪法之基本权利条款约束,亦不受正当行政程序条款保护,[9]因此,私立高校人事制度改革动作往往更大,低职称教师一定期限内晋升高级职称作为终身教职的获得条件基本是在私立高校体系内产生并发展起来的,公立高校某种程度上是与私立高校亦步亦趋。

   私立高校设定终身教职标准属自主经营权范畴,只要在契约法框架内未显失公平,最终标准就有赖于劳资双方的博弈与妥协。公立高校人事管理则复杂得多:从法律性质看,美国公立高校被视为“公共机构”,由国家设立并主要受州宪法和行政法调整,高校管理是地方政府的职责和权限范围。[10]公立高校教师与公务员一样被视为“政府雇员”,不同的是前者须经培训和学习、取得教师资格证后才能被聘任,如加利福尼亚州公立学校教师被称为“有证书的政府雇员”。[11]

   公立高校和教师二者的关系也较为复杂,既有宪法关系,也有行政法律关系和私法契约关系。公务员“终身制”适用所有高校教师将违背法理,美国司法判例多不承认公立大学教师为公务员,如威斯康辛州莱昂(Lyon)法官就认为公立高校教授与雇主董事会是“雇佣合同关系”,[12]另外美国各级法院在判决中多次提出,教授或教员被冠以“官员”头衔表达了社会公众对知识的尊重,但不是法律意义上的称谓。[13]

美国高校教师法律地位界定分两个层次:第一层次是州宪法的界定。如果州宪法将教师认定为州公务员并终身聘用,除非宪法修正案剥夺其职务或通过正当行政程序,否则他们将没有被免职的风险,其职位更具稳定性。事实上,各州行政官员也越来越倾向采用固定期聘用制而非终身制,这被认为是政府管理实践行之有效的组织原则。虽然高校管理异于政府管理,前者还蕴含维护学术自由等宪法意义,但在合宪的前提下,美国还是倾向于将高校教师聘期制度交由州法律规定。如果州法律认为董事会或其他机构可通过大学章程规定教师聘期,那么就进入第二层次:高校章程将自动成为聘用合同的内容,理论上章程可将大学与各类教师的关系都按私法关系对待,所有教师将面临合同到期不再续聘的风险。当然,董事会等机构也可从实际出发,规定低级别教师的“非升即走”制度,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《高等教育研究》2015年第6期

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