陈朋:乡村振兴中基层干部激励机制的多样态及内在逻辑

选择字号:   本文共阅读 1874 次 更新时间:2023-04-09 21:50

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陈朋  

内容提要:实现乡村振兴是一项复杂的系统工程。基层干部的工作动能是影响乡村振兴效度的直接因素。对基层干部实施有效激励成为乡村振兴的现实要求。有效的干部激励能释放推动乡村振兴的正能量,纾解乡村振兴中基层干部的焦灼情绪。职务职级晋升、物质报酬激励、表彰激励、容错免责等是乡村振兴中基层干部激励机制的多种形态。这些激励方式蕴含着鲜明的内在逻辑:实现组织目标与个人目标的统一、坚持问责约束与容错激励共进、坚持物质激励与精神鼓励并行、坚持制度供给与回应干部期望的统一。这些激励方式相互融合、共同发挥作用。不同地区应结合自身实际选择相应的激励方式,以释放最大效能。

关 键 词:乡村振兴  基层干部  干部激励  容错免责


脱贫攻坚取得胜利后,实现乡村全面振兴是三农工作重心的历史性转移。实现乡村振兴是一项复杂的系统工程,既需要推进产业发展、人才振兴,也需要实现文化、生态和组织的全面振兴。对于这项涉及领域广的战略性工程,目前的研究给予了高度关注,围绕乡村振兴的目标期待、机制革新、政策供给和财政投入等问题展开了深入探讨。比如,陆益龙认为,新时代乡村振兴的本质意义可以理解为通过促进乡村社会新的发展或乡村社会现代化,达到保护社会生态系统多样性与均衡的目标[1]。当然,这是乡村振兴的重要目标之一,但它并不代表其全部目标。其实,脱贫攻坚取得胜利后,它与乡村振兴之间有一个衔接机制。对此,不少人作出了思考。例如,张红宇、陈良彪、胡振通等认为,要考虑乡村振兴的制度安排、体制机制和政策体系之间的连接与协同问题,“从土地资源、农业经营体制、产权制度、人才队伍、财税政策、金融政策、基础设施和公共服务等多个方面加强衔接”[2]。张海鹏、郜亮亮、闫坤等则进一步提出,“实现振兴需要一个长期坚持的制度和政策创新路径,其中主要包括农村综合改革、城乡要素市场和公共服务体系改革等”[3]。


客观而言,这些研究为理解乡村振兴问题提供了重要参照。但是,诚如马克思所言,人是一切行动的出发点和落脚点。在讨论乡村振兴问题时,不仅要关注其物质投入等问题,还要分析基层干部的动能激发等深层次问题。因为,乡村振兴不是乌托邦式的空想,而是靠基层干部“干”出来的。这就意味着,要把基层干部的动能释放作为乡村振兴的重要内容。事实上,诸多数据表明,基层干部的工作动能释放情况是影响乡村振兴效度的最直接因素。因此,能否对基层干部进行有效激励,成为当前分析乡村振兴议题时必须正视的重要内容。就此而言,基层干部激励之于乡村振兴的价值、当前基层干部激励机制有哪些形态、这些激励方式何以发挥作用等问题,都值得关注。


一、基层干部激励:乡村振兴的现实要求


作为新发展阶段农村工作的一项重大发展战略,乡村振兴是为脱贫攻坚取得胜利后“三农”工作作出的总体布局。而制定正确的政策以后,干部就是决定性因素。作为这项重大战略布局中的重要能动力量,基层干部是不可忽视的群体。因此,何以激励其有效动能便成为一个重要问题。


客观而言,激励本身并不是一个新话题。早在20世纪20年代,政治学、社会学、心理学等学科的研究者就对其给予了关注。其实,不管对于哪个学科而言,激励都着眼于公共事务治理过程中官僚系统工作效能的有效释放。就乡村振兴而言,有效的干部激励集中体现在如下两个方面。


