郁建兴 任杰:中国基层社会治理中的自治、法治与德治

选择字号:   本文共阅读 582 次 更新时间:2019-04-09 23:28:17

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郁建兴   任杰  

  

   摘 要: 基层社会治理中自治、法治与德治是可以结合而且必须结合的。自治是法治与德治的基础,法治是自治与德治的边界和保障,德治是较高追求,德治以自治与法治为基石,并对自治与法治形成有力补充。“三治”各有侧重,有优先次序,但更需要同时发力、交织前进,以能发挥“三治”结合的“乘数效应”。“三治”结合并非自治、法治与德治的简单相加和组合,而要把它视作一个有机整体。这要求“三治”建设在组织架构上坚持整体论,摒弃还原论;在治理边界上处理好政府统筹和基层社会探索之间的紧张关系,发挥政府助长和能促作用;在治理载体上因地制宜、自主探索,寻找彰显自治活力、法治精神和德治正气的有效载体。同时,还要发挥社会力量的“点睛”作用,将这些要素激活,使社会运转起来。

  

   关键词  自治 法治 德治 基层社会治理

  

一、自治、法治、德治的内涵


   (一)自治

  

   中国向来有基层自治的传统。在中国古代,皇权基本局限在县级以上行政管理和行政的治理,县以下官僚机构的影响力十分有限,费孝通先生将这种治理格局称为“双轨政治”。20世纪末,温铁军进一步将之概念化为“皇权不下县”。温铁军认为,历史上由于政府征收农业税费的成本太高,自郡县制以来,政权只设到县一级,农村基层长期维持“乡绅自治”。秦晖进一步将这种治理格局完整概括为“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。实际上,自秦以降,地主和农民都成为统一的“编户齐民”,家户成了主要生产单位,农民和政府的主要联系就是税收,所谓“纳完粮,自在王”。

  

   中国传统乡村自治的存续,在很大程度上得益于家户制度传统和儒家意识形态影响。在中国古代,家庭既是社会单位和经济单位,同时还是“政治责任单位”(比如家族连坐)。与之相对应,荣耀也是“一人得道、鸡犬升天”。正是因为这种家户制特点,国家治理无须下乡直接管理。另一方面是儒家意识形态的教化作用。儒家文化讲求“尊卑等级”“三纲五常”等,这些理念渗透到传统中国家户制中,成为“家训”“族规”的重要组成部分,这种权威和秩序的内生性具有强大的自治和稳定力量。

  

   随着中国缓慢进入现代社会,现代性的侵蚀导致基层社会逐渐从“固态的现代性”过渡到所谓“流动的现代性”。社会结构中的高度平衡,即人们居住在一套规范、传统和制度相对稳定环境中的状态被打破,人们生活在碎片化的、离散的、不稳定的,且往往充满矛盾的社会中,这就是“流动的现代性”的世界。

  

   首先,现代性的侵蚀使基层社会家户制和儒家传统发生了重大变化。家户融社会、经济和政治于一体的地位瓦解,基层社会的个体化、原子化倾向凸显。同时,儒家传统的“三纲五常”受到现代平等、自由等观念冲击而显得格格不入,儒家传统作为意识形态的教化作用大大削弱。在这样的背景下,传统基层社会依靠“无为而治”实现稳定的根基受到挑战。

  

   更为重要的是,“流动的现代性”冲击了传统基层宗族社会、熟人社会的格局,代之以市场经济、“半熟人社会”甚至“陌生人社会”。在这一背景下,传统“无为而治”变得不合时宜,迫切需要与现代性相适应的现代基层治理制度。

  

   中华人民共和国成立后,国家政权不仅重组了乡村政治生活和精神生活,而且控制农产品的生产、交易和分配。农民自主权被严格限制在极狭窄的空间内。改革开放以后,家庭联产承包责任制使农民成了自主经营的主体,农民自主空间都得到空前释放,村民自治制度在这一背景下发端于中国农村自发的民主实践。1980年,广西宜州合寨村出于社会治安管理的迫切需要,农民自发组建了一种全新的治理共同体——村民委员会。这一做法迅速受到中央肯定。1982年,村民委员会和居民委员会以“基层群众性自治组织”的身份被写入宪法,成为国家根本大法规定的正式制度。1998年,全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》,规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这标志着我国以村民权利为本位的基层群众自治制度正式建立。

  

   但是,在基层自治制度的具体实施中,我们过去多将之理解为民主选举,而较少关注民主决策、民主管理、民主监督,即“四个民主”发展不平衡。就此而论,村民(居民)自治制度是不自足的,它实现的可能是低质量、低水平的自治。当前,我们迫切需要扩大基层群众自治的范围,它不仅是民主选举,而且包括民主决策、民主管理、民主监督,包括群众自我管理、自我教育、自我服务、自我提高等一系列内容。十九大报告提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,在“自治”后面增加“法治”与“德治”,这就向提升基层社会自治水平提出了新的更高要求。

  

   (二)法治

  

   法治指法律主治。中国古代也有依法律而统治,但古代的“法治”内涵与现代法治大为不同。中国古代的“法治”是君主统治天下的工具,是皇帝意志的反映,为统治者服务。现代意义上的法治起源于西方,是现代民主政治的产物。现代意义上的法治意味着法律至高无上,人人皆受法律统治而不受任性统治,任何人和组织都无僭越法律之权力。

