秦升 沈铭辉:“一带一路”倡议与国际发展合作治理体系的变革

选择字号:   本文共阅读 137 次 更新时间:2020-12-14 20:24:07

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秦升   沈铭辉  

   中国综合国力的不断增强以及国际政治经济格局的深刻变化对中国的对外援助提出了新的要求。中国对外援助的深度和广度在“一带一路”倡议的引领下不断拓展,已经发展成为国际发展合作体系的重要力量。本文旨在梳理国际发展合作体系的治理机制及其发展方向,明确“一带一路”倡议对国际发展合作的理论贡献,为后疫情时代中国参与和引领国际发展合作体系的治理变革进行初步的探索。

  

   一、当前国际发展合作体系的治理机制与路径

   国际发展合作体系由参与其中的援助国、受援国、双多边援助机构、私人企业及非政府组织共同构成,是过去半个多世纪南北关系和南南关系的重要组成部分,国际发展合作体系的治理也日益成为全球治理的焦点。随着国际环境的变化、经济社会的进步和人类对发展议题的认识变化,援助的内涵和外延一直处在演变之中。

  

   第一,从单一援助到聚焦经济社会发展的理念转变。20世纪90年代冷战结束对全球援助体系造成巨大冲击,主要援助国开始缩减援助金额并反思援助的目标和意义。援助的国际政治功能——特别是服务于意识形态的目标受到强烈质疑,如何提高援助的有效性并聚焦于发展和减贫成为二战后国际援助领域的重大转折。

  

   第二,从官方发展援助(ODA)为主转向更加多元化的发展合作方式。发展援助委员会作为全球范围内对外援助的主要力量,长期以来将官方发展援助作为援助的主要选项。随着全球面临的非传统威胁和突发性事件的日益增加,官方发展援助越来越难以应对全球性发展难题。针对官方发展援助不足的问题,2002年,联合国会议达成《蒙特雷共识》,内容包括动用官方发展援助之外的其他公共与私人发展合作形式,包括提供货币、金融和贸易领域的支持,激发私人部门在技术、资源领域的合作,从而创造出系统性的发展合作体系。

  

   中国作为发展中国家基于南南合作以及力所能及的原则,综合采用无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种援助方式,并对无息贷款和优惠贷款进行了创新设计以最大程度降低受援国的债务负担并降低债务风险。中国多元化的援助体系旨在创造一种从援助到经济合作再到经济发展的良性循环,不仅有助于受援国的可持续发展,对于援助国而言也是保障援助可持续的重要路径。中西方在发展援助领域的认知差异表面上看是话语权之争,实际上则是国际发展合作体系的治理之争。

  

   第三,从附加条件到尝试解除附加条件。发达国家对于发展中国家和欠发达国家的援助通常附加各种各样的条件,既有针对援助本身的要求,包括援助资金的使用、分配和限制,也有对受援国内政外交领域的改革和调整的强制性规定。关于援助附加条件的争议在理论和实践上都存在,支持者认为,附加条件是为了保证援助有效地用于经济发展和改善民生,反驳者认为,附加条件大多反映了援助国自身的利益,真正的可持续发展应当由受援国主导。

  

   多边援助机构对受援国的附加条件主要集中于良政和经济改革方面,特别是在私有化、金融开放、自由贸易等领域提出要求,这些附加条件在多数情况下不顾落后国家的国情,以发达国家的标准衡量欠发达国家的政治制度和经济发展。事实证明,不合理的附加条件极大的影响了受援国的自主发展意愿,削弱了减贫效果,甚至导致灾难性的后果。如果受援国的国情与附加条件南辕北辙或是受援国政府没有明确的发展规划、无法理解援助目标,那么附加条件只能事倍功半。

  

   二、“一带一路”倡议对国际发展合作体系的理论创新

  

   (一)对外援助的理论发展与中国对外援助的理论积淀

  

   对外援助的实践一直伴随着援助的理论研究,包括国际政治、发展理论、依附论、新自由主义和现代化理论都对援助研究有很大的贡献,其中影响最大的是国际政治理论和发展理论。2000年世界峰会上联合国确立《千年发展目标》,为在世界范围内消除贫困、发展教育、控制疾病、保证环境可持续性和建立全球发展伙伴关系提供系统性的指导,对外援助开始向目标更加广泛的国际发展合作转变。