其一,释放推动乡村振兴的正能量。按照目前的顶层设计,乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。实践经验表明,要实现这20字的总体要求,必须抓住一个关键,即基层干部的主观能动性。马克思主义基本理论告诉人们,人是一切行动的出发点。但是,人并不是固定不变的,而是有着自己思想认知的活生生的人。正如马克思和恩格斯所言,“发展着自己的物质生产和物质交往的人们,在改变自己的这个现实的同时也改变着自己的思维的产物”[4](p.525)。对于乡村振兴而言,同样如此。在宏观政策已经明晰的情况下,基层干部的个体自觉性和能动性发挥着极为重要的影响作用,其积极的工作效能是实现乡村振兴必不可少的支撑力量。“如果乡村振兴离开了基层干部的积极参与,或者说基层干部的工作积极性没有得到充分释放,那么很多工作是很难开展的,乡村振兴也难以推动,达不到预期效果。”2021年6月,笔者在江苏等地调研时,一位乡镇党委书记如此谈及基层干部在乡村振兴中的重要作用。事实上,诸多正反两方面的经验教训表明,能否充分激发基层干部的工作动能,不仅决定产业发展、生态改善、乡风建设和乡村治理能否顺利启动,而且影响其整体质态及面貌。就这个意义而言,有效的干部激励能凝聚和释放乡村振兴的正能量。


其二,纾解乡村振兴中基层干部的焦灼情绪。乡村振兴虽然聚焦“三农”问题、关注“三农”发展,但也涉及经济、社会、文化、生态等方面的内容。它既需要发挥政府的主导作用,也离不开基层干部群众的协同参与;既需要政府汲取历史经验教训进而作出科学合理的顶层设计,也需要基层干部结合当地实际因地制宜地采取具体举措。特别是在脱贫攻坚取得全面胜利以后,实现乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接,并不是轻轻松松就可以完成的任务。但是,囿于压力型政府体制的运作惯性,上级政府往往会将乡村振兴的各项任务进行层层分解后下达给下级政府,并辅之以相应的考核激励和严厉问责。于此之下,基层干部承受着巨大压力,难免产生焦灼情绪。以湖北省松滋市为例,2021年1月至7月,全市开展联动监督,对脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中落实不力的25人进行严厉问责,约谈部门负责人19人次,向主体责任落实不力的1家单位党委(党组)负责人发出“红牌警告单”。就监督本身而言,对工作不力者实施问责是现代政治生活的内在要求。但是,它也会向同场域的其他人传递压力。调研发现,当前一些地方的乡村振兴工作就遭遇这一困境。在压力型体制下,面对“动辄得咎”的问责利剑,一些基层干部心存忧虑并衍生出焦虑、紧张等情绪,有的人甚至出现“宁愿少一事,也不愿多一事”的心态。对于这种情况,就需要各级党组织采取相应的激励举措,纾解基层干部的焦灼情绪,激发其应有的工作动能。


二、多样态呈现:乡村振兴中基层干部的激励方式


人们常说,基层孕育着无穷的智慧。面对错综复杂的治理任务,基层干部也会千方百计地想出应对办法。对于乡村振兴而言,当人们逐渐明晰有效激励具有重要作用之后,就会作出积极探索,试图从多方面探寻有助于激励基层干部工作动能的不同方式。这些方式共同构成了乡村振兴中基层干部激励的多种形态。


(一)晋升


从词源学的角度看,晋升是指具有等级之分的职务、职称从低级别向高级别的升迁过程。在地方政治系统的日常运行中,晋升被看作是最重要的激励方式。古往今来的历史经验证明,官员既是一种自然人也是一种政治人。作为一种自然人,官员有着大多数人的正常需求;作为一种政治人,官员会在不自觉中将职务晋升作为一种目标期待,或者说将个体职业发展锁定于职务晋升。“由于更高政治职位带来的多种收益,官僚系统中的大多数人,特别是地方政府主要领导,多多少少都有在政治上被提拔的愿望。”[5]也就是说,大多数地方官员都将职务晋升作为重要的职业发展目标。例如,在乡村振兴等工作过程中,一些干部就会将是否有助于其职务晋升作为某项决策、某项工作的重要参照:如果有助于其职务晋升,就会积极推动;反之,就会失去兴趣和动力。


