摘要：党的十九届四中全会提出了建设社会治理共同体的新目标。社会治理共同体指的是政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则,基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。为了实现这一目标,党的十九届四中全会同时增加了两条重要的建设路径:民主协商和科技支撑。民主协商让各治理主体能够充分表达意见和偏好,培养主体意识,发掘治理知识和智慧,调整利益矛盾和冲突。科技支撑打破了治理主体互动的时空限制,降低了互动成本,也为更好地发掘治理需求、细分治理责任提供了新的可能。
关键词：社会治理；共同体；民主协商；科技支撑
本文来源：郁建兴. 2019. 社会治理共同体及其建设路径[J]. 公共管理评论，1（1）：59-65
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确指出,社会治理是国家治理的重要方面。社会治理体系和治理能力的现代化,是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分,甚至可以说,社会有效治理是一切国家治理行为的出发点和落脚点,也是以人民为中心发展理念的最终指向。《决定》进而指出,社会治理的目标是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这一提法标志着党对于加强和创新社会治理已经有了更高标准的战略目标,具有重大意义。
何为社会治理共同体
社会治理是政府、社会组织、公众等在互动协商的基础上共同努力解决社会问题、回应治理需求的过程(郁建兴和关爽,2014)。从理论上说,社会治理的主体包括政府、社会组织、公众等所有公共事务的关联方,政府与社会组织、公众不是治理与被治理、管理与被管理的主客体关系,而是主体间关系。社会治理的过程是治理主体双方或多方互动协商的共同治理。社会治理的预期目标是共同解决社会问题、回应治理需求。自党的十八大特别是十八届三中全会以来,党和政府开始使用“社会治理”概念替代“社会管理”,呼应“国家治理”(景跃进,2014),但在不少人眼里,社会治理的主体仍被先验地假定为政府,而对象是社会;社会治理是政府对社会进行治理,其区别于社会管理的地方在于,社会治理增加了社会组织和公众参与的元素。这种认识误区一定程度上源自当下的治理实践。由于社会力量较为薄弱、公众能力有待提高,当代中国的社会治理实践总体上表现为党和政府为主、社会组织与公众为辅的特征(关爽和郁建兴,2016)。我们之所以能够将这些实践称为“社会治理实践”,是因为这些实践中体现了社会治理的一些元素。因此,这种国家主导的社会治理可以理解为走向社会治理的一种中间形态和过渡状态,但并不能将其与社会治理画等号。
进一步地,什么是共同体?共同体是指个体、组织等基于相似的价值认同、目标追求等,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。例如,柏拉图、亚里士多德将希腊古典城邦理解为“公民的共同体”,霍布斯、洛克、卢梭等将现代意义上的社会理解为“社会共同体”。在中国语境中,中共十八大报告首次运用了“共同体”,提出了“人类命运共同体”概念。习近平总书记(2017)在阐述这一概念时指出:“人类命运共同体,顾名思义,就是每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起,应该风雨同舟,荣辱与共,努力把我们生于斯、长于斯的这个星球建成一个和睦的大家庭,把世界各国人民对美好生活的向往变成现实。”这一解读同样反映了共同体的本质,即基于共识的联合体。这种共同体与共同体主义不同,它并不主张静态地看待整体价值和个体价值,并不主张整体价值一定高于个体价值,而是强调集体中的个体在共识基础上的权责对等,以及基于权责对等原则的个体价值(利益)的可调适性。
概括起来说,社会治理共同体意指政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则,基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。事实上,社会治理本身已经包含了合作和共识两个基本元素,蕴含了形成共同体的价值追求。将“社会治理”与“共同体”叠加使用,充分表达了党中央在社会治理方面的更高目标。这种共同体与鲍曼所认为的“衣帽间式的共同体”不同,它并不是碎片社会中某一面向的联合体。“衣帽间式的共同体”除了满足人们对共同体本身的眷恋之外,似乎并不能够带来真正的需求满足。社会治理共同体致力于在社会治理的各个方面都形成多主体良性互动的治理局面,提高整体社会治理的有效性,而不仅仅局限于某些领域和部分环节。