苗连营 陈建:宪法与改革关系的中国逻辑

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2019-05-24 00:42:21

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苗连营   陈建  

   摘要:  我国四十年的改革历程和行宪实践,就是在宪法与改革始终存在内在张力的情况下,由二者相辅相成、携手并进,共同致力于国家建设和民族复兴。改革与宪法是派生、共进的关系,宪法是改革的产物,对改革具有一定预见性;改革并不违反宪法,改革是为了实施宪法。经由宪法修改实现的宪法与改革的动态平衡和良性互动,实际上构成了国家建设和国家治理的一种以现代化为导向的处置机制:国家建设通过改革进行,常态化的国家治理通过宪法实现,二者之间的张力由宪法修改和宪法实施来加以调适。通过改革的国家建设从未停止,而通过宪法的国家治理正日益走向斑斓瑰丽。

   关键词:  改革宪法;宪法修改;宪法实施;国家建设;国家治理

  

   引言

  

   现行宪法自公布施行以来,因其自身蕴含浓郁的改革属性和服务改革的实践特质,而获得了“改革宪法”[1]的称号。改革谋求的是变革与发展,宪法追逐的是安定与秩序,“宪法”与“改革”,这两个看似存在抵牾的话语,组合在一起却成为描述中国行宪实践的经典概念,也成为解释中国改革进程的独特视角。在这一观察视域下,中国的改革在“摸着石头过河”的日渐深化中,似乎总是以“违宪”开始,而最终却总能通过修宪而获得宪法支持。这种明显挑战传统法理的改革实践,给中国宪法学带来了理论上的巨大困惑。于是,“良性违宪”[2]成为对前期改革进行宪法学诠释的一个无奈标签:“良性”和“违宪”,这两个分别从现实和规范出发,得出的看似无法圆融的矛盾判断,却同时成为描述中国改革的关键词。[3]无论是中国的改革,还是中国的宪法,由于改革史与行宪史的高度重合并相互印证,使得他们彼此成为描述和理解对方必不可少的镜鉴。

   但长期以来,如同“良性违宪”概念所直观表露的,在宪法与改革关系的问题上,学界存在一种认为改革缺失合法性尤其是合宪性的认知与评价,[4]并在此立场上,主张“违宪改革”不应被肯定、理应被杜绝。特别是党的十八大以来,执政党对改革的“法治思维”和“法治方式”的倡导,以及对“确保重大改革于法有据” 的强调,似乎为学界关于先前改革进程缺失合法性提供了某种政治上的论证。改革天然具有变法的特质,它与宪法之间确实存在某种价值立场上的冲突,但是,这种“冲突”是否一定会演化成为二者之间必然的对立,却并没有获得有力反思和认真对待,反而日渐成为不少学者认识中国改革的一种“无意识框架”。[5]因此,很有必要认真检讨“改革缺失合宪性”的主张赖以存在的实证基础,它究竟是一种“法律事实”还是“真实事实(veridical fact)”,又究竟是一种“法律理性的话语”,还是“事实真理(factual truth)的话语”?因为一旦将“改革缺失合宪性”作为一种法律事实,那么,就算这种法律事实与真实事实有所出入,建立在这种法律事实上的法律理性话语,依然会十分“正当地”将改革的合宪性从真理话语中剥离出去,从而愈发令后来者丧失对此问题的反思能力。[6]

   在此改革开放40周年之际,我们除了要继续秉持“逢山开路,遇水架桥,将改革进行到底”的毅力和勇气外,更要在历史的实践和经验中,结合学理的辨析与反思,对宪法与改革的关系进行再梳理、再认识。这既关系到全面深化改革、并在不断改革中获得发展的最大红利;也关系到维护以宪法为核心的法律体系和法律秩序的权威性与安定性,以在日新月异的变革发展中谋求井然有序的和谐稳定。

