郑海琦:“印太战略”视阈下印度的战略角色转变与关系定位

选择字号:   本文共阅读 5311 次 更新时间:2024-01-02 22:38

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郑海琦  

作为地缘政治概念的“印太”较早出现在印度的海洋战略话语体系中。2007年,印度战略家库拉纳(Gurpreet S. Khurana)首次在学术论文中正式引入并解释了“印太”概念,他所界定的“印太”包括印度洋和西太平洋的广阔海域,以及沿岸的亚洲国家和东非国家。2012年,时任印度总理辛格在参加东亚峰会时提到,“一个稳定、安全和繁荣的印太地区对印度的发展至关重要。”尽管印度官方和政届对“印太”的关注先于美国,但印度始终没有出台正式的文件或战略规划,直到特朗普政府时期才正式提出成文的“印太愿景”。自印度的“印太愿景”提出以来,印度在美国“印太战略”中的角色始终是大国关注的焦点,因为其介入程度将在很大程度上牵动着战略走向。作为美国构建的地区安全架构的一个支柱,印度对“印太战略”的接受和融入经历了一个动态变化过程。因此,本文重点关注印度在美国“印太战略”中的角色转变及其原因。

一、印度与美国“印太战略”关系的既有研究

既有研究对印度与美国“印太战略”的关系进行了详细的论述,产生了较为丰富的学术成果。整体来看,不少学者和分析人士认为印度在美国“印太战略”中的地位至关重要,是美国的有力配合者。如叶海林认为,印度是“印太”概念最大的实际获益者,以接受者和响应者的身份参与“印太”概念的推进最符合印度利益,印度也更容易被美国“印太战略”拉拢。王鹏认为,在美国“印太战略”初次提出时,印度持明显正面态度,因为此概念更早进入了他们的学术和政策话语体系。戴永红指出,“印太战略”出台后,美印双方战略深度融合,关系互动更为紧密,印度对“印太战略”的参与度逐步提高。胡仕胜指出,莫迪政府对“印太战略”构想尤其是对美日澳印四国合作有着一定的期待,借重“印太战略”加速印度自身的大国崛起速度,抗衡中国在南亚和印度洋不断增强的显性存在。大卫·斯科特(David Scott)认为,印度在印太地区的立场更接近美国,试图在印度洋遏制中国。印度外长苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)之子杜瓦尔·贾尚卡(Dhruva Jaishankar)强调,美国与印度有着类似的关切和世界观,并拥有足够的军事和经济能力来发挥必要的平衡作用,“印太战略”是对此前美印关系和承诺的延续和强化。还有印度学者指出,“印太战略”能够重新平衡印美关系以反映战略利益的真正融合,促成和平、繁荣和自由的印太地区并产生深远影响。也有印度学者强调,印度一直积极倡导“自由开放的印太”理念,随着“四边机制”形成以及地区大国重新调整与中国的关系,印度正试图与志同道合的国家制定更强大的“印太路径”。印度在“印太战略”中扮演更大角色有助于自身超越中等强国地位,推动印度的“东向行动”和“邻国优先”政策,对印度的对手形成强有力的威慑。印度参与美国机制具有地缘战略必要性,可以加快“四边机制”发展并深化四国纽带,使“四边机制”转变为最具活力的经济和战略伙伴关系之一。

同时,另一些学者也关注到美国“印太战略”并非完全符合印度的利益诉求,认为美印在“印太战略”中并非亦步亦趋。威尔金斯(Thomas Wilkins)认为,印度对美国“印太战略”采取了采纳和修订并行的路径,印度谨慎地采纳“印太战略”的内容,同时重新定义它们使其符合印度需求。还有一些学者认为“印太战略”内容并非完全对印有利,印度政府和战略界对美国心存疑虑,因此不会全方位介入,而是保持战略自主。只要印度能够在没有重大承诺的情况下从美印军事和经济合作中获得实质性利益,它就会继续拒绝成为美国的盟友,对四边机制的承诺仍将是空谈。另外一些观点认为,印度的“印太战略”是在中美之间的对冲,既不是与美国组成联盟,也不是单纯的不结盟,而是针对某些问题和目标与美国达成一致。印度在太平洋地区存在战略、能力和概念上的缺失,在对华问题上保持战略自主和战略接近,在西印度洋地区则与美国存在利益分歧,这些挑战制约了印度对美国“印太战略”的参与,影响了双方的军事和外交协同行动。“印太战略”下美印日澳追求各自利益目标而导致相互依赖具有松散性,对战略的构想和目标存在差异。在各国的战略利益排序中,只有美国将制衡中国放在首位,印度长期以来抵制结盟,很难与美国步调一致。在不同身份定位下,印度采取不同方式参与“印太战略”,身份定位的不同也影响了美印进一步合作。

