陈朋:权力监督制约的政治生态规律

选择字号:   本文共阅读 1236 次 更新时间:2019-03-28 00:14

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陈朋  

内容提要:在缺乏有效监督制约的情况下,权力容易滋生腐败。基于此,对权力的监督制约是一个重大现实问题,但是权力结构及其行使方式都是嵌入在一定关系模式和特定环境中。因此,讨论权力的监督制约必须将政治生态作为重要的考量因素。事实上,权力监督制约与政治生态之间存在二元耦合的关系。一方面,政治生态给权力监督制约提供一个动态平衡和有力支撑的生态系统;另一方面,有效的监督制约能让权力沿着科学规范的轨道运转,进而减少破坏政治生态的可能。当代中国权力监督制约的政治生态建设呈现三大基本规律:权力监督制约生态定位规律,即权力监督制约把坚持和加强改善中国共产党的领导、提升现代国家治理能力水平、遏制权力腐败摆在首要位置;权力监督制约生态平衡规律,即权力监督制约需要合理架构以权力制约权力、以权利监督权力、以制度制约权力的关系型态;权力监督制约生态演进规律,即权力监督制约要坚持重点突破、有序推进。

关 键 词:国家治理  权力监督制约  政治生态  中国政治  state governance  power supervision and restriction  political ecology  Chinese politics


权力是伴随国家出现而产生的必然存在物。用来描述政治主体之间相互影响、相互作用的政治权力,则是指“某一政治主体依靠一定的政治力量和资源,为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力”[1]。由此可见,权力是一种影响力、控制力和支配力。但是,权力亦具有扩张性和自利性。带有自利性的权力,在缺乏外界有效监督制约的情况下,便容易滋生腐败。这在古今中外,概莫能外。所以,法国著名法学家孟德斯鸠早就警醒人们:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[2]66既然权力具有腐败的潜在可能,就需要对其进行监督制约,否则它就会侵蚀对其授权者的利益。正因为如此,党的十九大报告提出:“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”[3]37

然而,对权力的监督制约并不是一件简单的事情。因为,“当我们通过思维来考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候,首先呈现在我们眼前的,是一幅由种种联系和相互作用无穷尽地交织起来的画面”[4]。恩格斯早在170多年前就向人们描述事物之间的复杂关联。对权力的监督制约亦是如此。它必须置放在一定环境中才能得到阐释和实践。这个环境就是政治生态。因此,当前在讨论权力监督制约议题时,必须重视政治生态,探寻其政治生态规律。


一、问题的提出:权力必须接受监督制约及其对政治生态的依赖性


权力,从本质意义上讲,是人类社会正常运转的指挥和管理能力。尽管人们在日常生活中看不到它的实际面貌,但是每时每刻都会感受到它的客观存在。只不过,自国家产生以后,它变得更加明显。正因为如此,政治学者将其视为政治活动和政治学研究的核心概念,并从不同视角做出解说。比如,克特·W.巴克将其定义为“在个人或集团的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势下执行强制性的控制”[5]。相对于巴克从控制力的角度来界定权力,罗伯特·达尔将权力视为一种影响力,它“是一个或更多行动者的需要、愿望、倾向或意图影响另一个或其他更多行动者的行动或行动倾向”[6]。但是,更为国内外研究者所接受的是“能力说”,如托马斯·戴伊认为:“权力不过是担任某种职务的人在作决定时所具有的能力或潜力。”[7]对于这种观点,国内的李景鹏、陈振明、林尚立、张明军等政治学研究者大多予以赞同。尽管他们的具体界定略有差异,但总体上都倾向认为,权力是政治主体通过一定方式支配或制约政治客体的一种能力和作用力。