正所谓,有需求就有市场。既然晋升对于地方官员如此重要,那么对其实施日常管理的部门就会因此而构建相应的激励机制。正因如此,一种被称之为“晋升锦标赛”的激励形态就此形成。晋升锦标赛最初由拉泽尔(Lazear)和罗森(Rosen)提出。其基本原理是:通过相对绩效的比较,消除系统性冲击对绩效的影响,从而有利于强化激励机制的应用[6]。随后,这一解释范式传到中国并在不同领域得到认可和应用。其中,最被广为引用的就是周黎安提出的晋升锦标赛模式。在他看来,“以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质,提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式”[7]。应该说,晋升锦标赛模式在一定程度上确实能解释地方官员在工作行为、政绩创造与职务晋升等方面的逻辑关联。对于乡村振兴而言,晋升的激励作用亦非常明显。它能抓住干部激励机制中的核心要素,利用岗位职数有限且竞争激烈的晋升资源对乡村振兴工作中的基层干部进行激励。例如,2020年12月,甘肃省委组织部负责人在一次新闻发布会上表示,全省共有1822名在脱贫攻坚中表现突出的干部得到提拔重用,其中,18名贫困县党政正职、9名挂职副书记被提拔为副厅级干部,9名贫困县副职被提拔到省直部门担任重要岗位处长。显然,这就是充分运用晋升手段来激励干部积极投入到乡村振兴工作中。


但是,对于晋升而言,它并不仅仅指职级提升。实际上,在职级保持不变的情况下,实现不同岗位、任职地区等层面的优化调整也属于晋升的范畴。例如,县长和县委书记,虽然同为正处级,但县委书记岗位所具备的政治势能及资源控制权收益远远超过县长。因此,可以认为这种岗位调整属于隐性的职务晋升。从欠发达地区向发达地区流动也是如此。虽然职级未变,但发达地区具有更好的工作生活环境、更高的收入待遇,能更好地涵养和锻炼干部的综合协调能力,这些显性及潜在资源都是欠发达地区不能比拟的。诸如类似情况在乡村振兴中同样存在。例如,近年来在脱贫攻坚任务中,一些县(市、区)的区长因工作业绩突出升任县(市、区)委书记,就是这种晋升情形的体现。


(二)物质激励


“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关。”[8](p.187)这是马克思主义政治学的最朴素原理。在人类社会发展过程中,利益构成所有行动者最原始的行动诱因。由于利益是所有行为的起点并贯穿始终,因而,它既是现代政治生活的一条重要准则,也是政治组织调控管理其成员的重要手段。在政治系统中,利益同样是一个必须被正视和解决的现实问题。历史和实践证明,任何回避成员利益诉求的行为,最终都会影响组织的生存与发展。因此,任何一个成熟的执政党都会根据时空环境的变化,不断调整利益分配政策进而满足其成员的基本利益诉求。


利益是一个复杂、多元的概念。从一般特质看,它主要包括物质利益与精神追求。物质利益是最基础的利益,一个人的生老病死首先同物质利益满足程度直接相关。基层干部是活生生的人,同样有物质利益诉求。其具体表现就是工资收入、薪酬待遇等基本生存生活保障。由于我国在工资结构上实行全国“一盘棋”,其基本形态和数目大体一致。但是,津补贴、绩效奖励则因地区不同而存在差异。例如,东部地区的津补贴、绩效奖励明显要高于中西部地区。即使同在一个省域范围内,也存在因区域发展不平衡带来的收入差距情况。客观而言,在乡村振兴工作中,任务重、工作量大的地方往往是经济相对落后的地区。此时,管理部门就要通过各种方式来保障基层干部的基本利益诉求。如果说职务职级晋升是较为直接的激励方式,那么物质保障则是更为基础的激励手段。如果缺乏必要的物质报酬,基层干部则不仅会失去工作动力,而且会缺失基本的保障条件。


一个不容回避的事实是,干部的物质报酬往往同职务职级密切相关。也就是说,在同一个地区,厅级干部的收入要比处级干部高,处级干部则比科级干部高。从科层制管理的角度看,这具有一定的合理性。因为,伴随职务的升高,权力行使者所付出的劳动总量、所承担的责任与风险自然要高于职务较低者。此时,根据“多劳多得”的逻辑,对职务较高者给予较高的物质报酬并无不妥。但问题是,大部分基层干部面临着一个无法回避的晋升“天花板”难题,即当晋升到一定程度就会面临再晋升的困难。这一难题在很大程度上源于基层岗位职数的有限性与基层干部较大晋升需求之间的矛盾。客观而言,一定范围的晋升难度有助于释放压力信号,继而倒逼基层干部努力工作。但是,范围过大的晋升“天花板”则未必能发挥激励作用。特别是在一些贫困地区,过于拮据的经济状况很难维持基层干部的生活需求。