   为此,本文首先立足于客观的、基本的事实展开分析,在事实维度上反思宪法与改革的关系,指出改革与宪法是一种“派生、共进”的关系,改革并不违反宪法、宪法能够预见改革的事实依据;然后,从理论维度对宪法与改革的关系进行梳理,论证改革是实施宪法的一种形态,藉由宪法修改将改革共识向宪法共识转化,从而实现了改革与宪法之间的良性互动;接着在对刚刚完成的第五次修宪进行分析的基础上,展望新时代宪法与改革关系的发展趋势,认为宪法修改承担的应是将宪法共识向改革共识转化的使命;最后,本文试图得出结论,我国处理宪法与改革关系的实践和经验,实际上构成了中国国家建设和国家治理的一种以现代化为导向的处置机制:国家建设通过改革进行,常态化的国家治理通过宪法实现,二者之间的内在张力通过宪法修改和宪法实施加以调适。

  

   宪法与改革关系的事实之维

  

   党的十一届三中全会拉开了改革的大幕,以恢复和重建法制来保障人民民主、促进现代化建设成为紧迫的时代课题。现行的1982年宪法正是在此改革大潮中孕育诞生的。改革先行,立宪随后,这一历史逻辑决定了改革与宪法如影随形、相伴而生,宪法既是改革的产物,又是改革的动力和保障;宪法内容既有对1978年以来改革成果的初步总结,也有对未来一定时期改革形势的预估和相应安排。这突出体现在政治体制改革和经济体制改革两个方面。

   当我们说现行宪法是改革的产物时,首先可以从政治体制改革方面加以印证。事实上, “当代中国的改革发轫于政治体制改革,而中国的立法也首先是从推动政治体制改革入手的。”[7]如果没有“文革”后系统总结和反省建国后的历史经验教训,并试图通过加强社会主义民主法制建设而进行政治体制改革的决心和行动,就不会有现行宪法的诞生。而现行宪法的确也对政治体制改革的主要内容作了充分回应。比如坚持“四项基本原则”,实现国家根本任务的转移;明确一切权力属于人民原则、民主集中制原则、社会主义法制原则;加强人民代表大会制度建设,完善一系列重要的国家基本制度;健全国家机构的组织体系、领导体制,规定公民广泛的基本权利与自由等等。

   将1982年宪法关于政治制度的这些规定与1980年《党和国家领导制度的改革》、1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》相比对,可以发现它们之间的高度一致性。这是因为,这两个文件正是1982年修改宪法时的重要依据,也是当时推动政治体制改革的纲领性文件。其中,《党和国家领导制度的改革》“为修改宪法改革国家制度打下了理论基础”,而《若干决议》“为修宪解除了历史包袱”,其相关内容被提炼为原则性的宪法语言而置于1982年宪法总纲之中,从而“成为1982年修宪的重要理论指导和现实制度”。[8]换言之,对于1982年宪法而言,政治体制改革的内容和目标,成了宪法本身。没有1978年开始的政治体制改革,就没有1982年宪法,而1982年宪法则是对政治体制改革的直接确认与保障。由此,改革过程本身就是实施宪法的过程,而实施宪法也是为了进行改革的必然要求和体现。从这个意义上讲,不存在改革违反宪法,或宪法阻滞改革的问题。这个逻辑同样适用于经济体制改革。

   1982年宪法用不小的篇幅规定了我国的经济制度,比如明确了社会主义公有制的构成和按劳分配的原则;承认了城乡劳动者个体经济的合法地位;认可了市场调节的辅助作用;强调完善经济管理体制和企业经营管理制度;允许外国的企业在中国投资并进行各种形式的经济合作等等。这些显然都属于对以往单一计划经济体制的改革措施或改革方向,“总结了经济体制改革的经验和成果,确定了经济体制改革的原则,表现了我国社会主义经济制度的特色”,[9]是经济改革的宪法依据和法制保障。由此同样可以认为,经济体制改革也不存在违宪的问题,生机勃勃的经济体制改革正是落实宪法规定和精神的生动实践。