无论是作为影响力还是控制力,抑或是能力,都不排除权力具有自身特有的属性。对于权力的特性,人们进行不同层面的区分和检视。其中,最为显见的是权力具有扩张性、自利性以及因此而来的腐蚀性。作为一种支配他人服从自己意志的影响力、控制力,权力内在地预设自利的欲望。伴随自利欲望而来的就是,权力总是试图扩充自己的界限和范围,让自己无限膨胀。正所谓“越是有权力就越是拼命想取得权力;正是因为他已经有了很多,所以要求一切”[8]。因而,当它没有受到控制时,便会展现出自由流动、无比高涨的能量,最终不可避免地具有侵犯性、破坏性。由此可见,权力的这种侵犯性是权力的自利性和扩张性在空间结构上的表现,它引诱权力最大限度地为自我利益服务。权力的异化也就因此而生。

异化的权力必然会对权力的“委托—授受”关系构成冲击性的负面影响。从本源意义上讲,权力由人民所有,但是进入近现代社会以后,随着社会分工的不断扩大,特别是国家规模、人口数量的不断增大和社会结构的日趋复杂,让所有社会成员直接参与公共事务治理显然是不可能的,不具有可操作性。为此,一部分人便通过委托的方式把权力交由另一部分人,由其代替自己行使权力。于是,也就出现权力在“所有”与“行使”结构上的二元分离。从理论意义上讲,接受委托的权力行使者应该按照授予方的意愿来行使权力,但是在实际生活中,由于时空环境的限制特别是信息不对称情况的客观存在,“权力的行使,常常以无情的不可忍受的约束为标志,在它自由统治的地方,它易于造成紧张、摩擦和冲突”[9]。这一切最终都指向一个问题:必须对权力实施监督制约,否则它如同一匹脱缰的野马产生无比巨大的潜在危险。然而,对权力的监督制约是一个复杂的系统工程。以往的探讨大多集中在权力结构内部。这种路径遵循结构—功能主义分析范式,有其合理性,但随着现代政治的日渐发展,人们逐渐认识到,就权力论权力监督制约的逻辑思路并不能完全有效解决问题。实际上,在任何事物的存在发展都对外在环境有较强倚重的情况下,讨论权力的监督制约必须将政治生态纳为重要的考量因素。

之所以在讨论权力监督制约时强调政治生态的影响,主要是因为权力结构及其行使方式都是嵌入在一定关系模式和特定环境中的。早在几百年前,政治学鼻祖亚里士多德在其《政治学》中,论述政体之选择时提出的“何者为最优良的政体?最良好的政体不是一般现成城邦所可实现的,优良的立法家和真实的政治家,必须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体”[10]的问题,所蕴含的就是政治生态对政体选择的深层影响。马克思主义政治学对政治生态与权力结构、政治行为之间关系的研究更为重视。在马克思主义经典作家看来,任何一种政治行为、权力结构都不是凭空产生的,而是浸润这个国家的历史传统、政治文化及风土人情等生态要素。因此,要想实现政治权力结构及其行为方式的优化,就必须改善其政治生态。

何谓政治生态?从词源学上看,政治生态一词源于生物学领域的“生态学”概念。随着现代政治生活的不断发展,生态学的概念逐渐为政治学等学科的研究者所借用,用来分析政治现象和政治行为。它主张用系统、联系的观点而不是孤立、片面的观点来分析政治系统内部各要素之间,以及政治系统与其外在环境之间错综复杂而又影响深远的关系。由此可见,政治生态实际上是强调两种关系形态及其建构:一方面,是指政治系统内部的关系状态,比如政治行为与政治制度、政治文化、权力结构等要素之间的总体关系及其平衡状态;另一方面,是指政治系统与其外部环境的关系状态,比如,整个政治系统与社会结构、经济发展水平、自然环境等诸多外在因素的关系状态。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中所强调的“政治系统离不开环境的影响,它作为一个有机体又成为环境的一个组成部分”[11],主要就是指这个层面的含义。这就启示人们:在讨论权力的监督制约问题时,必须充分考量政治生态及其现实影响。从一定意义上讲,这就是党的十九大报告明确提出“营造风清气正的良好政治生态”[3]62的主要原因。

