耿曙:自我革新:中国经济动能重塑与地方创新激活的政治基础

选择字号:   本文共阅读 117 次 更新时间:2018-08-08 23:42:39

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耿曙  

  


中国高速增长的政治基础与发展瓶颈


   改革开放已40周年,回首既往,中国经济可说一路飞奔而来。近几年情况却明显变化:一方面,我们超越了模仿阶段,将转而仰赖自主创新;另一方面,我们挥别了代工模式,将可能威胁“发达国家”。

   面对不同形势,我们头一次面对增长瓶颈,表现为延续的“动能趋缓、创新不足”,而不再像以往那样,企业与地方都“一放就冲”。面对目前不利形势,我们如何改革开创?

   依笔者之见,应对之道既涉及“外部机会”即国际层面,也关乎“内部组织”亦即国内层面。个人仅就后者分析献策,尤其侧重地方政府如何治理以及政府如何治理企业两个层面,希望有助于“重塑经济动能”与“激活地方创新”。

   此处发展瓶颈问题,也可以理解为学者热议的“中等收入陷阱”。如同笔者在以前文章中所言,问题的关键在于“支撑前期高速增长的政经制度,之后却成为进一步发展的束缚”。换言之,问题不在于发展策略,而在于政经体制。支持中国从“低收入国家”走入“中等收入国家”的政经体制,是否还能支撑中国继续走向“高收入国家”?从这个角度看,中等收入陷阱的本质其实是“制度陷阱”。面对发展瓶颈,我们必须勇于改革,敢于创新,通过检讨、摸索、调整,超越“路径依赖”,否则将难免“动能趋缓、创新不足”,终而如黄少卿老师所言“增长过早收敛”或“未富先息”。

   回顾中国发展历程,与西方发达国家不同,中国经济增长的主角是政府,尤其是地方政府。为何如此?关键在于中国乃后发国家。诚如经济学家格申克龙(Alexander Gerchenkron)所言,“后发”与“先进”发展形势迥异,前者既缺乏有利的制度基础(如成熟的市场、法律制度等),又面临强大的竞争优势(可见于国际与国内市场)。唯一出路在于通过强而有力的替代组织尤其是政府介入与国家银行,先动员组建企业、再指引激励企业、再监督导正企业,借此弥补制度劣势,迎战外来竞争。根据格申克龙所论,成功追赶的后发国家,不仅包括德国、俄国,也包括美国、日本,其崛起之道莫不如此。二战之后急起直追的“发展型政府”,例如韩国、新加坡等包括改革开放后的中国在内,也都采取类似的模式。对于这些后发/追赶的案例而言,其发展的关键在政府,面对结构丕变、发展瓶颈时,其革新的关键也在政府。

   回顾以往,中国曾仰赖不同的激励模式有效动员地方政府,孕育出中国发展的“第一行动集团”,驱动他们引领、扶持地方经济的增长与转型,成功创造出所谓“中国奇迹”。具体而言,在上世纪90年代中期前,地方政府的激励主要是通过“放权让利”,形成“财政分权”的治理模式,使其为追求财政收入而扶持经济;在实行分税制之后,转而仰仗“政绩考核”激励地方政府,形成“晋升锦标”的治理模式,驱其为追求职务晋升而投入拼搏。换言之,激励方式虽然有别,但激励效果都展现为高速增长。这再次证明,有效治理地方政府,才能创造经济动能与地方活力,这构成了中国高速增长的政治基础。

  

中国经济增长与政府体制的自我革新

  

   而今,我们既面对环境丕变,又频闻“有官不为”、“懒政怠政”。后者透露出之前支持增长的“政治基础”,其实也存在招式偏老、成效堪虑的问题,未必能够支撑中国走过这一轮发展瓶颈。针对目前的形势,国家必须有所因应。因应之道不外乎两个方向:一是政府逐步退出,不再直接主导发展;二是政府持续引导,方式则大幅革新。期待在革新的“政治基础”上,引领一波产业升级,再创一轮增长奇迹。

   在纵观国际局势、考量自身条件后,我们实际上已经明确、坚定地选择了第二条路。换言之,中国未来的发展方略,既是现行做法的改革与提升,寻求更强更精的治理,也是现有方向的坚持与延续,即便环境条件已丕变。展望未来,我们应该通过限缩干预的范畴,精准干预的引导,全面提升经济治理的效能。借由强有力的国家引领,在全球化、争领先的背景下,重启高速增长、再攀发展高峰。

   (一)传统地方政府能否再担重任

   上述发展方略,虽然方向上清楚坚定,但做法仍在调整摸索。由于仍处于过渡阶段,新旧做法时而相互掣肘,放收之间未必和谐有序。例如,近年时闻企业人士批评政府“懒政怠政”,有学者还提出既尸居其位、又不设一谋的官员“徐庶化”问题。相较之前“五加二、白加黑”干部全力拼搏的光景,情况判然有别。但若无法解决此类问题,地方政府显然难再挑起促进经济动能、引领地方创新的关键角色。

   针对官员“政绩激励弱化”问题,笔者所做的调研结果显示:其一肇因于“薪酬合理”政策,涉及对灰色收入、胡乱报销的约束;其二系“官员问责”所致,乃针对官员贪腐、重大失误的惩处。两者都是中共“十八大”以来体制改革的重点作为,属于体制自我革新、政府能力强化所不可或缺的举措。但改革成效往往好比双面刃:既解决问题,也产生问题。此次改革所衍生的“有官不为”问题,显然将弱化政府效能,不利扶持发展。针对上述弊端,中央也出台了“提涨工资”与“容错机制”两项应对策略。但是一方面,在目前国家的政治格局下,公务人员调涨薪酬的空间有限,难以提供强力有效的激励。另一方面,容错机制也与“严格考核”“严肃问责”存在扞格,如何拿捏分寸,避免偏废,其实非常不易。从这个角度看,目前两项应对策略,未必能够有效解决“懒政怠政”问题。

