郁建兴 王诗宗:治理理论的中国适用性

选择字号:   本文共阅读 3058 次 更新时间:2011-01-03 14:58:37

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郁建兴   王诗宗  

  

  治理理论是最近20年来国际社会科学中卓有影响的理论,在发展研究中也占有重要地位。它在西方甫一出现,就迅速引起了中国研究者的强烈兴趣。但是,治理理论产生于西方语境中,因此它是否适用于民主、法治及公民社会等情况都明显异于西方的中国,就成为一个热门议题。中国学者对中国现实的强烈关怀是正当的,但如果因现实关怀而忽视了应有的学术理性,就可能导致对理论的随意解释和对实践的误导;反之,如果运用结构分析方法(详见下文)而否定治理理论的中国适用性,在逻辑上尽管可以周延,但也暗示了结构(如权力结构、制度结构、社会结构等)一成不变的基本假定,按照这种假定,经济社会的发展变迁必定趋于静止。所以,研究治理理论的中国适用性,需要方法论的创新。本文拟聚焦于治理理论的中国适用性争论,试图通过引入杰索普的“策略性-关系性”分析路径,对这一问题做出新的回答。

  

  一、治理理论的中国适用性争论

  

  国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章,可能是1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文:《GOVERNANCE:现代“治道”新概念》。2000年,俞可平主编的《治理与善治》论文集出版,“治理”随即成为一门国内学术界的“显学”。众多中国学者对它寄予了厚望,将“治理”与中国现代国家构建、政治和行政体制改革紧密地联系在一起。这一现象的出现并非偶然,它植根于上世纪90年代初以来中国学术界的研究逻辑。“随经济改革的推进和社会问题的凸显,国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’,而是‘眼睛向下’,关注国家之外的社会领域”。(康晓光、韩恒,第73页)治理理论被引入中国之后,几乎立刻与中国公民社会研究合流,也是基于和以上引文所述相同的学术取向。

  与此同时,许多研究者对治理理论的中国适用性抱强烈的怀疑态度。早在2001年,《中国行政管理》第9期题为《中国离“善治”有多远》的笔谈中,不止一位作者对治理理论的中国适用性表示了慎重的态度。《理论文萃》2003年第4期臧志军等以“反思与超越——解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章,集中表达了这种怀疑。这些作者指出:“‘治理’离不开两个前提:一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系;二是民主、协作和妥协的精神”(臧志军,第10页):“在中国现代政治还没有完全成型之前,对国家权力回归社会的过分呼唤,会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”(刘建军,第17页)。此后,类似上述观点的怀疑被不断提出。沈承诚等提出:治理理论的一个重要理论预设就是有发育较为成熟的非营利组织的存在;在试图将治理理论引入我国之前,必须对这一社会条件加以考察。(沈承诚等,第92页)杨雪冬也指出,在现代国家建构远未完成时,谈论治理拯救政府失败和市场失败,是一个虚拟的问题。(杨雪冬,第46页)在这些怀疑论者看来,将治理理论应用于中国,可能不止于“生硬”和“肤浅”,还会导致政治和行政发展中的根本性错误。

  上述疑虑很少被那些主张在中国引入治理理论的学者正面提及,但也不能说他们没有类似的疑虑,只是这种疑虑被他们用更“正面”的方式加以表达。主张引入治理理论的学者们的研究中的以下几种理论倾向,可以视为对杨雪冬等论者怀疑态度的某种间接回应:第一种倾向主张通过发展非政府组织、第三部门以及公民社会来实现对于公共事务的治理(何增科;陈剩勇、马斌);第二种倾向主张通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现治理(徐勇;李文星、郑海明);第三种倾向更具有综合性,认为必须同时进行政府内外两个方面的改革,通过具有紧张关系的多方主体的互动才能实现治理(刘志昌;郁建兴)。可以看到,我国学者已经形成了某些独特的治理概念理解:首先,在实现过程上,“治理”应该包括一种公民社会发展与培育的过程。其次,因为现存的制度问题,“治理”应该包括政府内部结构或制度改革,以实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治-行政制度的建构。显然,这些学者们已经意识到中西的差异性,试图通过某种可付诸实践的理论主张,为中国的“治理”提供必要条件。

