郁建兴:乡村治理的新议程

选择字号:   本文共阅读 710 次 更新时间:2019-09-03 08:13:02

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郁建兴  

  

   2019年8月20日下午,清华大学社会创新与乡村振兴沙龙第五期在清华大学公共管理学院成功举办。本次沙龙由社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜教授主持,邀请到了著名学者郁建兴教授主讲,郁建兴教授讲述了“乡村治理的新议程”。

  

   今天这个话题围绕两个主线,一个是社会治理研究;一个是基层乡村治理。我们清华能够关注乡村治理,精英关注乡村、关注基层,这个是很值得我们敬佩。所以精英学者、精英大学关注乡村治理,我觉得这是很值得我们关注的。所以基于这样两个方面,我今天演讲的主要包含四个方面的内容。

  

   第一,辨析国家治理、地方治理、社会治理、基层治理四个概念。

  

   第二,我想提出一个命题,新时代提出乡村振兴战略的关键词之一就是“治理有效”,所以没有善治就没有乡村振兴,提出来一个判断。

  

   第三,目前乡村治理的八大核心议题。

  

   第四,提出走向乡村善治的八大理念,形构当前乡村治理新的议程。


一、辨析国家治理、地方治理、社会治理、基层治理。


   十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标就是要推进并实现国家治理体系和治理能力的现代化。十八届三中全会以后习总书记对十八届三中全会的决定进行了详细的说明,已经被收入习近平《论全面深化改革》中。

  

   (一)国家治理

  

   国家治理可以从三个维度理解:

  

   第一个维度,从广义上,等同于治国理政,涵盖了国家一切事务的治理。它包括了纵向、横向、时间、空间等四个维度。从纵向的维度,它包括了从中央到地方,甚至到基层,如果我们地方用作狭义的话,地方广义的中央以外都是地方;从横向,包括政府、市场、社会;从空间维度,包括东、中、西,部不同区域、不同的省市县的协调与管理;从时间上,在宏观上要制定当下的以及未来的发展战略,比如“十四五”规划,所以这是最广义的国家治理的概念。

  

   第二个维度,当国家治理和地方治理、基层治理同时出现的时候,国家治理主要是指全国性公共产品的提供和承担跨区域协调治理的职能。全国性的公共产品包括国防、外交、安全、货币、法治、环境等,既包括硬的公共产品,也包括一些制度性的基础设施。这些公共产品不具有排他性和竞争性。除了全国性的公共产品,还有跨区域治理,现在京津冀、长三角、港珠澳大湾区,这些也是国家治理的内容,需要高层级政府的计划、指挥、协调、控制。

  

   第三个维度,当它跟社会治理同时出现的时候,国家治理包括政党治理、政府治理。从逻辑上讲,国家和社会是划界而治的,这个界在哪,估计很难准确表述,但是从逻辑上讲它们是有界限的。在社会失灵的地方要发挥“元治理”的作用,所以这是政府与社会关系建立的前置条件,第一个它们是有界限的,第二个是社会会界定的,如果社会始终是有效的,就不需要国家的干预,也不需要有政社关系。政社关系目前在世界范围里有国家主导下的社会治理,国家与社会共治,国家在社会之中或者米格代尔这本书翻译成“社会中的国家”,是一个意思,这三种模式没有好坏之分,哪个国家适合什么样的政社关系,取决于它的禀赋、文化传统、发展阶段、发展水平等等,所以这是国家治理的三个维度,我们来理解国家治理。

  

   (二)地方治理

  

   地方治理,我们跟西方国家有很大的区别,比如说在美国,美国的州不是地方政府,州是主权政府,他有51个政府,这51个政府都是主权政府,州以下才叫地方政府,美国的地方治理简单地说就是地方自治。如果我们也用“地方政府”这个词描述美国、德国和日本,它只有启下的功能,没有承上的功能,除了法律规定它要承担的职能以外,其他的都是自治的概念,美、德、日的地方政府或者叫地方的政权,他们之间都是独立的公法人,洛杉矶市在洛杉矶县里面,洛杉矶是有600多万人口,得克萨斯州的一个县可能只有90万人,他们在法律上都是平等的,互相不隶属,所以文森特?奥斯特罗姆写《美国地方政府》,他讲美国的地方政府就是一件和尚的百纳衣,美国有8万多个地方政府,这8万多个地方政府简单说就是地方自治,比较清晰地来描述他们的法律地位。

  

   但是在我们国家讲地方治理要复杂得多。我们是单一制国家,从法律意义上看,我们的地方政府广义上是指除中央以外的所有政府。法律上讲的是地方各级人民政府,省到乡镇都叫地方政府,其中乡镇政府是基层政府。如果按照这个来计算,地方政府的狭义概念即为省、市、县三级政府。但是现在越来越多的学者把县级政府也划归为基层政府,这样的话地方政府只有省、市两级。

  

   所以从狭义上看,省、市两级政府是地方政府,省、市两级政府的治理是地方治理,省、市政府的工作主要是组织对组织,具有承上启下的作用,但不直接面对群众。所以省、市两级政府可以界定为地方政府,区别于基层政府,有它特定的含义。这是我们跟西方的地方政府、地方治理的差别。

  

   (三)基层治理

  