  

   1997年党的十五大正式提出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”,2014年十八届四中全会首次以全面推进依法治国为主题,明确了建设社会主义法治国家的基本方略和战略目标。至此,法治的概念已经比较清楚。但值得注意的是,法治之于基层社会治理的意义,需明确三层重要内涵。

  

   首先,基层社会治理中的法治必须遵守法律条文,但它更重要的是指法的精神,是指包括村规民约在内的一整套规则体系。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“人受气候、宗教、法律、施政原则、先例、习俗等多种因素的支配,其结果是由此形成了一种‘普遍精神’……只要民族精神和政体不相违背,立法者就应该尊重这种民族精神。”由此可见,基层社会治理中的法治主要是一种群众共识,它不必然追求成文法意义上的普遍性,反而强调每个自治单位的特殊性、差异性和自主性。基层社会的法治之路,必须注重利用中国本土的资源,注重中国法律文化的传统和实际。只有充分凝聚农民意志的法律和共识,才能在基层社会发挥法治精神的效力。

  

   其次,法治的另一头必须体现对基层政府行为的制约。就中国目前基层社会治理现状而言,这一层内涵和法治作为调节人与人之间的关系同等重要,甚至更为重要。自村委会产生以来,这一基层群众自治组织承担了大量行政职能,成为“第六微型政府”或“五级半政府”。据不完全统计,国家法律赋予村委会的法定职能竟达100多项。村委会行政化倾向严重,村委会的自治功能被淡化,村民自治被“悬空”,甚至一度被有的学者宣告“自治已死”。更有甚者,20世纪90年代,很多基层政府存在对农民“乱收费、乱罚款、乱摊派”的行为,这种行为在今天某些地方仍时有发生。在这样的背景下,法治作为保障村委会和村民自治的性质,保障农民权利,约束基层政府行为同样重要而紧迫。

  

   最后,基层社会治理中的法治还要在政府和民众之间约束村委会行为。村委会虽然是一个自治单位,但在某些自治不自足情况下,村民自治仅仅被理解为三年一次的民主选举。民主选举后,村里的实际掌权者就变成了村主任。在经济社会转型时期,村主任往往由村里的“能人”担任,形成了能人治村格局。这批能人权威强大、权力集中,在缺乏必要约束情况下,可能演变成“村霸”甚至黑社会组织。这样的例子时有发生,不胜枚举。由此,基层社会治理中的法治还应约束村委会行为,发挥民主监督的作用。

  

   基层社会治理中法治的三层内涵分别为政府、村委会和民众提供保障,同时也制约着三方的行为,使三者在基层社会治理中形成动态均势。三层内涵缺少其中一层,就容易导致一方权力独大,随之而来的可能就是“人治”,甚至权力的滥用。只有法治的三层内涵同时调节,才能保证乡村治理规范有序。

  

   (三)德治

  

   中国传统社会经常被称为“德治”社会。自孔子开始,中国传统德治就在独特的自然经济、宗法社会结构、专制体制、一体化意识形态、儒家思想文化体系等背景下展开。孔子说,“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格”,“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之”(《论语·为政》)。他认为德高于法,主张德主刑辅。自汉唐以来,“德主刑辅”的思想成为主流。汉武帝接受董仲舒“罢黜百家、独尊儒术”的主张,推行“礼法合一”。中国古代的德治进程,就是先把道德一体化,再把道德法律化,最终实现法与道德一体化的过程。由此,道德具有治理国家的法律效应,法律成了道德和意识形态的体现,因而古代社会被称为“德治”社会。在基层社会中,与德治相对应的道德,表现为“三从四德”“三纲五常”等价值观念。

  

   现代意义上的德治所指的道德和传统中国德治所指的儒家道德大相径庭。在现代意义上,德治即是以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式,道德规范约束是一种非正式制度约束。现代德治所凭依的道德是具体个体性的,对应着一个人的权利和义务,是一个内化和成人的过程。由此,我们可以得出德治的三层内涵。第一,道德是一个权利和义务对等的概念,很多道德标准就是权责对等式表述。比如道德文化中提倡父慈子孝、尊老爱幼、相亲相爱,体现了父子双方、人与人之间同时性的权利和义务。德治以道德建设为基础,即以同时落实人们的权利和义务为基础。第二,当代德治的目标是形成现代社会秩序,因此当代德治所凭依的道德应当是现代性的、与法治精神相契合的新道德,而不能以“三从四德”“二十四孝”等旧道德来规限人们的行为。第三,道德不是先验的,不是人生而具有道德,因此德治建设必须是实践的,其过程需要长期的教育与内化,让公民在参与道德实践中成长。

  

二、自治、法治与德治的相互关系


   通过考察自治、法治与德治的内涵可见,自治与德治都要求以自由、个体为前提,但法治在一定程度上限制人的自由,强调社会统一于一套规则体系,这说明自治与法治之间、德治与法治之间存在紧张关系。同时,自治必须以法治作为边界和保障,法治与德治作为一种共识,又必须以自治为基础。因此,基层社会治理中的自治、法治与德治又是可以贯通、结合,甚至是必须贯通、结合的。

  

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文章来源:《学术月刊》2018年第12期

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