既有研究对印度与美国“印太战略”的关系进行了深入分析梳理,比较了二者的利益契合和分歧之处,提供了多元化的分析视角。然而,既有研究也存在不足之处。首先,既有研究忽略了印度与美国“印太战略”的动态关系。印度的战略认知和政策选择并非一成不变,而是根据地区形势进行调整。其次,既有研究认为美印关于“印太战略”的分歧是印度难以真正参与战略的主因,尽管这一观点具有较大的解释力,但这一因素更多是作为背景性原因发挥作用。印度与美国的利益分歧始终存在,即便是当前,美印关于“印太战略”的认知错位现象仍然部分存在,但并未阻碍印度转变态度积极参与该战略。因此,本文试图从现实性因素出发,探索印度与美国“印太战略”的关系。

二、有限参与:2017 - 2019 年印度在“印太战略”中的行为模式

印度在美国的战略构想中处于关键地位,美国多次表示欢迎印度成为具有领导作用的全球性大国,支持印度在印太地区发挥重要影响,对印度寄予厚望。然而,印度在初期对“印太战略”保持相对谨慎的态度。这一阶段印度对美国“印太战略”的反应相对滞后,印度的角色预期和现实存在较大差距。对此,美国学者强调,印度外交政策以不结盟著称,表明“四边机制”永远不是印度的合理选择。印度的态度摇摆不定,最终很可能会离开该集团以避免与中国对抗,因此被视为“四边机制”中的最弱一环。

第一,印度对“四边机制”缺乏积极态度,不愿完全加入针对中国的制衡性联盟。尽管印度对中国的崛起表示担忧和警惕,在战略目标上与美日澳等国存在一致性,然而印度对“四边机制”持一定的保留态度,寻求结盟和战略自主之间的平衡,避免在国际层面与区域安全集团过度接触。四边对话是否走向联盟受制于成员国各自的政策考量,从四国内部来说,印度的政策与立场所具有的不确定性最大。事实上,印度早在2007年第一次四边安全对话中就表现出消极态度,时任总理辛格在2008年访华前指出,该机制从未成功,并且印度一直对恢复“四边机制”犹豫不决。2017年11月,美日澳印首次恢复四边安全对话后并未发布联合声明,而是分别发表声明表达各自诉求,其中印度的声明与美国差别最大,没有使用四边对话(QUAD 或quadrilateral)而改用美日澳印磋商(consultations),并指出“东向行动”政策才是印度介入印太地区的基石。在会议关注的主要议题中,印度没有提及航行自由与飞越、尊重国际法和海洋安全议题。此后尽管印度多次参加四国会议,但大多数情况下避免使用“四边机制”或“四边对话”等名称。在2018年6月举行的第二次四边对话声明中,美澳日发表的声明承诺保护和加强印太地区的战略路径,而印度的声明中则没有提及,印度以“周边形式”谈到了印太政策,而其他国家则没有。同时,印度一度拒绝提升四边对话的诉求。2018年起,美国希望将“四边机制”提升到部长级,但印度希望保持工作级别,高层官员参与可能会被视为对中国的威胁。

第二,美印对“印太战略”的内涵和理念存在分歧,印度希望建立更为包容性的秩序,不排除与中国合作。印度对印太地区秩序的认知更为包容和多元,寻求与包括中国在内的区域国家合作。2018年,莫迪在香格里拉对话会上阐述了印度的“印太构想”,呼吁在印太地区建立自由、开放和包容的秩序,强调印太是“自然而然”的区域,不将印太视为战略或成员有限的集团,不针对任何一国,印度的友谊不是实施遏制的联盟。印度将印太地区当作获取经济利益的有效平台,力图构建以包容、共享、合作、繁荣为特征的关系网络。莫迪的讲话不仅清楚地表达了印度对印太的战略构想,而且也认同中国和俄罗斯成为印度的潜在合作伙伴。印度驻华大使班浩然(Gautam Bambawale)表示,印度将在中美的印太地缘战略竞争中谋求利益,印度的政策和立场都是基于自身立场,因此与中国保持良好关系。2017年12月,印度在中俄印三国部长级会议上再次强调包容性原则,同意维护开放、包容、基于多边主义和公认国际法原则的亚太地区安全和经济架构,对于地区持久和平与稳定至关重要。印度学者认为,印度的“印太战略”表现为回避式平衡(evasive balancing),一方面通过建立平衡联盟阻止中国控制该地区,另一方面对中国进行再保证,表明印度事实上并未制衡中国。虽然“四边机制”试图平衡中国,但印度尚未在印太地区与中国完全划清界限。印度是“四边机制”的一部分,但也关注不针对特定国家的包容性地区。印度对印太地区的愿景不是为了平衡或限制中国,向“四边机制”靠拢只是印度在共同原则和价值观下的一种承诺。