为了弥补物质报酬上的差距,近年来,中央推行了职务职级并行制度。所谓职务职级并行,就是将现行公务员法中的“领导职务”“非领导职务”调整为“领导职务”“职级”,并规定了相应的设置原则,明确了领导职务、职级层次的划分以及相应的待遇。这就意味着基层干部在没有实现职务晋升的情况下,也可以通过职级晋升而享受养老、医疗、工伤、生育、失业等方面的待遇。一定程度上讲,这也是从职务职级层面对其物质报酬作出的激励机制设计。


(三)表彰激励


一个客观事实是,在地方官员的激励结构中,不仅有晋升性激励,还有非晋升性激励。特别在基层政治生活中,由于岗位职数有限,非晋升性激励形态往往是地方政治系统补充晋升性激励不足的重要手段。那么,哪些方式构成其非晋升性激励形态?深入分析发现,除了重要岗位调整、物质报酬增加、多岗位历练等方式以外,表彰激励亦是一种重要的非晋升性激励方式。一个客观事实是,“近年来,随着我国政府绩效和效能建设的理论研究和实践的不断深入,国家也在通过种类繁多的‘评比表彰’实现对地方政府绩效和效能的政策或制度激励,强化对政府行为和结果的引导”[9]。


表彰激励的作用是明显的,它不仅能让受表彰者感受到上级领导、组织和群众的信任和鼓励,而且能对其身边的同类群体传递出鲜明的鼓励信号,起到示范与引导作用。乡村振兴是一项复杂的工程,对基层干部需要通过多种方式实施激励。其中,表彰就是一种广受关注的重要方式。例如,2021年2月25日召开的全国脱贫攻坚表彰大会,隆重表彰了毛相林、白晶莹、李玉、张桂梅等10位全国脱贫攻坚楷模。这10位楷模是全国300多万名驻村干部、第一书记和数百万战贫工作者的缩影。事实上,近年来在脱贫攻坚战中,中央有关部委和一些省市区也不间断地表彰了一大批突出贡献者。例如,国务院扶贫开发领导小组设立了脱贫攻坚奖。2018年,经中央批准,国务院扶贫办还将脱贫攻坚奋进奖、贡献奖、奉献奖、创新奖的表彰名额,由每个奖项每年10名增加到25名左右;同时,还增设了“组织创新奖”,表彰名额为每年40个左右。对此,其主要目的就是“鼓励全社会进一步行动起来,激励贫困地区广大干部群众进一步行动起来,尽锐出战,精准施策,形成脱贫攻坚的强大合力,万众一心,埋头苦干,切实把精准扶贫精准脱贫落到实处,坚决打赢脱贫攻坚战”[10]。为充分发挥表彰激励的作用,把脱贫攻坚、乡村振兴中的先进人物、先进事迹充分挖掘出来,国务院扶贫开发领导小组还建立健全了评选方式。例如,在基本条件上,不仅设定了共性的基本条件,还对奋进奖、贡献奖、奉献奖、创新奖设立了个性化条件;在推荐方法上,采取组织推荐和群众推荐相结合的方式;在实施步骤上,设计了报名推荐、资格审核、初评审核、实地考察、复评审查、报批审定、表彰奖励等环节。经过严格评选,最终共有140名奋战在脱贫攻坚、乡村振兴一线的干部受到表彰。随后,国务院扶贫开发小组还组织获奖者分赴中西部21个省区市,积极宣传脱贫攻坚典型,以彰显榜样力量,发挥示范引领作用。实践证明,获重大表彰以后,不仅当事人成为先进、典型,为后续职业发展积累了“资本”,奠定了基础,而且其所在地区、乡村也成为乡村振兴的典范、样板,继而获得更多的优惠政策、资金投入和各界关注。由此可见,表彰激励对当事干部和所在地区都是双赢,产生了积极正能量。


