秦升:“印太”战略的南太平洋攻势:现状、动力与前景

选择字号:   本文共阅读 985 次 更新时间:2019-11-27 19:49:10

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秦升  

  

   南太平洋作为“印太”地区的重要组成部分,正在成为美日澳印“印太”战略的政策发力点。太平洋、东南亚和印度洋共同构成地缘意义上的“印太弧”。南太平洋在从“亚太”向“印太”的视域转换过程中,获得了战略地位的巨大提升。由于美日澳印四国在南太平洋地区的天然优势,太平洋岛国成为各国实施“印太”战略的重要方向。对冲“一带一路”的影响力,是“印太”战略的重要目标之一。面对“印太”战略的南太平洋攻势和中国的“一带一路”倡议,太平洋岛国面临重大外交抉择。

  

   “印太”理念的形成意味着美日澳印在“印太”地区有着巨大的合作发展空间,但并不意味着四方对“印太”战略的理解和政策已经形成共识。“印太”战略既具有统一性,又具有差异性,是美国、日本、澳大利亚和印度根据各自在该地区的利益诉求所制定的单边、双边以及多边战略的集合。本文通过比较太平洋岛国在“亚太”和“印太”视域下的地位变化、分析美国和澳大利亚的新南太平洋政策以及美日澳印与太平洋岛国的特殊联系,论述“印太”战略在南太平洋地区的实施现状、动力机制以及发展前景。

  

   一、太平洋岛国在“印太”战略中的地位:升级还是降级?

  

   从纯粹的地理空间来看,“亚太”包括了东亚、东南亚等太平洋西岸的亚洲地区以及大洋洲和太平洋上的岛屿国家。太平洋岛国总计拥有海洋专属经济区(EEZ)达1729.6万平方公里,总和接近于地球表面积的8%和海洋面积的10%,是“亚太”地理上的重要组成部分。太平洋岛国虽然处于“亚太”的中心位置,但由于岛国经济发展水平参差不齐,部分国家至今仍被列为最不发达国家,在强调经济意义的亚太经济合作组织中并未受到过多关注。14个具有独立主权的太平洋岛国当中,只有巴布亚新几内亚为亚太经合组织的正式成员。

  

   从2017年到2019年的两年多时间里,美日澳印连续发布的官方报告使各方的“印太”战略不断清晰,尽管四国的侧重点各不相同,但是太平洋岛国在“印太”体系中的定位日益明确,特别是美国和澳大利亚已经将太平洋岛国视为“印太”不可分割的战略要素。

  

   美国首次将太平洋群岛(Pacific Islands)作为“印太”战略的重要组成部分,“我们将激活(Revitalizing)对太平洋群岛的接触以维护印太地区的自由和开放,保持航道畅通,提升我们作为岛国安全伙伴的地位。”“激活”是美国太平洋岛国战略的关键词,它既承认了美国以往在战略上对太平洋岛国的忽视,也强调了今后加大接触太平洋岛国的决心。2019年5月21日,特朗普在白宫同时会见帕劳、密克罗尼西亚联邦以及马绍尔群岛的国家元首,这是美国总统有史以来第一次同时会见三个自由联系国的国家元首。

  

   澳大利亚是南太平洋地区的传统大国,随着定调 “印太”战略的《外交政策白皮书》发布,“进阶”(Step Up)成为澳大利亚南太平洋政策的关键词。澳大利亚外交部长佩恩明确指出,“太平洋‘进阶’不是澳大利亚的一个外交选项,而是一个必然选择”, 澳大利亚将为了与太平洋岛国的共同利益以更大的决心和参与度回应地区挑战。太平洋“进阶”主要包括:一、加强经济合作和地区经济融合;二、应对安全挑战;三;加强人员交流、教育培训以及领导力建设;四、气候变化、发展韧性以及应对自然灾害。

  

   太平洋“进阶”是澳大利亚《2017外交政策白皮书》中优先级别最高的外交政策之一,标志着澳大利亚对南太平洋政策的反思和阶段性调整的到位。无论是美国的“激活”政策还是澳大利亚的“进阶”政策,印太视域下的太平洋岛国正处于被高度关注的阶段,其战略地位获得了巨大的提升。

  

   二、“印太”战略在南太平洋的政策实施和最新进展

  

   安全外交是“印太”战略的首要方向。2018年5月,美国太平洋司令部更名为印太司令部,随后白宫国家安全委员会根据“印太”战略设立了一个全新的职位——大洋洲及印太安全主管,主要负责澳新南太地区的安全协调。2018年9月,美国海军副部长托马斯?莫迪访问瓦努阿图,成为美国近十年来访问瓦努阿图的最高级别军方官员,访问期间就军事合作议题与瓦方高级官员进行商讨,并强调与太平洋岛国的合作是为了保障太平洋地区的“自由航行、自由贸易和自由发展”。