第三,印度与美国“印太战略”在地理范围的界定上存在差异,因而战略导向有所不同。对印度而言,最直接和优先的事项是确保印度洋地区安全和秩序,但美印在印太地理范围上存在分歧。印度认为印太地区的范围是从南非延伸到澳大利亚的整个印度洋,西印度洋是印太最具战略意义的次区域,西太平洋和南太平洋地区是作用不大的外围地区。相比之下,美国认为印太的范围从印度西海岸延伸到美国西海岸,不包括非洲东海岸和印度洋岛国。美国的“印太地区”是太平洋政策的向西延伸,《“印太战略”报告》提出要扩大美国在印度洋的伙伴关系,然而列出的国家基本都位于南亚次大陆。因此,美国的战略基本忽略了西印度洋和东非地区,提出的印太经济框架也未能覆盖这些国家。2018年7月,美国提出印太投资计划,投资该地区的数字连接技术、能源工程和基础设施建设,目前成功落地的项目是为巴布亚新几内亚液化天然气项目提供10亿美元,以及与印尼开展的基础设施合作。而在印度的战略规划中,印度洋地区的基础设施是重点领域。在美国发起印太投资计划并与日澳建立伙伴关系后,印度始终回避并决定不加入这一联合倡议。印度外长斯瓦拉杰(Sushma Swaraj)在地区连通性大会上表示,印度将印太地区视为发展和互联互通的积极构建,可以凭借自身地理位置和经济实力发挥独特作用。2019年11月,莫迪在东亚峰会上宣布发起“印太海洋倡议”,确立了7大支柱:海洋生态;海洋资源;能力建设和资源共享;减少和管理灾害风险; 科技与学术合作;贸易连接和海上运输。“印太海洋倡议”内容大多聚焦海洋治理和经济开发,与美国的“印太战略”相比,治理意义明显强于军事战略意义,针对目标主要聚焦小国而非中国。

第四,印度连续多年拒绝澳大利亚加入“马拉巴尔”军演,避免“四边机制”的军事化倾向。与“四边机制”其他成员国相比,印度与澳大利亚之间缺少相互了解和足够的信任,双方的军事演习是近年来才出现的新趋势,澳大利亚和印度的实际军事合作历史相当有限。“马拉巴尔”军演是美印于1992年首倡的年度安全合作机制,2015年日本作为永久成员国加入,被视为“四边机制”的主要平台和外在表现。2007年,美日澳印四国举行首次联合军演,将之作为第一次四边安全对话的配套行动。然而,此后印度始终将澳大利亚排除在演习之外,防止四国海上合作机制的出现。印度认为,将澳大利亚纳入军演表明四国集团在海上合作领域已经处于激活状态,拒绝则发出了完全相反的信号。尽管美日两国都支持澳大利亚作为成员加入,并多次向印度呼吁,但印度并未就此改变态度。即便是2017年中印洞朗对峙期间,印度仍然拒绝澳大利亚加入军演,澳大利亚申请作为观察员国的诉求也被印度驳回,从而避免加剧与中国的紧张关系。

三、主动介入:2020 年以来印度在“印太战略”中的战略姿态

2020 年以来,印度在“印太战略”中的地位和角色出现了较大转变,相比此前更为积极,在合作广度和深度方面均有了极大提升。疫情发生以来,美国积极促使印度在“印太战略”中发挥“牵针引线”作用,印度的地位和作用日益突出。尽管美印关于“印太战略”的部分分歧仍然存在,但印度已经改变其此前立场,转而拥抱美国提供的战略和制度选择。