更为重要的是,社会治理共同体还强调多元治理主体在权责一致基础上的有效互动。在当前社会治理实践中,尽管社会组织、公众能够积极地通过各种方式参与社会治理,比如社会组织承接政府职能转移,公众通过各种议事平台参与社会建设,但社会治理的责任归根结底还在政府(薛澜,2015)。这样的结果就是,社会治理的成效、对社会治理成效的评估,大多停留在政府考核的意义上,并没有与人民群众的获得感、满意度直接关联起来(张文显等,2018)。“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的提出,传递出了一个非常清晰的信号:当代中国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面。共同治理或合作治理,意味着社会组织、广大民众都将成为社会治理的共同主体,与党和政府共同承担社会治理责任,共同享有社会治理成果。也就是说,社会组织、广大人民群众不仅需要在执行上参与社会治理,更要共同规划社会治理的目标,共同设计社会治理的政策,共同探索社会治理的工具,共同开展社会治理的实践,共同评估社会治理的成效。
社会治理共同体的建设路径
如何“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”?党的十九届四中全会给出了明确且具体的部署。
《决定》提出,“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,这就为推进社会治理体系和治理能力现代化设定了基本原则。党的十九大报告提出,要“打造共建共治共享的社会治理格局”,从“格局”到“制度”,一词之差,意义重大。“格局”要求在社会治理实践中体现共建、共治、共享的元素;“制度”则进一步强调了在正式规则层面同样需要坚持共建、共治、共享的理念,让社会治理的各主体全方位地体现在社会治理制度的各环节,进而推动社会治理主体全面融入社会治理实践的各方面,充分呼应了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的目标。
与此同时,《决定》为实现社会治理体系和治理能力现代化、推进社会治理共同体建设,提供了更加全面的行动方案。党的十九大报告提出,“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,这一提法围绕社会治理的四个主体和根本保障,明确了社会治理的关键主体、主体间的关系以及社会治理的行为边界和仲裁准则。党的十九届四中全会进一步提出,“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,其中新增了“民主协商”和“科技支撑”两大元素,在党委、政府、社会、公众、法治这“四主体一保障”的基础上,进一步为建设社会治理共同体增加了两大关键路径。
民主协商是当代中国社会治理智慧的结晶,是将坚持党的集中统一领导和坚持人民当家作主、坚持以人民为中心的发展思想等多个制度优势转化为治理效能的重要渠道和手段(许开轶和朱晨晨,2018)。民主协商具有三个主要功能。首先,民主协商给予了各个治理主体平等发言、表达偏好和想法的权利,这也是社会治理共同体的根本前提。民主协商的这一功能能够让社会治理过程更具包容性,同时,培育社会组织、公众个体的参与意识和主体意识。其次,民主协商让社会治理各主体的治理知识和智慧得到了充分发掘和利用。与政府相比,社会组织和公众个体在社会治理中有着信息优势,通常更加了解实际情况甚至积累了更多的治理技术。民主协商的过程能够让政府以外治理主体的治理知识和智慧进一步融入社会治理的方案之中,让社会治理政策更加科学合理,更具可操作性。最后,也是最为重要的,民主协商让社会治理的各方主体能够充分对话、沟通,让个体和群体的利益在充分协商的过程中、在明确客观资源有限性的基础上,实现调适性改变,通过协商让个体价值和集体价值最大限度地匹配,调和个体需求的无限性与客观资源的有效性之间的张力,使社会治理的结果为更广泛的群体所接受。
科技支撑是当前包括中国在内的许多国家和地区开展公共治理的重要策略。科技尤其是信息通信技术和大数据计算显著改变了治理主体之间的互动关系和互动模式(关婷等,2019)。一方面,信息通信技术在公共部门的广泛应用,打破了治理主体之间在时间和空间上的限制,让跨时空的交流互动成为可能,有效降低了社会治理主体交流互动的成本,丰富了社会治理的渠道和平台。另一方面,将大数据计算引入公共治理,让数据驱动的需求识别成为可能,进一步探测、发掘一些潜在的甚至是主观上难以察觉的个体特征和集体偏好(Huang and Yu,2019)。这一点在当下及未来日渐复杂的社会,显得尤为重要。在高度复杂的后工业化时代,社会治理的一个重要挑战是治理需求难以识别,甚至是需求者本身也难以明确勾勒和描述真实的治理需要,或者不愿意投入时间和精力表达治理需求或参与共同治理,又或者即便是需求者本身愿意表达治理需求,但因为需求复杂、多变且碎片,治理需求很难实现集中和化约。大数据计算在社会治理中的应用,为解决上述难题提供了一种新的方案。通过将社会治理行为最大限度地标准化、数字化,基于技术专家、社会治理专家和社会治理多方主体等共同设计的算法和模型,大数据计算能够帮助社会治理主体更好地、实时地揭示社会治理在一些方面上的真实需求及其强度,一定程度上回应了需求复杂化、多样化和潜在性给社会治理带来的挑战。