纵观古今中外的政治生活可以清晰地看到,在权力监督制约与政治生态之间存在二元耦合的关系形态。一方面,政治生态给权力监督制约提供一个动态平衡和有力支撑的生态系统,能以内部要素的相互耦合及外部因素的支撑配合乃至影响倒逼的方式,促使权力主动接受监督;另一方面,有效的监督制约能让权力沿着科学规范的轨道运转,进而减少破坏政治生态的可能。总而言之,良好的政治生态能通过明确政治规范、引导权力有序运行,能给权力监督制约创造良好的支撑条件;相反,恶化的政治生态只会让权力运行变得更加紊乱,自然也就不可能为其监督制约提供支撑。因此,在讨论权力监督制约问题时,理应重视其政治生态规律。


二、权力监督制约的生态定位规律


如前所述,政治生态的一个重要方面是强调政治系统内部各要素之间的逻辑关联及相互影响。深入分析会发现,这些内部要素所蕴含的实际上是政治行为、权力结构必须坚守的基本原则。具体到权力的监督与制约,这就是其生态定位问题。总体上看,这体现在三个方面。

(一)坚持和加强改善中国共产党的领导

在中国,中国共产党是长期执政的执政党。其领导和执政地位,不是自封的,而是历史和人民的选择。历史和实践一再证明:“在当代中国,没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,是最高的政治领导力量,各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。”[12]102进入新时代,面对错综复杂的国内外形势尤其是西方敌对势力对中国采取的一些非理性行为,习近平多次强调:“坚持党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所系,是全国各族人民的利益所在、幸福所系。”[12]102这说明,在中国政治运行的基本逻辑是,中国共产党的领导是最大的政治生态。丧失这个生态要素,权力结构会发生颠覆性改变。因此,当人们讨论权力监督制约时,必须牢牢把握这一点,充分认识其出发点是坚持和维护中国共产党的领导,而不能像西方国家那样搞权力攻讦。对于一直以“三权分立”来标榜自己何以实施有效的权力监督制约的西方国家来讲,其权力监督制约并没有带来善治良政;相反,却滋生政党分肥、政党攻讦以及因此带来的政局动荡。在其权力结构下,权力被掌握在占人口少数的资产阶级手上,对现行权力略微施加监督制约的广大无产阶级却被视为“多数的暴政”。因此,党派之间、在野党和民众对权力的监督制约往往被看作政治恶斗,“三权分立”往往演化为权力掣肘,政治失灵一再上演。所以,人们发出感慨:“党派对抗阻挡几乎所有问题的前进步伐。无效的治理,加上日复一日的党派斗争,已经将公众对国会的支持率降至历史低点。”[13]可想而知,在这种情况下的权力监督制约,根本无法达到预期目的,只会制造政党纷争和政治混乱。对于中国来讲,这自然是需要规避的。具体而言就是要看到两点:其一,把巩固中国共产党的执政地位作为权力监督制约的首要原则。在中国,讨论权力监督制约,其主要出发点不是别的,而是着眼于巩固党的执政地位。失去这一点,权力监督制约的所有活动都将失去根基和意义。其二,要把巩固党的领导贯穿于权力监督制约的始终。这是一个动态的过程,而不是静止的片段。

