陈玮 耿曙:发展型国家的兴与衰:国家能力、产业政策与发展阶段

选择字号:   本文共阅读 401 次 更新时间:2019-08-13 07:50:11

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陈玮   耿曙  

   【内容提要】文章通过对既有文献的梳理与分析,归纳出解释发展型国家兴衰转变的两大视角:“结构视角”与“机制视角”。前者从“国家能力”出发,认为国家能力的削弱是导致发展型国家衰落的原因;后者从“产业政策”入手,认为产业政策在发展早期有效而后期无效,这才是问题的关键。在此基础上,文章进一步建立了“信息”与“规模”的框架,完善了上述“机制视角”。在“机制视角”的逻辑下,“发展型国家”这一政府介入的形式虽然在东亚国家终结了,但是对于广大仍处于追赶阶段的后发展国家而言,仍然值得借鉴。

   【关键词】发展型国家、全球化、发展阶段、产业政策、创新政策

   作者简介:

   陈玮,华东理工大学社会工作与社会政策研究院助理研究员。

   耿曙( 通讯作者),浙江大学公共管理 学院社会学系研究员、博士生导师。

  

  

   发展型国家的衰落之谜

  

   “如何有效促进经济发展?”是近两百年来世界各国关注的焦点,也始终是政治经济研究的核心。市场失灵的存在成为政府介入经济的敲门砖,而发展研究关注的问题也更多围绕着“政府如何介入经济”展开。一方是支持政府主导的方式,以选择性的产业政策为典型手段(李斯特,1983;格申克龙,2012);另一方则是支持市场主导的方式,主张政府应以保障市场有效运行的中性制度为主(哈耶克,2003a、2003b)。随着拉美国家的自由主义和依附理论发展策略的失败,以及第二次世界大战后日韩等东北亚经济体的成功,政府主导这一模式稍占上风,终而形成了“发展型国家”模式(Johnson,1982;Amsden,1989;Wade,1990),受到众多后发展国家追捧,一时蔚为潮流。

   然而,经过二三十年成功发展之后,从20世纪80年代开始,这些老牌的发展型国家频频出现问题。日本经济在20世纪80年代末开始衰退,进入所谓“失去的二十年”;韩国在1997年的金融危机中受到重创,又在新世纪第二个十年,显露出发展疲态;我国台湾地区在进入新千年后增长明显趋缓,发展前途迷茫。上述现象引发了人们对发展型国家这一模式的质疑,从而引发了“发展型国家是否消亡是否该被遗弃”的争论(朱天飚,2005、2006;陈尧,2006)。

   若要回应上述争论,首先要找出导致发展型国家由盛转衰的原因。针对发展型国家的衰落,现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两大要素展开争论。前者争论立足于“政治结构”,一方认为全球化带来的外部制约与一国内部利益集团的壮大,削弱了国家能力,导致发展型国家失去对经济的掌控从而造成衰落,这是典型的“结构视角”(Hayashi,2010;Moon&Prasad,1994;Pempel,1999;Haggard,2000)。另一方则认为,不论是全球化或是内部利益团体,都不必然削弱国家能力(Evans,1997;Weiss,1997、2000)。而围绕“产业政策”的解释则立足于“政策工具”层面找原因,认为一国或地区在追赶阶段的条件有利于产业政策的成功,而领先阶段的条件则不利于产业政策的成功,这种从发展过程探讨产业政策成败的解释属于“机制视角”的范畴(朱天飚,2006)。但是前人的“机制视角”只是零星提出,并未做系统的阐述,因此难以回答“为何产业政策的成效有阶段差异?”有鉴于此,本文在相关文献的基础上,发展出“信息”与“规模”两要素框架,进一步完善了上述“机制视角”的解释。同时基于对日本、韩国以及我国台湾地区的发展经验的研究,帮助充实与验证此一框架。本文的“机制视角”解释意味着,我们不能直接抛弃“发展型国家”的模式与策略,应该根据自身所处阶段进行相应的调整与抉择。

