陈朋:权力监督制约的政治生态规律

选择字号:   本文共阅读 383 次 更新时间:2019-03-28 00:14:07

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陈朋  

   内容提要:在缺乏有效监督制约的情况下,权力容易滋生腐败。基于此,对权力的监督制约是一个重大现实问题,但是权力结构及其行使方式都是嵌入在一定关系模式和特定环境中。因此,讨论权力的监督制约必须将政治生态作为重要的考量因素。事实上,权力监督制约与政治生态之间存在二元耦合的关系。一方面,政治生态给权力监督制约提供一个动态平衡和有力支撑的生态系统;另一方面,有效的监督制约能让权力沿着科学规范的轨道运转,进而减少破坏政治生态的可能。当代中国权力监督制约的政治生态建设呈现三大基本规律:权力监督制约生态定位规律,即权力监督制约把坚持和加强改善中国共产党的领导、提升现代国家治理能力水平、遏制权力腐败摆在首要位置;权力监督制约生态平衡规律,即权力监督制约需要合理架构以权力制约权力、以权利监督权力、以制度制约权力的关系型态;权力监督制约生态演进规律,即权力监督制约要坚持重点突破、有序推进。

   关 键 词:国家治理  权力监督制约  政治生态  中国政治  state governance  power supervision and restriction  political ecology  Chinese politics

  

   权力是伴随国家出现而产生的必然存在物。用来描述政治主体之间相互影响、相互作用的政治权力,则是指“某一政治主体依靠一定的政治力量和资源,为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力”[1]。由此可见,权力是一种影响力、控制力和支配力。但是,权力亦具有扩张性和自利性。带有自利性的权力,在缺乏外界有效监督制约的情况下,便容易滋生腐败。这在古今中外,概莫能外。所以,法国著名法学家孟德斯鸠早就警醒人们:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[2]66既然权力具有腐败的潜在可能,就需要对其进行监督制约,否则它就会侵蚀对其授权者的利益。正因为如此,党的十九大报告提出:“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”[3]37

   然而,对权力的监督制约并不是一件简单的事情。因为,“当我们通过思维来考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候,首先呈现在我们眼前的,是一幅由种种联系和相互作用无穷尽地交织起来的画面”[4]。恩格斯早在170多年前就向人们描述事物之间的复杂关联。对权力的监督制约亦是如此。它必须置放在一定环境中才能得到阐释和实践。这个环境就是政治生态。因此,当前在讨论权力监督制约议题时,必须重视政治生态,探寻其政治生态规律。

  

   一、问题的提出:权力必须接受监督制约及其对政治生态的依赖性

  

   权力,从本质意义上讲,是人类社会正常运转的指挥和管理能力。尽管人们在日常生活中看不到它的实际面貌,但是每时每刻都会感受到它的客观存在。只不过,自国家产生以后,它变得更加明显。正因为如此,政治学者将其视为政治活动和政治学研究的核心概念,并从不同视角做出解说。比如,克特·W.巴克将其定义为“在个人或集团的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势下执行强制性的控制”[5]。相对于巴克从控制力的角度来界定权力,罗伯特·达尔将权力视为一种影响力,它“是一个或更多行动者的需要、愿望、倾向或意图影响另一个或其他更多行动者的行动或行动倾向”[6]。但是,更为国内外研究者所接受的是“能力说”,如托马斯·戴伊认为:“权力不过是担任某种职务的人在作决定时所具有的能力或潜力。”[7]对于这种观点,国内的李景鹏、陈振明、林尚立、张明军等政治学研究者大多予以赞同。尽管他们的具体界定略有差异,但总体上都倾向认为,权力是政治主体通过一定方式支配或制约政治客体的一种能力和作用力。

   无论是作为影响力还是控制力,抑或是能力,都不排除权力具有自身特有的属性。对于权力的特性,人们进行不同层面的区分和检视。其中,最为显见的是权力具有扩张性、自利性以及因此而来的腐蚀性。作为一种支配他人服从自己意志的影响力、控制力,权力内在地预设自利的欲望。伴随自利欲望而来的就是,权力总是试图扩充自己的界限和范围,让自己无限膨胀。正所谓“越是有权力就越是拼命想取得权力;正是因为他已经有了很多,所以要求一切”[8]。因而,当它没有受到控制时,便会展现出自由流动、无比高涨的能量,最终不可避免地具有侵犯性、破坏性。由此可见,权力的这种侵犯性是权力的自利性和扩张性在空间结构上的表现,它引诱权力最大限度地为自我利益服务。权力的异化也就因此而生。

   异化的权力必然会对权力的“委托—授受”关系构成冲击性的负面影响。从本源意义上讲,权力由人民所有,但是进入近现代社会以后,随着社会分工的不断扩大,特别是国家规模、人口数量的不断增大和社会结构的日趋复杂,让所有社会成员直接参与公共事务治理显然是不可能的,不具有可操作性。为此,一部分人便通过委托的方式把权力交由另一部分人,由其代替自己行使权力。于是,也就出现权力在“所有”与“行使”结构上的二元分离。从理论意义上讲,接受委托的权力行使者应该按照授予方的意愿来行使权力,但是在实际生活中,由于时空环境的限制特别是信息不对称情况的客观存在,“权力的行使,常常以无情的不可忍受的约束为标志,在它自由统治的地方,它易于造成紧张、摩擦和冲突”[9]。这一切最终都指向一个问题:必须对权力实施监督制约,否则它如同一匹脱缰的野马产生无比巨大的潜在危险。然而,对权力的监督制约是一个复杂的系统工程。以往的探讨大多集中在权力结构内部。这种路径遵循结构—功能主义分析范式,有其合理性,但随着现代政治的日渐发展,人们逐渐认识到,就权力论权力监督制约的逻辑思路并不能完全有效解决问题。实际上,在任何事物的存在发展都对外在环境有较强倚重的情况下,讨论权力的监督制约必须将政治生态纳为重要的考量因素。