(二)有效遏制权力腐败

在现实生活中,腐败几乎是每个社会的毒瘤。只不过,在不同的社会形态里,其程度和特征有所不同而已。对于腐败,古指食物发霉、变质,不可食。随后,人们逐渐将其引入政治生活领域,用来指称权力的徇私舞弊等异化行为。比如,美国政治学者塞缪尔·亨廷顿认为:“腐败是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”[14]54透明国际对腐败的定义也有类似判断,官员“通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来”[15]。综合这些定义可以看出,人们对权力有两点共识:其一,腐败是公共权力被用来谋取私利的行为;其二,腐败侵蚀公共利益。由此可见,腐败似乎总是与权力关联在一起,权力的异化不可避免地带来腐败。那么,这是不是就意味权力天然就具有腐败的“基因”呢?显然,不能这么武断。英国的阿克顿勋爵在论及权力腐败时确实提到过“权力倾向于腐败,绝对的权力倾向于绝对的腐败”[16],但是,他也不是说权力就一定预设腐败,而是认为权力存在腐败的可能。这种可能就是丧失监督、被滥用。由此可见,权力本身并没有“原罪”,与腐败并没有必然联系,只是存在腐败的可能。当权力主体存在逐利的动机与权力运行存在漏洞和缺陷时,腐败才会产生。这正说明,权力腐败并不是无可救药、不可治愈的。只要存在切实有效的监督制约,腐败就可以避免;反过来讲,对权力实施监督制约,其主要出发点就是控制腐败。如果这一目标不能实现,那么在很大程度上可以讲,权力监督制约就失去检视其效度的直观指标。2017年3月,笔者在江苏围绕县委书记队伍建设开展调研期间,一些受访县委书记提出,当前执政党以前所未有的态度提出并采取有效举措来加强对权力的监督制约,其直接目的就在于遏制过去一段时间极力膨胀的权力腐败。应该说,这些判断是客观务实的。

(三)提升现代国家治理能力

在人类社会生活中,国家是一种特殊的制度安排。这种制度安排主要是为了缓和社会冲突,把冲突控制在一定的“秩序”范围之内,避免社会陷入不可解决的自我矛盾之中。用马克思的话说就是:“不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭。”[17]由此可见,国家自产生就承担调解社会关系、建构秩序、缓和社会矛盾等治理责任。到了现代社会,实现良好的国家治理更是成为人们的目标期待和现实追求。进入新时代,中国共产党提出国家治理能力和治理体系现代化,并把它作为坚持和完善中国特色社会主义制度的总目标。实践证明,国家治理现代化既是一个国家制度和制度执行力的集中体现,也是实现社会主义现代化的题中应有之义。然而,实现国家治理现代化或者说提升现代国家治理的能力水平并不是一件轻轻松松的事情。其中,一个重要方面就是,它需要有良好的社会秩序予以支撑。秩序之所以重要,主要是因为它是一个国家实现有效运转的基础性支撑要素。诚如塞缪尔·亨廷顿所言:“人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。”[14]7也就是说,人们要想求得生存发展,就必须保有秩序。失去秩序,一切都荡然无存。所以,在很大程度上可以这样讲:“如果我们是出于理性,而不是出于情感,如果我们尊重实际,而不是沉湎于想象。我们就应承认,对于社会公共生活而言,秩序与其他社会价值相比具有优先性。”[18]秩序固然重要,但是建构秩序的过程并不容易,总会受到一些负面因素的影响和制约。其中,权力腐败就是一大突出障碍。不受监督制约的权力会让本应成为公众谋福利的权力变成谋取私利的工具,最终不断破坏秩序,让秩序难以为继。对于当下中国来讲,这在一些领域尤其是基层治理层面,已经显现甚至在某些地区还较为严重。这说明,讨论权力监督制约,就必须看到它与现代国家治理之间的逻辑关联,要把提升现代国家治理能力作为其重要的目标期待。


三、权力监督制约的生态平衡规律


政治生态在强调政治系统内部各要素相互关联的同时,还注重建构政治系统与外部要素的逻辑关系。因而,加强权力监督制约,就需要构建良好的外部关系形态,以契合生态平衡规律。而且从政治生态建设的内在规律看,定位并不是一劳永逸的,而会随着时空环境的变化适时发生变化。这同样提出权力监督制约的生态平衡规律问题。检视历史和实践经验,这种生态平衡规律主要维系于三大关系型态。