第一,印度在安全上积极向美国靠拢,推动印太安全合作。2019 年底,美印举行首次“老虎凯旋”(Tiger Triumph)陆海空三军联合演习,并打算转变为年度机制。特朗普访印期间,美印宣布建立“全面全球战略伙伴关系”,认为两国伙伴关系对于自由、开放、包容、和平和繁荣的印太地区至关重要,提出推动“印太战略”的融合,增强全球领导力。印度于2019年邀请美国参加印度主导的“米兰”海军演习,并表示此后继续邀请的意愿。2020 年7 月,在中印边界争端发酵期间,印度海军与美国“尼米兹号”航母打击群在安达曼-尼科巴基地附近举行联合演习。10月,美印签署《地理空间合作基本交流与合作协定》(BECA),正式完成了美国与军事盟国通常签署的四个基础性防务合作文件。在南亚和印度洋地区,印度也为美国介入创造便利,开始容纳美国在该地区的安全介入。2020年9月,美国与马尔代夫达成防务协定,印度对此表示欢迎,认为该协议致力于维护印度洋和平与安全,促进以规则为基础的秩序和印太地区的稳定繁荣,符合印度的整体利益,和印度的印太计划互补。相比之下,2013年美国希望与马尔代夫达成类似协定,但印度对此强烈反对,并最终导致协定流产。美国远程海上巡逻机还首次在印度安达曼-尼科巴群岛补给燃料,是2016 年两国签署《后勤保障协定》以来印度首次为美国军用飞机提供后勤支持。美国副国务卿比根(Stephen Biegun)表示,美国力图与印度建立更深入的伙伴关系,寻求基于共同的安全和地缘政治目标、利益和价值观的基本联盟(fundamental alignment)。美印的印太合作过于谨慎,双方可以扩展共同利益领域并纳入志同道合的伙伴,“四边机制”是共同利益驱动的伙伴关系。蓬佩奥访问印度期间表示,建立在共同理解上的四国关系不断发展,因此任何一国都不是孤立无援的,印度将与美日澳共同应对中国挑战。这一表态得到了印度的认同和欢迎,印度认为蓬佩奥访问地区国家是印太成功的关键。拜登政府上台后,印美合作有增无减。2021年2月,莫迪在和拜登的通话中表示,双方密切合作促进自由和开放的印太地区,支持航行自由、领土完整和通过“四边机制”建立更强大的区域架构。3月,美国国防部长奥斯汀(Lloyd Austin)访问印度,双方承诺建立“全面和前瞻性的国防伙伴关系”,在自由、繁荣和开放的印太和西印度洋地区发挥更大的协同作用。苏杰生在访美期间表示,印美关系是世界上最重要的关系之一,两国需要将利益趋同转化为可操作的政策,印度对双边关系制定了重大议程,双方继续合作应对印太地区的共同挑战。7月底,国务卿布林肯(AnthonyBlinken)首次访问印度,明确双方牢固的战略伙伴关系以及印太共同事项合作,加强防务合作威慑对手。

第二,印度改变此前的谨慎和犹豫态度,开始主动参与和完善四边合作。印度掌握着“四边机制”的方向和未来,因为美澳日之间已经通过双边和三边安全联盟联系在一起。随着印度更加紧密的融合,“四边机制”开始蓬勃发展。2020年以来,印度开始在官方通告中直接使用“四边机制”一词,改变了此前的四国协商表述,并强调四国在印太地区的共同利益愿景,强调在此引导下应对地区挑战,规避此前在利益关切上的表述差异。印度还同意升级“四边机制”,将其发展为部长级和首脑及会晤。2019年9月,在印度的同意下,“四边机制”正式转变为部长级,印度此举得到了美国官员的高度肯定,认为这凸显了印度在太平洋地区的领导地位,是美印就共同战略目标密切合作的众多方式之一。四国同意每年定期举行会晤,使“四边机制”更为机制化和常态化。2020年,印度开始改变此前对美国基础设施倡议的疏离态度,转而与美国保持基础设施合作。在特朗普访印和“2 + 2”峰会期间,美印都同意采取负责任、透明和可持续的融资遏制发展中国家和低收入国家主权债务的累积,探索在蓝点网络下开展合作的方式。2021年G7峰会期间,拜登提出“重建美好世界”倡议,由民主国家共同合作满足全球基础设施需求,建设高质量和高标准的项目与“一带一路”进行竞争,印度对此表示欢迎,确认印度将在未来加入该倡议并随时准备投入更多。2021 年3 月,四国首次举行领导人级别的会晤,并发表首个联合声明,确认定期举行领导人会晤。印度认为全球地缘政治“再平衡”正在发生,印度正以前所未有的方式成为印太强国,应该在“四边机制”中发挥带头作用,在不同领域将新的诸边集团聚集在一起,扩大“四边机制”的成员数量。印度海军前司令普拉卡什(Arun Prakash)支持“四边机制”扩员,认为印度当前需要寻求外部平衡,在“四边机制”中纳入更多志同道合的伙伴关系,实现“印太和谐”以维护地区和平与安定。除了“四边机制”本身的升级,印度还对该机制的扩员倾向表示支持。2020年3月,美日澳印四国官员举行应对疫情的会议,并加入韩国、越南和新西兰三个新伙伴国。5月,美日印澳与以色列、韩国再次举行会议,讨论国际合作、透明度、问责制在抗击疫情方面的重要性。印度对机制的潜在扩员表示欢迎,强调伙伴国之间就不断变化的挑战进行实时沟通的必要性,认为各国需要新的全球化模板和国际机构反映当代现实。随着欧盟发布“印太战略”并加大存在,印度对将欧盟纳入“四边机制”也呈开放态度。2021年4月,印度首次参加由法国主导的“拉贝鲁斯”(La Perouse)联合海军演习,美日澳也参与其中,被普遍视为“四边+”机制的潜在探索。