   之所以在讨论权力监督制约时强调政治生态的影响,主要是因为权力结构及其行使方式都是嵌入在一定关系模式和特定环境中的。早在几百年前,政治学鼻祖亚里士多德在其《政治学》中,论述政体之选择时提出的“何者为最优良的政体?最良好的政体不是一般现成城邦所可实现的,优良的立法家和真实的政治家,必须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体”[10]的问题,所蕴含的就是政治生态对政体选择的深层影响。马克思主义政治学对政治生态与权力结构、政治行为之间关系的研究更为重视。在马克思主义经典作家看来,任何一种政治行为、权力结构都不是凭空产生的,而是浸润这个国家的历史传统、政治文化及风土人情等生态要素。因此,要想实现政治权力结构及其行为方式的优化,就必须改善其政治生态。

   何谓政治生态?从词源学上看,政治生态一词源于生物学领域的“生态学”概念。随着现代政治生活的不断发展,生态学的概念逐渐为政治学等学科的研究者所借用,用来分析政治现象和政治行为。它主张用系统、联系的观点而不是孤立、片面的观点来分析政治系统内部各要素之间,以及政治系统与其外在环境之间错综复杂而又影响深远的关系。由此可见,政治生态实际上是强调两种关系形态及其建构:一方面,是指政治系统内部的关系状态,比如政治行为与政治制度、政治文化、权力结构等要素之间的总体关系及其平衡状态;另一方面,是指政治系统与其外部环境的关系状态,比如,整个政治系统与社会结构、经济发展水平、自然环境等诸多外在因素的关系状态。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中所强调的“政治系统离不开环境的影响,它作为一个有机体又成为环境的一个组成部分”[11],主要就是指这个层面的含义。这就启示人们:在讨论权力的监督制约问题时,必须充分考量政治生态及其现实影响。从一定意义上讲,这就是党的十九大报告明确提出“营造风清气正的良好政治生态”[3]62的主要原因。

   纵观古今中外的政治生活可以清晰地看到,在权力监督制约与政治生态之间存在二元耦合的关系形态。一方面,政治生态给权力监督制约提供一个动态平衡和有力支撑的生态系统,能以内部要素的相互耦合及外部因素的支撑配合乃至影响倒逼的方式,促使权力主动接受监督;另一方面,有效的监督制约能让权力沿着科学规范的轨道运转,进而减少破坏政治生态的可能。总而言之,良好的政治生态能通过明确政治规范、引导权力有序运行,能给权力监督制约创造良好的支撑条件;相反,恶化的政治生态只会让权力运行变得更加紊乱,自然也就不可能为其监督制约提供支撑。因此,在讨论权力监督制约问题时,理应重视其政治生态规律。

  

   二、权力监督制约的生态定位规律

  

   如前所述,政治生态的一个重要方面是强调政治系统内部各要素之间的逻辑关联及相互影响。深入分析会发现,这些内部要素所蕴含的实际上是政治行为、权力结构必须坚守的基本原则。具体到权力的监督与制约,这就是其生态定位问题。总体上看,这体现在三个方面。

   (一)坚持和加强改善中国共产党的领导

   在中国,中国共产党是长期执政的执政党。其领导和执政地位,不是自封的,而是历史和人民的选择。历史和实践一再证明:“在当代中国,没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,是最高的政治领导力量,各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。”[12]102进入新时代,面对错综复杂的国内外形势尤其是西方敌对势力对中国采取的一些非理性行为,习近平多次强调:“坚持党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所系,是全国各族人民的利益所在、幸福所系。”[12]102这说明,在中国政治运行的基本逻辑是,中国共产党的领导是最大的政治生态。丧失这个生态要素,权力结构会发生颠覆性改变。因此,当人们讨论权力监督制约时,必须牢牢把握这一点,充分认识其出发点是坚持和维护中国共产党的领导,而不能像西方国家那样搞权力攻讦。对于一直以“三权分立”来标榜自己何以实施有效的权力监督制约的西方国家来讲,其权力监督制约并没有带来善治良政;相反,却滋生政党分肥、政党攻讦以及因此带来的政局动荡。在其权力结构下,权力被掌握在占人口少数的资产阶级手上,对现行权力略微施加监督制约的广大无产阶级却被视为“多数的暴政”。因此,党派之间、在野党和民众对权力的监督制约往往被看作政治恶斗,“三权分立”往往演化为权力掣肘,政治失灵一再上演。所以,人们发出感慨:“党派对抗阻挡几乎所有问题的前进步伐。无效的治理,加上日复一日的党派斗争,已经将公众对国会的支持率降至历史低点。”[13]可想而知,在这种情况下的权力监督制约,根本无法达到预期目的,只会制造政党纷争和政治混乱。对于中国来讲,这自然是需要规避的。具体而言就是要看到两点:其一,把巩固中国共产党的执政地位作为权力监督制约的首要原则。在中国,讨论权力监督制约,其主要出发点不是别的,而是着眼于巩固党的执政地位。失去这一点,权力监督制约的所有活动都将失去根基和意义。其二,要把巩固党的领导贯穿于权力监督制约的始终。这是一个动态的过程,而不是静止的片段。

   (二)有效遏制权力腐败

在现实生活中,腐败几乎是每个社会的毒瘤。只不过,在不同的社会形态里,其程度和特征有所不同而已。对于腐败,古指食物发霉、变质,不可食。随后,人们逐渐将其引入政治生活领域,用来指称权力的徇私舞弊等异化行为。比如,美国政治学者塞缪尔·亨廷顿认为:“腐败是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政论坛》 2018年03期

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