更为重要的是,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,需要解决一个关键问题——激励,即如何让社会组织、广大人民群众能够积极地参与到社会的共同治理之中。激励问题背后的核心是责任如何划分的问题。以公共池塘悲剧为例,个体使用公共物品之后并不愿意去维护它,因为没有人知道自己到底使用了多少池塘资源,需要承担多少责任。社会治理作为一项公共服务、公共物品,如果无法在操作层面上划分社会治理的责任,“人人有责、人人尽责”就无法得到实现,社会治理始终将是政府对社会的治理。尽管在特定情境、特定领域,政府或许能够通过一些策略性行为,动员社会组织和热心公共事务的公众,较好地形成共同治理的局面,比如许多基层的协商治理实践,基层政府通过补贴或者提升社会资本来激励一些民众发表意见,但民众并没有被真正地赋予一项责任,多数民众也并不是基于承担这项责任所提高的获得感而参与社会治理。这种替代激励的方式对于纳入社会组织和广大人民群众参与社会治理,有其积极作用,但很难提高整体的公共精神,难以形成长效机制,更无法促进社会治理共同体的建设。数字技术的引入,或可在一定程度上解决社会治理责任权属划分的难题。当社会治理的内容和行为被最大限度地数字化之后,许多原本不可切割的社会治理责任或将变得可以被细分,社会治理责任与主体的对应也将成为可能。就公共池塘而言,在数字时代,个体每次使用池塘资源的行为可以通过技术手段进行准确识别,个体需要为治理公共池塘所承担的责任也就可以得到准确测算。这或许将撬动社会治理的“哥白尼式革命”。
在当下的治理实践中,无论是民主协商抑或科技支撑,都已经得到了一定程度的应用,且取得了较为积极的成效。例如,浙江桐乡的自治、法治与德治“三治融合”,浙江平湖寻求传统文化与现代法治精神融合的“息事无讼”实践,成都、海口、无锡、台州等多地积极开展的“参与式预算”改革,以及其他形式多样的矛盾化解机制和平台等,其主要方式就是协商,所遵循的原则就是民主协商的理念和逻辑。在科技支撑方面,各地正如火如荼开展的“互联网+政务服务”改革,如浙江省的“最多跑一次”改革、江苏省的“不见面审批”、湖北省武汉市的“马上办、网上办、一次办”改革,以及多地正在兴建或已经投入使用的“城市大脑”等,都广泛地运用了数字技术,最大限度地通过技术更好地识别治理需求,运用技术反映需求的强度及其变化,从而一定程度上提高了人民群众的获得感和满意度。
结论与讨论
党的十九届四中全会提出了建设社会治理共同体的新目标,超越了社会治理强调多元主体参与治理的单一维度,提出了政府、社会组织、公众全方位共同治理的新要求。党的十九届四中全会同时增加了两条重要的建设路径——民主协商和科技支撑。将它们写入党的行动纲领,说明中央已经敏锐地察觉到了协商和科技在社会治理中的广泛前景。但是,值得指出的是,无论是民主协商抑或科技支撑,都是建设社会治理共同体的工具,并不能天然地带来积极的公共价值。而且,民主协商对治理主体的表达、沟通、协调、统合等具有较高要求,如果治理主体的能力较弱,许多冲突和矛盾便很难通过协商得到有效解决;科技支撑也有明显不适用的情形,在复杂度较高的治理领域,依托算法和完全理性假设的数字技术如果缺少了有效的人工主导和干预,就不能很好地帮助社会治理的需求回应,甚至可能带来严重的问题,例如忽视了特殊群体的利益进而引发社会动荡。所以,社会治理共同体建设的根本取向,是社会治理主体的能力提升,如此才能在各自的角色领域充分、恰当地运用民主协商、科技支撑等工具,实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的价值追求。而治理主体的能力提升,则需要不断地让主体融入社会治理实践,提高协商能力,培养公共精神,开拓对数字技术的认知,培育技术思维和应用能力。
总之,党的十九届四中全会对加强和创新社会治理形成了更加清晰、系统的战略规划,提出了社会治理体系和治理能力现代化的原则、目标、主体、路径和方法等方方面面的内容。在新的制度设计之下,社会治理体系和治理能力现代化之路,就是加大力度让社会、公众共同融入社会治理体系,让社会、公众与党和政府一起在共同治理中得到快速成长,从而使社会真正实现有效治理。
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