  

  二、“策略性-关系性”的分析路径

  

  考辨关于治理理论的中国适用性争论,可以看到,对治理理论有所期许的论者很可能因为其期许,而有意无意地忽略了对它的中国适用性进行严密论证;而对治理理论的中国适用性持否定态度的论者,则强调中国缺乏西方那种实施治理的条件,诸如完善的民主制度、健全的法制、成熟的公民社会等,他们的分析路径基本上属于完全的结构分析。那些支持将治理理论应用于中国的学者暗含着一种循环逻辑:“治理”导致成熟的公民社会,而公民社会又是实施“治理”的先决条件。而对于反对者而言,他们一方面似乎忘记了实施“治理”的条件正是中国实施“治理”的目的;另一方面,作为行动者背景的所谓“结构”在他们看来是固化的,行动者完全不具有试探、突破结构的能力。仅依靠直观的推理,否定上述适用性极为容易;然而,如果坚持认为结构决定了所有的行为,而只有行为才能改变结构,那么权力结构、社会结构岂非永无进步的可能?这显然构成了又一种逻辑的死结。

  进一步说,上述关于适用性问题的正反两方面意见,也反映了对中国公民社会的发育程度和政府改革的未来走向的不同判断。但无论如何,我们需要避免逻辑循环,同时也应克服僵硬的结构分析的局限。在此,杰索普的思想可以为我们提供重要的启发。他指出,国家需通过权力实现其重要功能,而权力依赖于其经济和公民社会而存在。在一些发展中国家,也存在较强的国家权力与其他基础性权力之间的平衡,这一平衡在经济和公民社会发展中得到了应用。但这些探讨因为人们对于“强”、“弱”理解的差异而被削弱,而且面临着循环论证的危险。可能存在的解决办法是,把国家能力由于政策领域、由于时间方面的各种具体节点上而具有的更多可变性都考虑在内——这是一种“策略性-关系性”的探讨。(杰索普,第23页)在他看来,策略-关系方法主张对结构在形式、内容和运作上进行策略的分析,或者说从结构“铭刻”的策略选择性来分析;而活动由此被视为结构的、背景的,或者说活动可以从主体策略计算的结构限制来分析。这也就意味着,“前一方面表明结构限制常常是策略性地运作着;结构不是绝对的、无条件的,而常常是时间性的、空间性的、能动性的、策略性的。后一方面则表明,能动者是反思性的,能够在结构限制下重新阐明自身的身份和利益。并且,能够在他们当前的处境中进行策略计算。”(Jessop ,p.126)

  策略-关系方法提供了一种强烈的方法论启示:我们需要在正视结构因素的前提下,认可某种“弹性”,考察行动者在具体结构背景下能进行何种策略选择和行动。具体地说,既然“治理”中的公民身份及公民参与是形成网络的基本条件,而“从某种意义上说,社会网络体系可以当作治理的代名词,它最外在化地体现了治理的本质与特征”(孙柏瑛,第26页),我们便应探讨在具体情境下、既定制度框架下中国公民社会(继续)发展的可能性,也应探讨尚不健全的中国公民社会参与公共事务的可能性及对于公共行政体制的触动作用:“要了解哪些因素可以产生作用,而不是纠缠于那些治理的障碍”(Grindle,p.525)。从根本上看,这里所说的既定制度框架和目前的公民社会现状无法完全从理论推演中得出,我们必须把握住研究对象的动态、具体的一面。当然,按照这样的研究路径,展开理论推演仍然不可缺少。我们至少需要说明中国公民社会的当前状况和可能发展,说明在现行政治和行政体制下公民参与的可能空间。

  

  三、中国公民社会:“国家体系之外的另一种推动力”

  

  在引入治理理论的同时,俞可平即认为正在兴起的中国公民社会对治理变迁发挥了显著作用。(俞可平,2000年)此后,中国治理问题的研究大量地与公民社会研究相联接。对中国公民社会存在与否、如何发展、具体作用等问题的答案,显然深刻影响着对治理理论的中国适用性问题的回答。