第三,印度主动邀请澳大利亚加入“马拉巴尔”海上联合军演,修补此前“四边机制”的主要“短板”。2020年以来,印度正在转变与澳大利亚的合作态度,与澳大利亚的合作呈现大幅度提升,有效补充了“四边机制”的功能。6月,印澳宣布建立“全面战略伙伴关系”,宣布达成相互后勤支持协议(MLSA)和科学技术合作实施约定,使两国军队能够相互使用对方的港口和机场获得后勤支持和补给服务。加上印度与日本于2020年签署的《相互提供物资与劳务协定》,印度已经与美日澳三国实现了军事基地的相互使用和支持。10月,首届印法澳外长对话举行,重点加强印太地区的海洋安全、环境和多边主义合作。在印澳关系迅速深化的背景下,印度开始向澳大利亚发出邀请,将其纳入“马拉巴尔”军演框架。印度认为,印澳两国对自由、开放、包容和繁荣的印太地区有着共同理解,在诸多领域的利益趋于一致。“马拉巴尔2020”是2017年四边安全对话恢复以来四国的首次海上联动,标志着“四边机制”在海洋安全领域初见雏形。2021年开始,日本和澳大利亚相继向印度设立的印度洋地区信息融合中心(IFC-IOR)派驻联络官,保持海上信息的汇集和交换,此前印度已经邀请美国派驻官员,此举使四国在印度洋地区拥有一套海上合作的小多边框架。

第四,印度与美日澳三国共同扩展“四边机制”的功能性合作领域,主要包括卫生、经贸和技术。除了安全领域的升级完善,印度使“四边机制”超越单一属性的安全架构,成为具有多重功能的小多边框架。尤其是新冠疫情以来,四国推动了诸多功能性合作,扩展“四边机制”的内涵。在经济领域,印度深化与美日澳的经贸合作,保持经济弹性和多元化选择。2020年9月,日澳印三国宣布启动“供应链弹性倡议” (SCRI),目的是在后疫情时代减少对中国供应链的依赖。尽管该倡议并未纳入美国,但拜登政府此前已表达出与盟友和合作伙伴在弹性供应链方面密切合作的愿望,并且日澳印表示在必要情况下可以在协商一致的基础上扩大该倡议。同时,四国还协作强化卫生安全,四国领导人峰会要求应对气候变化和卫生安全的共同挑战,并建立疫苗伙伴关系,宣布向亚洲分发10亿剂新冠疫苗。作为世界疫苗的主要生产商,印度被赋予关键角色。拜登在声明中表示,美国提供部分资金及在疫苗领域的专业知识,印度强大的制药工业将负责批量生产疫苗。在技术领域,印度曾于2019年日本G20峰会上拒绝签署旨在促进跨境数据流动和保护的大阪声明,坚持数据本土化。然而,此后印度认识到需要将“四边机制”扩展到技术领域,在高科技地缘政治领域单独行动难以获得回报,印度应扩大在全球高科技价值链中的作用。因此,印度与美日澳在2021年建立关键和新兴技术工作组,围绕关键技术供应链定期举行对话,推动技术标准、设备和5G供应的多元化。

四、“印太战略”下印度的多重关系定位

印度在美国“印太战略”中的角色转变是对国际和地区权力关系变动的反应。整体而言,与中国、美国以及“四边机制”的关系变动是促使印度改变战略角色的主要原因。其中印度对中印关系的定位是印度战略角色转变的核心因素,对美印关系和“四边机制”的定位则降低了印度参与该战略的阻碍。

首先,印度对中印关系进行再定位,认为双方的战略共识正在削弱,中印目前处于竞争主导的关系模式下,且未来仍将保持竞争。自1988 年印度总理拉吉夫·甘地(Rajiv Gandhi)访华以来,双方确立中印关系的基本共识为:谈判解决边界问题的同时保持边界和平; 发展贸易等其他领域的关系; 尽可能在国际舞台上进行合作。此后,中印边界尽管出现多次对峙,但最终得以妥善处理,双方还达成系列协定巩固和保持边界协调成果。同时,中印经济的快速发展加强了相互依赖关系,中国多次成为印度最大的贸易伙伴,双边贸易额逐年上升。经济实力增强使两国建立“亚洲世纪”的愿望愈发强烈,双方在国际多边机制中发出不同于西方国家的声音,并推动机制的合理变革以反映新兴国家的利益,对全球治理的诉求具有较多一致性。在此阶段,中印同样存在一定的竞争和利益分歧,例如印度对中国的权力增长表示担忧,对中国在南亚和印度洋地区的活动保持警惕态度,但整体来看双方的竞争属性让位于合作。全球化和经济相互依赖使得中印形成了“可管控的持续竞争” (managed enduring rivalry)状态,双方合作来源包括繁荣的贸易关系、边界对话和有限协议、国际制度合作。尽管2017年洞朗危机导致两国关系出现较大程度的恶化,但双方仍然在危机期间保持克制。2018年武汉会晤是中印关系的一次重大调试,强调妥善处理双边关系有利于地区发展繁荣,通过既定机制建立共识,为亚洲世纪创造条件。2019年中印再次举行金奈会晤,同意在当前国际格局中相互提供发展机遇和稳定因素。两次领导人会晤为两国合作设定了基本框架和前景,是两国重置关系和了解利益趋同的重要信号,对印度的关系定位产生了正向促进作用。会晤为两国相互沟通战略认知提供了重要渠道,能够及时交换观点,避免战略误判。印度学者认为,峰会表明尽管中印关系存在挑战,但两国领导人有意愿评估局势,不希望因政治举措误判而发生冲突,有助于加强双边关系。