  

   发展型国家的特质:“政治结构”与“政策工具”

  

   “发展型国家理论”本质上描述的是一种政府与市场的关系,主张政府主导市场具有相当的优越性,政府能够以整体经济发展为目标,利用有选择的产业政策,实现国家经济的高速增长。这一理论源自于约翰逊对日本战后经济模式的总结(Johnson,1982)。此后,东亚经济体仰赖类似发展策略相继崛起(Amsden,1989;Wade,1990),让这一理论声名大振,吸引了一大批学者的目光(Önis,1991;Woo-Cumings,1991)。随着越来越多的研究者进入这一领域,发展型国家理论的适用范围也已经扩展至东亚之外的国家或地区,如巴西、以色列、土耳其、法国等(陈尧,2006)。

   虽然研究者众多,但是对于发展型国家特征的概括,并未取得一致结论,甚至显得纷乱无章。而发展型国家的特征,正是我们理解其盛衰的关键。本文通过对前人文献的梳理(如下表1)后发现,几乎所有的学者在概括发展型国家特征时都包括:(1)国家能力(如优秀官僚与国家自主)与(2)产业政策(如干预市场与扶持产业)两点。前者指政治结构,后者凸显政策工具。其他所谓特征或者是产业政策的某种表现形式,并非发展型国家所必须具备,例如压制劳工,控制金融等(Wade,1990);或者仍然属于国家能力的范畴,例如王振寰(2003)提及的政企关系,郑为元(1999)提出的权变性特征等。所以作者认为产业政策与强势国家是发展型国家的主要特征,前者是工具手段,后者是执行前提,两者相辅相成。

   所谓产业政策,就是国家集中有限资源扶助特定产业,意图通过特定产业短期快速发展带动整体经济发展。产业政策是国家介入经济的最重要的手段,具体可以表现为:(1)关税保护(包括出口补贴、进口配额等),如早期的英国与美国(张夏准,2009);(2)资金支持,如19世纪末至20世纪初的德国(格申克龙,2012);(3)财税补贴,如第二次世界大战后的日本(Johnson,1982);(4)用行政指导干预价格制定,意图取代市场机制,如苏联的计划经济(格申克龙,2012)。作为国家,可以选择上述一种或多种手段的组合对经济进行干预。

   至于国家能力层面,这涉及如何保证产业政策的制定与执行。制定与执行向来是产业政策备受关注的两个方面(Johnson,1984)。发展型国家理论的支持者无一例外地都提出了“强势国家”来解决这两个问题。首先,国家相对于社会的“自主性”(state autonomy)让国家能够不受特定利益集团左右,制定出有利于整体利益的发展政策;其次,凝聚高效的官僚体系,能够有效地将产业政策落到实处。可以说,强国家的“政治结构”保证了产业政策的成功。

   “国家能力”与“产业政策”两个基本特征的提炼,将有助于我们厘清发展型国家的特质,也为我们分析其衰落提供了考察的重点。虽然有学者找出诸多方面的原因对此进行解释,但是万变不离其宗,作者通过梳理这些解释的逻辑之后发现,目前的解释大多围绕“政治结构”层面展开,只有部分学者从“政策工具”入手。本文将对这两大文献进行梳理与分析,并在前人基础上补充发展,进一步完善既有解释。

  

   发展型国家兴衰的结构解释

  

   针对发展型国家的衰落,大部分学者的解释逻辑都是围绕“国家能力衰微,所以导致发展型国家衰落”展开。不论是代表“外部结构制约”的全球化浪潮(Hayashi,2010;Moon&Prasad,1994),还是代表“内部结构制约”的利益团体崛起(Pemple,1999;Haggard,2000),最终都会强烈削弱国家在经济调节中的能力,从而引发经济的脆弱与增长的停滞。换言之,在结构解释的框架中,发展型国家只是特定历史条件下的产物,当结构条件发生变化时,原有的政商关系便无法维持,“发展型国家”这一发展模式也该被抛弃。那么,是否的确如此?作者将通过对既有文献的梳理与分析,结合发展型国家的历史经验,从理论与经验层面,对上述结构解释提出质疑。