  或许是为了超越公民社会由来已久的“反对国家”传统,邓正来和景跃进在那篇开启我国市民社会理论研究的重要论文《建构中国的市民社会》中,提出了市民社会与国家关系的“良性互动说”;他们还进一步认为,公民社会内部存在各种矛盾和冲突,由此可以引出国家干预的必要性。(邓正来、景跃进)针对关于国家与社会关系中的零和博弈的论调,唐士其认为中国国家与社会关系的改革应以“强国家-强社会”为目标。(唐士其)顾昕等还主张用法团主义解释中国公民社会的发展。(顾昕、王旭)此后,以法团主义解释中国公民社会与政府的关系、以“互动-合作”论解释中国公民社会的发展路径,成了中国公民社会研究的主流论点。

  法团主义强调“一种特殊的社会-政治过程,在这个过程中,数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价”。(米勒、波格丹诺,第175页)法团主义将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中,它们得到国家的认可,被给予本领域内的绝对代表地位。作为交换,它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制。(Schmitter,p.13)对中国公民社会的法团主义解释得到了某些论据的支持,如苏黛瑞的研究表明,中国改革开放以来,城市经济创造的新的商人阶级仍是依赖官僚的支持而生存的。(Solinger ,p.256)戈登。怀特对浙江萧山的案例研究也表明中国公民社会更适宜用合作主义而非社群主义模式来描述;萧山的民间组织确实为了成员利益而在影响国家组织和国家政策方面发挥了有限的作用,然而从社会组织视角看,又确实存在自治和影响力之间的此消彼长;扩大组织影响力的最佳方式是与国家和党的组织更加靠近并更加啮合得当,于是自主性就只能被权衡牺牲了。(White,pp.85-86)

  然而,关于中国公民社会的法团主义论点受到了来自两方面的攻击。一方面,沃克曼以中国民间组织仍不具有自治权,否认中国公民社会的存在。他认为将公民社会理论应用于分析中国问题是困难的。(Walkman)昂格尔和陈佩华虽然运用(国家)合作主义(“东亚模式”)解释中国社团,但也指出,一些社团仅仅在纸面上是合作主义者,他们实际上是作为国家的延伸物或“传送带”在行动。(Unger&Chan,p.44)另一方面,一些研究者通过对中国公民社会个案的考察,指出如温州商会等组织不具备某些法团主义的典型特征,甚至在某些方面更接近于多元主义。不过多元主义的迹象却不能证明中国民间社团相对于政府的独立性;相反,国家甚至通过法律规制以外的手段渗入到商会等民间组织中,以保证组织的政治可靠性。(王诗宗,第158页)

  法团主义相对于复杂的中国现实而言,更像是一种理想模型,而且是基于国家和社会的严格界分。如果照搬这一理论模型,甚至可能得出中国不存在公民社会的结论。因为就中国社会组织的独立性而言,中国民间组织尚达不到查尔斯。泰勒的公民社会最低标准——“存在不受国家权力支配的自由社团”(参见泰勒)。托尼。赛奇指出:“我们迄今所发展的概念工具基本上不能令人满意。在很大程度上,我们试图将中国经验的销子(pegs )插入西方理论的洞口(holes)。由此形成的分类虽然有用,但却是不够的。”(赛奇,第414-415页)我们需要借助新的分析框架。

  对于中国民间组织的独立性缺失,研究者们早就有了共识,因此各种关于国家社会的“互动-合作”论被引入到研究中,“国家在社会中”以及“国家与社会协同”等理论受到中国学者的高度关注。但独立性缺失始终是中国研究者的一个“情结”:在中国公民社会建构问题上,研究者都将获得独立性作为最重要的发展目标。邓正来和景跃进关于中国公民社会建构的“两阶段论”认为,中国公民社会建构的第一阶段所要达致的主要目标是初步建构起公民社会,形成国家与市民社会的二元结构;第二阶段的主要目标是进一步完善市民社会,在相对于国家的独立身份基础上争取获得参与身份。(邓正来、景跃进,第1-25页)类似地,俞可平也将公民社会的发展划分为形成和成熟两个阶段。(俞可平,1999年,第105-117页)他们都将独立性获得视为公民社会建构初步成功的里程碑,这显然“假设了国家与公民社会之间的二元分化是公民社会形成和发展的前提,而公民社会参与则应以公民社会的相对独立为前提”。(点击此处阅读下一页)

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