然而,2020年以来,中印合作的基础明显弱化。在边界问题上,中印出现重大分歧。印度政府将边界的和平与稳定作为双边关系发展的先决条件,相互尊重、相互认知和相互利益在边境不稳定的情况下无法成为现实,违背了此前边界问题不影响双边关系整体发展的共识。印度对中印博弈的理解是零和的,因此改变了此前的合作策略,转而诉诸主动冲突。2021年6月,印度将5万名士兵重新部署到边界地区,现有大约20万名士兵在边境集结,比2020年增加了40%以上。目前,印度完全将边界问题归因于中国破坏协定和通过基础设施改变边界的权力不对称,在认知错位的情况下,双方难以在短期内就争议边界达成共识,因此中印关系也将面临极大阻碍。在经贸合作上,印度开始更加强调自力更生,避免过于依赖中国。疫情暴露了印度在供应链方面的脆弱性,中国供应占印度经济的主导地位,疫情导致印度多个行业供应来源受到影响。因此,印度一度出台法令禁止了来自中国的直接投资,并禁用了118款中国APP,印度国内也掀起了抵制中国商品的浪潮。印度多位前大使联合发文强调,国内不少专业人士错误理解中印政治和经济关系,中国商品并未使印度完全获益,印度应该与中国加速脱钩,在处理与中国的关系时不应将安全与经济区分开。2021年5月,印度宣布将中国华为和中兴等供应商排除在该国5G试验之外,相比此前不置可否的模糊态度有了鲜明转变。在多边机制合作上,印度也展现出与中国的分异。疫情发生后,印度认为中国不仅在疫情上不透明,而且使世卫组织的作用降低,将疫情的传播归咎于中国。作为世卫组织的轮值主席国,印度支持由澳大利亚和欧盟提出的决议草案,要求调查病毒来源及传播途径,并要求对世卫组织对疫情进行公正、独立和全面的评估。2021年5月,在拜登呼吁进一步调查疫情起源后,印度公开表示支持,认为世卫组织调查疫情起源的研究是重要的第一步。随着印度于2021年再次成为联合国安理会非常任理事国,中印围绕印度加入常任理事国的问题也将开启新一轮博弈。狄伯杰(B. R. Deepak)指出,尽管全球治理的范式转变赋予了中印更大的话语权和责任,但中印权力结构的不对称和双边敏感问题的存在加深了两国的猜疑,使全球治理的共同目标难以实现。印度前国家安全顾问梅农(Shivshankar Menon)认为,竞争与合作并存的中印关系开始出现多重压力迹象,1988年达成的双边关系框架已不足以管理关系和防止冲突。2020年以来的负面公众舆论助长了中印之间的竞争和冲突,限制了妥协和保持灵活性的前景。未来中印关系将更加紧张和敌对,印度崛起程度越高,与中国的关系越趋向于竞争。苏杰生表示,中国的边界行为违背了双方共识,印度已经做好准备管理与中国在印太地区的关系。中国是印度的挑战性邻国,中国崛起影响了印度,邻国关系的基础已经遭到破坏。在2021年7月的杜尚别峰会上,两国外长交换了中印关系的意见,但关于关系定位与缓和前景仍存在较大分歧。班浩然坚称,中国对印度采取了侵略行动,在战略上已经失去了印度,双方关系不会有任何改善,印度将坚定地站在美国一边。为了应对中国,印度只能转而与美日澳合作。印度问题专家杰夫·史密斯(Jeff M. Smith)指出,正是来自中国不断升级的竞争压力促使印度全身心融入“印太战略”。