   因此,在认识宪法与改革关系的时候,必须给予“改革在前而立宪在后”这个实践逻辑以足够关注。这决定了:改革是宪法的先声,宪法必然要对早期的改革成果予以初步总结和确认,同时又必然包含着对未来一定时期改革目标的设定以及改革发展趋势的前瞻,因而其中有不少的规定都显得相当超前和宽泛,以为改革留下广阔的空间。可以说,宪法“在起草的时候是看到了改革的形势,估计到了改革的前途的”;宪法不仅“是我国的根本大法,也是我国改革开放的纲领”。[10]“现行宪法在内容方面早已为改革规定了必须遵循的原则,能够对改革起指导作用”,“这正是一九八二年宪法的优越性”。“我们正是要宣传现行宪法的这种优越性,指明它是改革的产物,是具有预见性的。”[11]而正是这种“预见性”,确保了在改革初期,宪法与改革在价值追求和具体内容上的高度一致,宪法不仅在确认改革的成果、总结改革的经验,而且又以自身的最高法制地位和引领功能反哺于改革大业,从国家根本法的角度推动和保障着刚刚起步的改革不断走向深化。由此,宪法与改革的关系呈现出交织并行、良性互动的景象。

   然而,宪法毕竟是一种“凝固的智慧”,而改革却是一个生生不息的动态过程。即便宪法在起草时可以容纳对未来一定时期的预测和安排,但在日新月异的改革所带来的翻天覆地的社会变迁面前,宪法的任何预见性都难免捉襟见肘,进而不可避免地会转化为规范的滞后性。只不过这滞后性受到制宪时认识水平和预见能力的影响,其显露的过程和周期会存在差异。但不管在何种情况下,一旦预见性被用尽,就意味着静态的宪法文本到了需要修改的宪法时刻。

   随着改革实践的不断深入,改革进程中已经取得的成就或采取的一些重要措施,事实上已经超出了1982年宪法的预设或与既有规定存在着明显的不一致。为了确保宪法文本与改革实践的协调,以维护宪法权威、推进改革进程,就必须适时修改宪法——增加相应规定或修改相关内容。由于改革总是先行先试,宪法修改就自然就呈现为对改革予以“事后追认”的基本态势。这种现象描述尤其符合自1988年开始到2004年为止所进行的四次宪法修改。

   在这四次修改中,有关经济条款的修正案始终占据着主要位置,不仅分布广泛,数量众多,而且最先启动的修改以及此后几次修改的内容都主要集中在经济领域。这固然是由于经济生活是社会变革中最活跃的因素,是我国改革推进的侧重点所在。然而,这只是从改革动力角度出发的常规认识,若从改革内容和宪法规定的关联看,还可以发现:由于政治改革和经济改革的属性差异,使得1982年宪法对这两个方面的“预见性”亦存在相当大的差别。众所周知,十一届三中全会以后,对民主法制的追求,成为中国政治制度改革的目标,相应的制度方案也被明确载入宪法;而对中国经济体制改革的目标和路径,却经过了一个不断探索、逐步深化认识的过程,比如从有计划的商品经济到社会主义市场经济、从市场在资源配置中起基础性作用到决定性作用等等。因此,政治和经济这两个方面的改革方略在1982年宪法中的表现也是不一样的:对政治改革而言,1982年宪法对当时的改革目标及改革举措的确认,比较明确具体,深化改革的过程就是实施宪法的过程;而对经济改革而言,1982年宪法仅仅确认的是当时历史条件下的认识水平,可以说是“走一步看一步”。这就决定了,1982年宪法对政治改革的预见性要远远大于对经济改革的预见性,换言之,宪法中关于政治制度的规定比经济制度的规定更具有稳定性。因此,当我们在说“改革先行先试”、“宪法且行且改”、“宪法对改革进行追认”时,应该注意到,这些说法主要成立于经济改革领域。对宪法中经济条款的相应修改,回应着中国经济改革进程中的成功实践和观念发展。

此外,有一个现象值得注意。回顾历次修宪前的征集建议可以发现:修宪建议提的多,而最终纳入修宪议程的少。这是因为我国历来奉行“可改可不改的不改”的修宪策略,在广泛征集建议的基础上,然后集中进行审慎选择,只“对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改。”[12]不过,那些当次没有被采纳的建议,并不是自此搁置、不再提起,而是“随着经济体制改革的进一步深化,大多成为以后几次修改宪法的内容”。[13]比如1988年修宪时,即提出了在宪法序言中增加“我国处于社会主义初级阶段”和“坚持改革开放”的建议,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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