(一)合理架构以权力制约权力的关系型态

“一切有权力的人都会滥用权力。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止”[2]12。孟德斯鸠在这里告诫人们的就是,不受制约的权力容易滋生腐败。因此,必须对权力进行监督制约。那么,到底通过什么方式才可以对权力实施有效监督与制约呢?孟德斯鸠同样给出建议和答案。那就是以权力制约权力。也就是说,让不同的权力形成彼此监督制约的约束性关系,从而减少腐败的可能和空间。也正如此,一段时间以来,很多人褊狭地认为,以权力制约权力是西方国家的专利,分权制衡原则只存在于西方国家。实际上,这是极为错误的判断。分权制衡只是权力分解的一种手段,它本身并不具有国家政权性质。在中国,自古以来就存在权力分解和制约的实践探索。比如,秦朝设立的“三公九卿制”就是一种典型的权力制约机制。御史不但可以对朝廷百官行使监察、弹劾权,而且他自己也要接受监督。这就是一种典型的权力制约权力的实践。因而,在当代中国讨论权力制约问题,无须言必称西方。人民代表大会制度、党内监督制度等就是具有中国鲜明特色的权力监督制约制度,并且已经在实践中彰显出鲜明优势和独特效能。当然,这并不是说已经至善至美。实际上,目前它依然存在一些亟待突破的问题。比如,党政权力边界不够清晰、权力过于集中等,依然成为横亘在科学权力架构面前。尤其是“权力过于集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导”[19]328。权力过分集中虽然并不必然带来腐败,但是隐藏巨大的腐败风险。因此,必须对其进行分解,同时实施有效监督制约。这也是近年来中国共产党不断强调要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[3]37的重要原因。在中国,何以建构科学合理的权力之间相互制约机制?其中,一个重要方略就是不断健全完善人民代表大会制度,充分发挥它作为权力机关对行政权力、司法权力的监督制约。这就是党的十九大报告所提出的“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”[3]37,在此基础上,还需要合理调适行政机关内部分工和职能的优化配置。当然,这里需要排除一个错误观念:权力的分解并不意味政治系统的分裂;相反,合理的分解分化还有利于激活政治系统、促进政治体系创新。这已经为政治生态建设规律所证实。

(二)合理架构以权利监督权力的关系型态

权力产生于权利的让渡的基本原理告诉人们,若想“委托—代理”的关系得到有效落实,一个重要环节就是充分保障权利对权力的监督制约。这堪称其最大生态。杰斐逊在继承孟德斯鸠分权制衡原则的基础上,形成以人民主权论为基础的权力制约逻辑。在他看来,无论是防止一个人的暴政还是多数人的暴政,关键就是分权,但是这种分权不仅仅是权力之间的相互制约,还包括权利对权力的制约监督。唯有充分保障权利及其对权力的监督和制约,“每一个人才会随时响应法律的号召,争先恐后地奔到法律的旗帜跟前,把公共秩序看作自己的私事,对一切侵害公共秩序的现象作斗争”[20]。罗伯特·达尔在论述其民主理论时同样把权利对权力的监督制约摆在重要位置。在他看来,保障权利对权力的监督制约“是为民主过程本身运作所必需的,其功能在于使政府的强制最小化、保障组织自由、改善人的生活”[21]。在中国,人们对权利的监督制约效能同样给予高度重视。1947年1月,毛泽东与黄炎培的“窑洞对话”实际上谈的就是民主权利监督的问题。纵观这些观点,尽管其具体阐释角度有所区别,但是在基本观点上都是一致的。那就是都认为以权利监督权力不但是权力的目的归宿,而且可以发挥其他方式所不具备的功能。因而,对于腐败治理而言,依靠民主权利的监督制约,是中国反腐倡廉建设最大的有效力量。对于腐败而言,民主是最大的天敌。在政治生活中,民主权利的监督越广泛,遏制腐败的力量也就越大。如何建构民主权力监督制约权力的关系形态,当前的一个突出重点就是激发公众参与腐败治理的积极性和主动性。基于此,要充分保障公众的知情权、参与权和批判建议权。正、反两方面的实践经验表明,公众只有在知晓相关信息的基础上,才能行使监督权,否则犹如井中月、水中花。除此之外,还应强化舆论监督。在中国,新闻舆论监督是党和国家监督体系的重要组成部分。它既是反映群众意愿、体现上情下达的重要渠道,也是监督约束权力、实施腐败治理的重要凭借。因此,理应重视并开发好这一宝贵资源。