  

   中国对外援助的历史从建国初期就已经开始,但近年来经常被西方国家和西方舆论称为“新兴援助国”。究其原因,中国的对外援助一直以来和发达国家如OECD成员处于平行的轨道上,无论是援助理念、援助目标还是援助重点都有很大的差异,中国在国际发展合作体系中的异军突起让发达国家始料不及。事实上,中国不仅仅拥有超过半个世纪的丰富援助实践,更是形成了一套中国特色的援助理论体系。

  

   (二)共商、共建、共享奠定国际发展合作治理体系的新理论基础

  

   西方国家在长达百年的援助历程中形成了大量关于发展援助的研究成果,这些系统化的知识体系成为西方国家主导国际发展合作治理体系的理论基础。然而,这套知识体系是一个悬置性的、建构性的知识体系,无法涵盖千差万别的发展中国家实际。中国要在国际发展合作体系的治理变革中发挥影响力,就必须在发展援助理论上有所创新。习近平主席指出,“一带一路”建设是扩大开放的重大战略举措和经济外交的顶层设计。作为经济外交的关键组成部分,对外援助必然也要在“一带一路”的顶层设计下推动和发展。共商、共建和共享是“一带一路”建设的重要原则,对中国国际发展合作体系建设具有重大理论指导意义。

  

   共商确立了援助国和受援国之间的平等地位,强调政策沟通在国际发展合作中的极端重要性,是对中国传统援助理念“平等互利”、“不干涉内政”、“不附加任何条件”的继承和发展。共建是国际发展合作体系的重要改革方向。长期以来的发展合作实践表明,援助只能为落后国家的发展提供机遇和环境,最终结果还要看内因。《联合国千年项目》指出,只有发展中国家制定好和实施好减少贫困的计划,只有富国大幅度增加其支持力度,最穷国家的贫困才能大幅减少。

  

   中国提出的共建原则既体现了南南合作的精神,也突出了南北国家在国际发展合作体系中的优势互补。由于发展中国家自身还面临着众多亟待发展的问题,通过在国际合作发展体系中的合作共建来减轻负担、赢得机遇成为必然选择。共享是援助国和受援国构建国际发展合作体系的终极目标,不仅受援国受益于援助行为,援助国也因受援国的发展而获利,通过参与国际发展合作体系实现共享是人类命运共同体理念的重要体现。

  

   三、变革国际发展合作治理体系是中国大国外交的必然选择

  

   在全球性挑战和危机不断增加的今天,国际发展合作日益成为全球治理体系的重要组成部分,更是中国践行大国外交的重要阵地。四十年来,中国经济高速增长,综合国力明显提升,中国在市场规模、科技水平、人力资源、基础设施等领域形成了巨大优势,为中国发挥大国作用、实现大国担当、积极投入国际发展合作事业奠定了基础。国际发展合作治理体系的变革方向与“一带一路”倡议倡导的共商、共建、共享不谋而合,在关注共同发展、尊重受援国国情以及提升受援国自主发展能力等方面,中国从理论到实践都贡献了以发展中国家为基础的可行方案。

  

   与此同时,中国在国际发展合作体系中的地位提升引发了部分西方国家的担忧。针对中西方在国际发展合作治理体系可能出现的长期矛盾,一方面,中国需要进一步完善以发展中国家实践为源泉的发展援助理论,构建适应新时代的理论体系,从而提升中国在全球治理领域的话语权,支撑中国的国际发展合作实践。另一方面,中国要以更加自信的姿态推动包括发达国家在内的三方合作,扩大朋友圈、规避国际政治风险,在共商、共建、共享的过程中赢得国际社会的信任,以更加稳妥的方式在“一带一路”倡议的引领下推动国际发展合作治理体系的变革。

  

   (作者:秦升,中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员;沈铭辉,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员,新兴经济体研究室主任。本文摘自《新视野》2020年第6期)

  

  

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本文责编:陈冬冬
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