其次,印度对美印关系进行再次定位,在战略自主框架下寻求美印合作。长期以来,印度秉持不结盟理念,在与美国的战略合作中始终保持距离,避免被视为美国事实上的盟友。印度发布的《不结盟2. 0》指出,在政治、经济还是地缘安全挑战方面,几乎没有“天然的”国家集团能完美适合印度,印度需要保持身份和利益的多元性。莫迪政府上台后,印度开始偏离不结盟,选择拥抱美印关系。尽管如此,印度国内仍然对美印过分接近感到担忧。在美印“2+ 2”对话恢复后,印度提出不应让印美关系定义印度的地缘政治特征和战略未来,即使美国是关键伙伴,印度也必须保持选择的开放性和多元化。同时,特朗普政府时期的美印关系尽管发展强劲,但也产生诸多不和谐因素,一定程度上阻碍了印度与美国接近的意愿。在“美国优先”的旗帜下,特朗普政府在贸易问题上向印度施压,取消印度的普惠制待遇和发展中国家地位,双方甚至一度发起关税战,美印贸易协定谈判也迟迟未能取得进展。同时,印度在购买俄罗斯“S-400”武器系统和进口伊朗石油问题上面临美国的制裁,成为两国深化合作的现实阻碍。因此,印度在处理对美关系方面更愿意保持自我依赖,同时避免被卷入大国竞争而带来非本意结果。印度政策制定者面临的问题是能否继续依赖与美国的合作,特朗普政府一定程度上放弃了自由国际秩序,不愿意对印度继续采取战略利他主义。尽管印度希望与美国建立更牢固的关系,但莫迪选择了地缘政治对冲,充分说明印度对特朗普时期的美国产生了信任危机。

然而,2020年以来,印度开始对美印关系进行正向校准,不再将战略自主视为对美合作的负担,而将其作为合作的必要条件。一方面,贸易、伊朗等问题退居次要地位使两国关系发展的阻碍相对减少。对美印两国而言,如何应对中国挑战和缓解疫情危机是主要议程。针对持续存在的贸易摩擦,美印都保持积极态度并寻求通过多种途径达成有限共识。另一方面,在中印关系走低的背景下,印度需要来自美国的合作收益。外秘顾凯杰(Vijay Gokhale)断言,印度已经摆脱了不结盟的过去成为基于议题结盟的国家,此举赋予了印度灵活性和保持决策自主权的能力。苏杰生也表示,不结盟是冷战的产物,印度必须把不介入的理念抛诸脑后,更积极地塑造世界,与其他国家接触。因此,尽管双方关于“印太战略”的实施路径和具体诉求仍然存在分歧,但利益分歧和美国政策不确定性带来的风险是有限的、可改变的,美国是牵制中国崛起和实施软制衡的最重要的“天然盟友”。外秘什林拉明确了印度外交政策的五大支柱,其中之一就是多元化,印度与大国在保持战略自主的同时建立全面战略合作,与美国建立了具有前瞻性的伙伴关系。印度目前在与中国的权力竞争中处于劣势,必须寻求更强大的力量专注于解决双边失衡。同时中美竞争的加剧会使印度变得更加重要,印度将在符合自身利益的情况下与美国建立最密切的关系。崛起的中国已成为印度面临的最大挑战,美国正日益成为印度的外部力量依靠,印度正改变对不结盟和战略自主的态度。正如拉贾°§莫汉(C. Raja Mohan)所言,印度外交政策精英长期不愿承认或接受美印关系的转变,而且错误判断了印度在塑造两国关系适应环境变化的能力。但印度官方目前已经摆脱了反美主义遗产,当前最好的选择是对美印关系保持热情。随着中美紧张局势的加剧,印度将面临尴尬的选择。印度合乎逻辑的姿态一直是与中美分别建立更好的关系,但如果迫不得已,自身利益可能会迫使印度选择美国。整体而言,前一阶段印度对战略自主的理解是指避免结盟和被卷入,要求印度与美国保持距离,此阶段的战略自主含义则变为通过与美国联合,保持本国影响力不被削弱,应对更为强大的外部挑战。