(三)合理架构以制度制约权力的关系型态

在人类政治生活中,制度是影响人们行为规范的重要因素。对于因缺乏监督制约而产生的权力腐败而言,要对其实施有效治理,一个必备要素就是制度治权。之所以强调制度建设,主要是因为“制度是一个社会的游戏规则。或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件。它由正式规则(成文法、普通法、规章)、非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范),以及二者执行的特征组成”[22]。也就是说,作为约束人们行为规范的一种规则,制度能调整人们的行为关系,引导人们运用正确的方式交往,从而减少不确定性以及因此带来的腐败。对于权力的监督制约而言,制度是最有效的方式。诚如邓小平所言:“好的制度可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[19]333这里所指的就是制度对权力腐败的预防作用。党的十八大以来,中国共产党不断强调将权力关进制度的笼子,用制度管权、管人,同样是着眼于制度的根本性制约作用。当前,在制度对权力监督制约的问题上,说到底是抓住两个问题:一个是制度的数量供给,另一个是制度的质量提升。前者就是指制度体系的数量扩充,以确保有制可循;后者是指提升制度的实施效度,以保证有制必遵。客观而言,改革开放以来,中国共产党在加强权力监督制约方面做出的制度创制并不少,大量的规章制度得以制定出来。但是,制度之间、制度体系内部的融合度并不够,其有效落实和贯彻执行的效度也差强人意。实际上,制度的生命力在于执行,得不到有效执行的制度如同“牛栏关猫”,根本难以发挥应有的作用。诚如习近平在十八届中央纪委三次会议上指出:“不能让制度成为纸老虎、稻草人,要说到做到,有纪必执,有违必查,不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”因此,当前在权力监督制约的制度数量问题上,重点是要抓好制度体系建设,特别是要明确具体体制机制间的制约与促进关系,加强具体体制机制间的联系和对接,并对其功能进行整合,以避免落入“头痛医头、脚痛医脚”的尴尬处境,从而形成制度体系的良性运转机制。与此同时,通过夯实制度的社会基础、加强选择性激励的方式来提升制度执行力,对遵守者予以褒奖、对违反者予以严惩,最大限度地防止产生“搭便车”行为,让制度威力充分彰显。


四、权力监督制约的生态演进规律


政治生态理论认为,任何一个政治系统、政治行为都有不同的层次差异和目标期待。因此,从生态的角度分析政治结构及权力运行,就离不开用系统的、差异的、非线性的观点来看政治现象。这种观点实际上就是一种生态演进逻辑。讨论权力监督制约问题,同样如此。