   结构制约的解释分为两类,第一类观点认为发展型国家的衰落源于全球化带来的外部制约。对此,相关学者认为,随着20世纪80年代全球化的深化,以及与之相伴的自由主义思潮的蔓延,国家能力的衰落在东北亚诸经济体接连发生(王振寰,2003;朱天飚,2005)。全球化通过两个渠道削弱发展型国家的经济。首先,全球化(例如WTO)要求贸易双方打开国门,减少保护,政府因此被迫退出。对于面临先进国家(如欧美)以及后进国家(如中国和东南亚国家)双面夹击的东北亚诸经济体而言,缺少政府扶持会使产业在国际贸易中的竞争力大大减弱,导致出口受挫,经济衰退(Hayashi,2010;Moon&Prasad,1994)。其次,最近一波的全球化(始于20世纪80年代),不仅是货物贸易的流动,更是金融资本的全球化流动。资本市场的全球化,使得一国企业融资渠道多样,不再受制于本国政府提供资金支持。两者都意味着国家对企业的约束效力减弱,对经济的调控能力降低,国内经济在面对全球市场时更脆弱。如韩国、泰国、印尼之所以深受亚洲金融危机的影响,正是金融自由化后,国家对经济失去调控能力的后果。

   第二类观点认为发展型国家的衰落,其实源于国家内部的结构变化,尤其是利益团体兴起,形成对国家能力的制约。根据奥尔森的利益集团理论,发展型国家扶持特定产业做大做强,因此极容易形成利益团体(奥尔森,2007)。随着经济的发展,利益团体实力壮大,足以与国家抗衡,不再甘于受国家领导。由于利益团体维护自身权益,往往与社会整体利益冲突,而且可能渗透、俘获国家机关,或者抗衡、节制国家机关,令国家丧失自主性,阻碍既有的发展规划。因此,发展型国家“唯经济发展”的独立意志可能会瓦解,从而导致发展型国家的衰落。发展型国家广受诟病的政治腐败以及裙带资本主义(crony capitalism)便是国家自主性丧失的表现(Pempel,1999;Haggard,2000)。

   上述两类结构制约的观点虽然广为流传,却都同样未必成立(Evans,1997;Weiss,1997)。首先,全球化时代与国家能力的关系是不确定的,并非如大众观念上认为的,全球化必然导致国家能力衰落(Evans,1997),相反,国家也有可能适应全球化,从而强化其能力(Weiss,1997、2000)。诸多学者的实证研究发现,一国的贸易依赖度与该国的政府规模成正相关关系(Cameron,1978;Rodrick,1998)。这表明一国参与全球化程度越高,该国的贸易可能扩张,“国家”也可能越强。其次,利益团体兴起导致国家衰落的论点也未必成立。这一逻辑的隐含前提是国家与社会此消彼长的关系,若非“强国家—弱社会”便是“弱国家—强社会”。然而,早有学者指出,“国家与社会”是能够共同壮大的,“强国家—强社会”的结构模式亦有可能存在(Putnam,1993)。利益团体壮大无可否认,但是国家本身亦在成长与增强,形成如埃文斯(Peter Evans)所说的“嵌入性自主”(embedded autonomy)。一般而言,相对于商业集团,国家既能够保有自主性,又能利用商业集团推动政策执行(Evans,1995)。综上所述,既有研究已经说明,“结构制约”的解释框架存在逻辑上的不足,而几个典型“发展型国家”的发展经验,也与“结构制约”明显不符。

首先是全球化导致“发展型国家”经济衰退的解释,与典型案例的经验均不太吻合。先看日本,作为最先崛起与衰退的发展型国家,其经济停滞发生在进入20世纪90年代之后,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:公众号“Political理论志”

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