最后,印度对“四边机制”进行再定位。在四边安全对话恢复伊始,印度对其性质存在一定的疑虑。萨仁山(Shyam Saran)认为,考虑到四边安全对话的发展历程,印度需要保持警惕,在“四边机制”中发挥伙伴而不是盟友角色来塑造地区安全架构。印太地区仅仅意味着印度对美国领导的太平洋联盟的军事承诺,对于印度的关切,美国没有作出对等承诺,依靠美国平衡中国对印度存在危险。莫迪政府的印太叙事主要包括多边主义和基于议题的联盟,强调战略自主、多极化、经济一体化和区域合作,是对前一阶段国大党政府的延续和再现。为了在中美之间保持对冲,印度将该机制作为参与地区事务的一种选项,力图实现印太和“四边机制”的“脱钩”。印度对“四边机制”的态度是不断演变的,与志同道合的国家联合有助于增加政策外延,反映了印度的多元外交战略。印度认为无需给“四边机制”赋予特殊意义,将“四边机制”作为印太地区运行的框架之一而不是唯一具有影响力的框架。印度驻俄罗斯大使潘卡吉·萨兰(Pankaj Saran)表示,印度不考虑将“四边机制”作为其印太地区政策的一部分,“四边机制”是该地区众多多边对话机制之一,不是莫迪概述的印太地区概念的一部分,不应将印太地区和“四边机制”混为一谈。为了降低“四边机制”的独特性,印度还同时与金砖国家机制和上合组织等中俄主导的多边机制保持密切往来,力图在机制之间保持名义上的平衡。此外,印度着力建设三边关系作为“四边机制”的有力补充。2017 年,“澳大利亚—印度—印度尼西亚(AII)”“三边机制”设立,三国在印太海上合作方面存在共同愿景,印度则是三边框架内的支点。2018年12月,莫迪首次提出“美日印三边机制” (JAI),旨在加强印太地区海上安全和地区互联互通合作。2021年5月,印法澳举行首次部长级会议并发表印太地区合作的联合声明,确立海上安全、海洋资源与环境合作以及多边介入三大支柱。加上此前已经设立的“印日澳三边机制”,印度在印太地区拥有一系列三边机制安排,是对“四边机制”的有力补充。

然而,随着机制本身的发展,印度开始改变对“四边机制”的定位。一方面,2020年以来,印度更多将“四边机制”视为议题联盟,是各国利益趋同的外在表现。相比正式联盟,议题联盟的突出优势在于灵活性,成员国不必束缚于联盟承诺。四国领导人在联合署名文章中提出,“四边机制”由一群志同道合的伙伴组成,致力于推进共同愿景并确保和平与繁荣,四国欢迎并将寻求机会与拥有这些目标的国家合作。苏杰生甚至公开承认“四边机制”的意义,强调“印太战略”反映了当代世界现实,是对冷战的克服而不是加强, “四边机制”的目的是为了国家、区域和全球利益。单个国家和双边关系无法解决全球或地区需求,必须在多边层面得到解决,“四边机制”有助于填补印太地区的空白。当前的世界与2019年9月四国会晤期间大不相同,志同道合的国家必须协调应对各种挑战。外秘什林拉(Harsh Shringla)指出,印度认为的“四边机制”是一个致力于制定积极议程的组织,代表了地区国家考虑的共同事项。印度并不追求军事联盟,但有兴趣建立基于议题的联盟以追求共同利益。印度学者强调,“四边机制”已成为新型灵活多边伙伴关系的尝试,旨在塑造印太地区的力量平衡,为现行秩序提供替代方案,代表了印太地区建立平衡联盟的最大希望。通过建立议题联盟,印度不仅可以避免直接的军事承诺,还能够深化伙伴关系并获取更多收益。另一方面,“四边机制”从印度的多重选择之一转变为最主要的选择。莫迪表示,“四边机制”已经成为造福全球的力量,并将继续成为印太地区稳定的重要支柱,符合印度“地区共享安全与发展” (SAGAR)的愿景。在与大多数印太国家的双边关系中,中国拥有战略和经济优势,因此依托诸边平台平衡中国更为有效,“四边机制”可以成为此类平台的核心,是该地区可信的、基于规则的安全架构。印度对“四边机制”的定位反映出印度不仅将“四边机制”作为解决地区问题的一种手段,在其他多边机制不能满足印度诉求的情况下,“四边机制”将成为印度的首选。

结语

在中印和美印关系均发生调整的背景下,印度逐渐改变在“印太战略”中的角色,在“四边机制”中的参与程度有了显著提升,与美日澳等国的合作出现了较大飞跃。印度的战略角色转变与关系定位调整将对地区局势带来新的变数,导致地区竞争形势突出,对华战略一致性程度更高。短期来看,在中印关系进行新一阶段的良性校准之前,印度深入参与“印太战略”的历史和现实包袱将进一步减少,将从最弱一环转变为取得突破的关键环节。同时,印度将更为频繁地与“四边机制”进行互动,并为地区国家提供不同于中国的公共产品,从而使“四边机制”的作用愈发关键。面对印度的战略角色和姿态转变,中国一方面需要保持战略定力,适应印度的政策摇摆性,对印度借势制华的举动做好充分准备。另一方面,中印都应当认识到双方并不互为敌人,双方远未达到“注定一战”的境地。相比中美关系,中印关系的弹性空间更大。在适当条件下,中印应参照此前武汉和金奈峰会模式,借助领导人非正式会晤对双边关系进行校准和重置,防止其滑向不可控的局面。

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文章来源:本文转自《印度洋经济体研究》2021年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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