(一)坚持重点突破

列宁在指导俄国革命时曾说过:“政治事态总是非常错综复杂的。它好比一条链子。你要抓住整条链子,就必须抓住主要环节,不能你想抓哪个环节就挑哪个环节。”[23]这就是告诉人们,在分析问题时要有主要矛盾与次要矛盾之区分,不可“眉毛胡子一把抓”。对于权力监督制约而言,同样如此。在这个过程中,需要寻求重点突破。历史和实践经验表明,这个重点就是对“一把手”权力的监督制约。客观而言,党的正式文件中并未明确提及“一把手”这一概念,但是在党的执政实践中事实上形成“一把手”体制。中华人民共和国成立之初实行的第一书记可以粗略地看作“一把手”的雏形。如1962年1月,毛泽东《在扩大的中央工作会议上的讲话》中说:“在党委内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间是少数服从多数。”[24]随后,刘少奇也做过类似阐述。他说:“不论是做一把手,还是二把手、三把手,都要在这个问题上(民主集中制)起作用。”[25]党的十三大以后,不再提及“第一书记”,直接使用“一把手”的提法逐渐增多起来。这种情况一直延续至今。从当前对这一概念所使用的情况看,“一把手”主要指两种情况:要么是指一个地区的党政主要负责人,要么是指一个单位的党政主要负责人及其下属部门的负责人。既然是“一把手”,其手上掌握的资源和权力自然就多。因此,权力腐败的空间和机会也会随之增多。事实上,从一些地方或领域政治生态恶化的情况看,“一把手”权力腐败是最为突出的污染源。2017年3月,笔者在江苏开展县委书记队伍建设大型专题调研期间,一些受访县委书记就提出,“一把手”的用权意识、用权行为对一个县域发展的影响非常大,堪称“千金一顶”。如果这个地区的“一把手”作风霸道、专横跋扈,那么这个地区的政治生态就会受到严重破坏。比如,中央纪委对苏荣的通报中就指出,无视党的政治规矩,严重违反组织纪律,大肆卖官鬻爵,带坏干部队伍,败坏社会风气。这就是“一把手”权力腐败对当地政治生态的极大破坏。由此可见,在讨论权力监督制约的政治生态规律时,必须抓住“一把手”这个命门。如何实现对“一把手”权力的监督制约,主要节点在于两个方面:科学定权、合理分权。就科学定权而言,简而言之就是科学界定“一把手”的权力清单,把“一把手”享有哪些权力以及权力边界和行使方式都具体化、明晰化。实际上,很多地方已经开始进行探索,并取得积极成效。其最大的效能就是减少“一把手”任性用权。就合理分权而言,就是运用权力分解的办法对通常情况下“一把手”所享有的人、财、物等重大事项决策权进行适度分化,减少重要权力集中在“一把手”手上而出现的腐败风险。比如,重庆等地探索的“副职分管、正职监管、集体领导、民主用权”的权力制衡机制就是值得总结推广的成功经验。

(二)坚持有序推进

推动权力的监督制约既需要转变思维观念,又需要革新完善体制机制,还需要掌握科学合理的操作技术。在思想观念和制度体系均得以建构的情况下,推进的技巧至关重要。从党的十八大以来腐败治理的基本理路看,“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制是重要的制度设计。正如习近平在十八届中央纪委二次全会上指出的,要加强对权力运行的制约和监督,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这是中国共产党第一次从时序方略上对反对权力腐败提出的推进策略。从表面上看,这三者只有一字之差,但实际上蕴含丰富的内在逻辑关联和推进策略。“不敢腐”主要是通过加大腐败的惩治力度,形成巨大震慑,预设的是基础层面的反腐期待;“不能腐”主要是通过加强制度建设消除权力妄为的机会和条件,预设的是中观层面的反腐设计;“不想腐”主要是筑牢思想道德防线,从内心深处降低腐败的心理预期,预设的是最高境界的反腐规划。显然,这三者之间是一种依次递进的关系。正如《大戴礼记·礼察》所言:“礼者禁于将然之前,而法者禁于已然之后。”而“刑生力,力生强,强生威,威生德”“世之廉者有三,有见理明而不妄取者,有尚名节而不苟取者,有畏法律保禄位而不敢取者”等警示名言说的也是同样的道理。特别是“不想腐”机制,它彰显的是一种警醒用权的境界。它告诉人们,对权力的监督制约并不仅仅在于外力,还须从思想灵魂深处的自我约束和省思。事实证明,从“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的推进时序和策略是卓有成效的。党的十八大以来,中国共产党“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[3]8。这说明,对于权力的监督制约,一如既往地需要遵循这一循序渐进的演化逻辑。



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文章来源:本文转自《行政论坛》 2018年03期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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