   当然,除了改革阶段的冲突不适外,还有部分相沿成习的问题,其中包括:一是施政缺乏系统规划(经常“拍脑袋决策”);二是政策方案变化过快(新官上任“翻烧饼”);三是官员政绩缺乏审计(过度投入“政绩工程”);四是领导权力难以集中(表现为“两委关系”、“条块关系”等)。可见,新旧问题都不利于政府引导扶持,深深制约了地方经济发展。因此,若期待地方政府恢复活力,进而提供更精准、更有力的发展扶持,还得继续推动更深刻、更到位的政府体制改革。

   (二)政府体制自我革新的新思维

   退一步看,所谓“危机”,既存在“危险”,也带来“机会”。因此,能否在面对发展瓶颈、积极自我改革的过程中,通过深刻的检讨、大胆的摸索、勇敢的调整,创造出全新的“政治基础”,稳固、持续地支撑经济增长,关键就在当下。

   进一步的政府体制改革,始于现有问题的检讨诊断。笔者调研发现,目前扶持发展的主角,仍是地方政府,短期不会改变。因此,发展动能的关键在于两点:一是上级政府如何有效地治理地方政府?二是地方政府如何有效地治理当地企业?两者如果都做到位了,就能“重塑经济动能”与“激活地方创新”。

   上述两个层面看似两个问题,其实症结都在于类似公司治理的“内部人控制”问题。一方面,如果上级政府无法有效考察与监督地方政府,自然难以准确引导与充分激励地方政府。另一方面,如果地方政府无法有效考察与监督当地企业,自然难以正确扶持与有效引导当地企业。换言之,一旦能够成功解决“内部人控制”问题,建立清楚的规范与标准,后续的政府能力问题、管辖范围问题、施政质量问题、人员薪酬问题、施政问责问题等,都能迎刃而解。解决了“内部人控制”问题,才能做到“管得少、管得好”,走向更精准、更有力的政府引导。

   进一步看上述的“内部人控制”问题,一则是“所有人缺位”与“控制权配置”问题;二则是“委托-代理”问题,关键在于利益不一致与信息不对称。因此,在面对“内部人控制”问题时,对策之一——所谓的“市场途径”,便要求赋权所有人(如“董事会”、“独董”等治理机制)与信息透明化(例如上市公司的强制信息揭露)。与此同时,我们所仰赖的“行政手段”也得解决类似问题,而且方式更加繁复。具体来说,我们需要先通过层级管辖、厘清权责的做法,代位解决“所有人缺位”与“控制权配置”问题,之后再借由精准考核、强效问责来化解“委托-代理”问题。也即,针对关键的“内部人控制”问题,虽然对策各有不同,但都需要善加设计,才能有效因应。

   (三)政府体制自我革新的新策略

   针对前述存在“上级政府”与“地方政府”、“地方政府”与“当地企业”间的“内部人控制”问题,究竟应该如何设计制度,加以妥善应对呢?笔者根据调研心得,尝试提出一些可供思考的规划。

   首先,针对“上级政府”与“地方政府”之间,上级监管过程中的“内部人控制”问题,建议不妨考虑:一是明确职责划分。基于分工原则,厘清权责划分,明确领导关系。二是根据承诺竞聘。候选提交规划,具体施政方案,基于规划竞聘。三是保障职务任期。明确领导任期,任内“容许创新”,任满“据此考核”。四是考核宽严有度。形成“离任审计考核、任内合法施政、考核决定升黜”几项制度纲领结合并行,以地方领导“施政方案”(责任书)为核心的政府治理体系。

   针对存在“地方政府”与“当地企业”之间政府监管过程中的“内部人控制”问题,建议考虑如下策略:一是明确职责划分。基于集中原则,确定企业代表,明确负责对象。二是根据规划提交扶持计划,具体经营则基于方案支持。三是保障扶持阶段。明确扶持期间,期内“容许创新”,期满“据此考核”。四是考核强力有效。形成“组织专家团队、针对成效考核、确定扶持力度”几项制度纲领结合并行,以当地企业“扶持计划”(承诺书)为核心的企业扶持体系。而不论是否针对“地方政府”或“当地企业”所存在的“内部人控制”问题,我们都建议通过明确的“合同制治理”,再辅以“权责明确”、“充分激励”、“阶段容错”、“强效考核”等设计,构筑起一整套高效管理的治理策略。

   回到本文撰写的目的,不论从发展瓶颈着眼,或从内部控制入手,我们面临的都是既有的治理体系失灵、必须自我革新的问题。概言之,亟需重构政治基础,再创发展活力。而因应之道也很清楚,我们得从体制内部开始,通过检讨、摸索、调整,再创造出高速发展的“政治基础”。与此同时,我们也要对所走的道路深具信心,不论是“市场途径”或“行政手段”,只要设计得当,都能高效支撑经济高速增长。当年的日韩,眼前的新加坡,不都坚持其理念,展现出傲人的成果?因此,我们一方面寄望于深刻、到位的体制改革;另一方面,也期待能够通过强有力的政府引领,重启高速增长,再攀发展高峰,迎来中华民族的伟大复兴。

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文章来源:《探索与争鸣》2018年第7期

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