  

   2018年11月,澳大利亚总理莫里森宣布在太平洋岛国新增外交岗位以突显该地区的重要性,计划与巴布亚新几内亚共建位于马努斯岛的海军基地,加强两国的军事合作和海军部署。2018年亚太经合组织峰会期间,美国副总统彭斯表示,美国将参与马努斯岛的海军基地建设,“与澳大利亚和巴布亚新几内亚一道保护太平岛国的国家主权和海洋权利”。

  

   日本也借助多边平台强化印太地区的军事安全威胁。2018年5月,第八届“日本—太平洋岛国峰会”首脑宣言史无前例地加入了朝鲜半岛无核化等敏感的安全议题,宣言还强调基于法治的海洋秩序的重要性,对安倍提出的“自由开放的印度太平洋”表示欢迎。2019年5月,在“印太”战略的推动下,印度和巴布亚新几内亚共同宣布于2019年在巴新首都莫兹比港举办第三届“印度—太平洋岛国合作论坛”,该论坛的重启是印度强化与太平洋岛国关系发展、落实“印太”战略的最新举措。

  

   对外援助是“印太”战略实施的重点领域。2018年11月,澳大利亚总理莫里森公布针对太平洋地区的基础设施金融方案,为能源、运输、水务和电信项目提供20亿澳元赠款和长期贷款,把“澳大利亚与太平洋岛国的接触提升到一个全新水平”。以“印太”战略为基础,各国不仅对太平洋岛国有单独的援助规划,也有集体政策选项。2018年7月,日本国际协力银行(JBIC)、美国海外私人投资公司(OPIC)以及澳大利亚政府在印太商业论坛上宣布建立三边伙伴关系,强化在印太地区的基础设施投资。随着“印太”战略在基础设施领域的政策推进,将和以基础设施建设为重点的“一带一路”倡议形成正面竞争。

  

   三、美日澳印在南太平洋推动“印太”战略的基础和动力

  

   美日澳印与太平洋岛国在历史渊源、安全外交、经贸往来以及自然环境等方面的密切联系为四国在南太平洋推动“印太”战略奠定了基础。

  

   澳大利亚是太平洋岛国论坛的创始成员,也是南太平洋地区最大的经济体,澳大利亚对地区秩序的把控和对地区议题的引导使其对太平洋岛国有着强大的影响力。澳大利亚通过各种双边协定、关系网络和太平洋岛国牢牢绑定在一起,在制度上强化岛国对澳大利亚的依赖。

  

   美国在南太平洋地区也有自己的“势力范围”,密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛以及帕劳共和国在独立之前长期由美国托管,独立之后又与美国签订了“自由联合协定”。除了援助之外,协定还规定美国有义务为三个国家提供安全保障,允许自由联系国的国民前往美国工作等等。这些全面而复杂的双边协定使美国在南太平洋地区拥有极大的特权。

  

   日本通常以岛国身份强调与太平洋岛国在地理上的相似性以及所面临的共同挑战,将岛国的身份认同和双多边关系发展联系起来。在应对气候变化、地震、海啸等自然灾害的问题上,日本和太平洋岛国具有共同的体会和认知。共同的利益诉求以及海洋领域的合作增强了日本与太平洋岛国之间的天然联系,使日本在南太平洋推进“印太”战略获得了巨大的支持。

  

   印度与斐济的天然联系是印度在南太平洋地区开展外交活动的重要基础。印度和斐济在19世纪先后成为英国的殖民地。斐济在民族独立之后,相当数量的印度人在斐济落地生根,成为当地重要的族裔。印度裔对当地的经济社会发展做出了极大的贡献。由于南太平洋对于印度实现大国梦和海洋强国抱负都极具吸引力,“印太”战略已经成为印度开展南太平洋外交的重要机遇。

  

   四、 “印太”战略在南太平洋推进的前景

  

   首先,太平洋岛国对自身的发展诉求越来越清晰,“太平洋外交”展现了太平洋岛国的外交独立性,对于是否接受“印太”战略,岛国有足够的外交选择空间。其次,“印太”战略未来的政策重点和执行力度决定了其在太平洋岛国的接受程度。最后,太平洋岛国需要在大国的战略竞争中作出自己的判断和选择。

  

   从20世纪90年代太平洋岛国提出“北望”战略开启外交上的重大突破,到进入21世纪形成“太平洋外交”在国际舞台发出共同的声音,作为小国的太平洋岛国一直在大国主导的国际秩序中寻求自己的发展空间。面对“印太”战略的冲击,中国应当保持战略定力,继续与太平洋岛国开展南南合作,推动形成互利共赢的崭新格局。

  

   (作者:中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员。摘自《亚太安全与海洋研究》2019年第6期)

  

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