   为什么县级以下,包括县级政府,我们都把它叫做是基层?原因就是我们现在城市的乡镇逐渐转变为城市建制,撤镇建街,乡镇被撤销,建立街道以后,如果我们仍然认为只有乡镇政府是基层的话,我们大量的城市街道对应的就没有一级政府,而且乡镇在进行垂直管理改革之后也越来越像县级政府的代理机构,所以大大削弱了县一级政府的财政自主权和资源配置能力。

  

   习总书记在不久前举行的党和国家的机构改革的总结会上发表了重要的讲话,这个讲话所针对的全国都是省、市、县机构的改革,但是不包括乡镇政府机构改革。目前我们能够找到的一些材料,一个是北京市叫做“街乡吹哨、部门报到”,这是一种新的镇街和县级政府、区级政府的部门关系。第二个重要的背景就是上海的,上海在2014年发布的文件,2014年的文件里面就取消了乡镇政府的招商引资功能,取消了乡镇政府这一级职能。我们浙江省在全国率先完成了乡镇政府机构改革,最核心的内容就把党建+治理作为乡镇政府首要的职能。

  

   乡镇政府以后主要的职能就是治理,党建引领下的社会治理,今天我们讲基层治理,就是基层社会治理,乡镇不是招商引资的主体,中央的文件在不断地确认这样一个趋势。乡镇肯定不是一级政府,职能很不完全,基层治理就是基层社会治理。所以从这个意义上,乡镇无法处理很多公共事务,县一级政府直面群众,是地方重大事项、重大问题的“一线指挥”,是最基层而且最有能力协调处理公共事务的一级政府。所以这是我们将县一级政府及其它的派出机构(街道)以及乡镇政府作为基层政府,有利于今天强化基层治理能力,维护社会稳定,为民众提供更高质量的服务,县级以下我们把它作为基层的含义。

  

   县政府属于基层政府,乡镇街道是社会治理的主体之一。“街乡吹哨、部门报到”,浙江“四个平台”下沉,现在乡镇机构改革,而且创设出了继续创新“四个平台”的内容等等。这里刚才讲的2014年上海的创新,2014年上海就已经把创新社会治理、加强基层建设列为市委“一号课题”,出台了“1+6”系列文件,一举取消30多年来街道的招商引资职能,各区不再考核街道的经济发展指标。浦东新区试点取消了乡镇的招商引资功能,加大对社会治理、民生等方面的权重。2014年、2015年、2016年3次全国人大会,习近平总书记都到上海代表团去,这三年他讲了同样的话,社会治理的重心在基层、在乡镇、在街道。所以他2016年的时候特别说取消基层的招商引资职能,心无旁骛有更多的精力来做好服务,这个予以了高度肯定和评价。

  

   这里给大家看两份文件,一个是5月份发布的,关于加强街道党建工作的文件。一个是6月份发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,这两个文件里面我挑两句话出来,5月份的文件里面要:“提升街道党工委的统筹协调能力,直辖市、副省级城市、省会城市、经济社会发展水平较高的城市应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务,暂不具备条件的先先在中心城区实行,再逐步推进。”6月份的乡村治理指导意见指出:“要充分发挥乡镇服务农村和农民的作用,加强乡镇政府公共服务职能,加大乡镇基本公共服务投入,使乡镇成为为农服务的龙头。”所以我根据5月份和6月份两个文件,逐步弱化甚至取消街道乡镇招商引资职能,强化社会治理、民生保障的职能,这个应该是改革的重大趋势。

  

   (四)社会治理

  

   社会治理可以分为两大部分,一个是社会治理体制,一个是具体的社会事务治理。社会治理体制,十八大、十八届三中全会、十九大都有精彩的表述,我们目前讲的是创新社会治理体制,十八届三中全会里面提出来的,在刚才讲的6月份的关于乡村治理的中央的指导意见里面又增加了,十八大以前叫做党委领导、政府负责、社会协调、公众参与,十八大以后加了法治保障,这次指导意见里面又加了科技支撑,这样的社会治理体制。

  

   第二个是具体社会事务治理,这里面可以明确地对社会治理来做出一个界定,社会治理在具体社会事务的治理中包括了三个层次:既包括党委政府对社会的管理,也包括党委政府与社会的共治,更是指社会的自主治理。但是党政部门理解的社会治理跟我们理解的有很大的鸿沟,很多领导人把社会治理理解为治理社会,社会是客体,我们党政部门才是主体,这是社会治理的内容,但只是治理的一部分,任何社会都包括对社会的管理控制、管控的内容。但是我们更应当要强调后面的两个部分,一个是共治。十九大报告指出要构建共建、共治、共享的社会治理格局,最先提出了“共治”的理念。另一个,社会的自主治理。社会的自主治理,自治在英文里面有两个词,一个是self-governmence,还有一个是autonomous,这里应当指的是autonomous。当然先有self-governmence,然后有目标可能是autonomous,自组织。我们刚才讲把基层治理的概念坐实了,具体社会事务治理的重心在基层,所以基层治理也就是基层社会治理。


二、新时代提出乡村振兴战略的关键词之一就是“治理有效”,所以没有善治就没有乡村振兴。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:社会创新与乡村振兴研究 公众号

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