(四)容错免责


“人非圣贤,孰能无过”,这是自古以来的朴素道理。特别是在现代社会,多元复杂的情势使人们很难全面掌握所有信息。因此,出现失误的可能性不断增大。实际上,人们“会在实践上和理论上出差错,从歪曲的、片面的、错误的前提出发,循着错误的、弯曲的、不可靠的道路行进,往往当正确的东西碰到鼻子尖的时候还没有得到它”[11](p.499)。这也就意味着要宽容失误、容许一定范围内的出错。某种程度上讲,这就是建构容错机制的背景。从词源学的角度看,容错本身是一个信息技术领域的专业术语,原指“尽管发生一个或若干个故障,程序或系统仍能正确执行其功能的称谓。它往往包括三方面的功能:一是约束故障,防止故障影响继续扩大;二是检测故障;三是恢复系统”[12](p.2063)。也就是说,容错是一个系统进行自我修复的重要功能。政治系统亦需要具备自我修复功能,它要想规范、有效运转,必须建构一定的容错机制,进而让自身保持一定的韧性。古今中外的历史经验表明,一个富含韧性的政治系统往往包含着重要的容错机制。因此,在推动乡村振兴过程中,执政党同样将容错免责作为激励基层干部担当作为的重要方式。


2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要“宽容改革失误,为全面深化改革营造良好社会环境”。经过一段时间的探索,人们逐渐认识到容错免责对基层干部的激励作用极为重要。基于此,在2015年10月13日召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上,习近平同志提出要“允许试错、宽容失败”。一年之后的2016年10月,十八届六中全会明确提出要“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。自此,容错机制正式出现在党的文献中。随后,一些地方积极跟进,根据中央有关精神并结合自身实际,制定了契合自身需要的容错机制政策文本。初步梳理,这些文本大约有600多份,它们对容错机制的应用场景、主要标准、尺度把握等方面作出了详细规定。客观而言,虽然容错机制的出台及应用并非完全局限于乡村振兴、脱贫攻坚,但它对乡村振兴的作用是不可忽视的。以江苏省为例,为激励基层干部更好担当作为,江苏省审时度势地制定了《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》《江苏省党政干部鼓励激励办法》《江苏省推进党政领导干部能上能下办法》,对基层干部勇于担当的行为进行激励鼓励,其中一个重要方面就是激励基层干部投身乡村振兴工作。在江苏省委出台这些政策文本之后,一些县(市、区)随即据此细化了政策并展开了具体应用,对积极投身乡村振兴的干部及时免责。例如,2015年5月,江苏省泰州市一乡镇引进的外地种粮大户张某,因流转资金暂时短缺,不能及时足额支付农民土地租金,导致部分村民阻止其收割小麦。张某随即向乡农机专业合作社理事李某求援。李某与另两名村干部周某等人商议后认为,如不能及时收割,张某和农户都会面临巨大经济损失,还可能引发更多群体上访。于是,三人商讨以张某种植农作物为抵押担保,从合作社账户上借款8万元给张某。同年7月、11月,张某分两次归还全部借款。2016年6月,周某等主动支付该借款所产生的利息损失700元。乡党委经调查研究认为,周某等人将集体资金借给私人,确实违反财经纪律,但为化解矛盾纠纷而且主动纠错,根据有关规定,免于纪律处分。调研发现,类似情形在乡村振兴中较为常见。可以说,容错免责就是以一种特殊方式对基层干部作出激励,让其不至于在繁重的乡村振兴任务中再背负沉重的思想包袱。


三、多激励形态释放积极效能的内在逻辑


与西方国家不同,中国的基层干部具有双重身份。一方面,作为国家政权在基层的代言人,要按照中央的要求认真贯彻落实党的方针政策;另一方面,作为具有个体利益诉求的政治人,也会在贯彻中央要求的同时兼顾个体利益。一定程度上讲,这正是人们通常所说的“上有政策,下有对策”的重要原因。这就意味着基层干部的激励机制蕴含着多层逻辑。总体上看,这些逻辑集中体现在五个方面。


一是实现组织目标与个人目标的统一。从原始动因看,激励的主要着眼点就在于既能激发个人的工作热情,又能实现组织的管理目标。这说明,如何实现组织目标与个人目标的有机统一是干部激励机制建设要解决的首要问题。在乡村振兴过程中,对基层干部的激励同样如此。如果不能实现二者的有机统一,那么无论是哪种形态的激励,其存在的必要性都会面临挑战。就组织目标而言,主要是乡村振兴的整体目标。按照当前的总体规划,乡村振兴既要力求实现产业发展、人才振兴,也要实现文化、生态和组织的全面振兴。对于中央和基层政府来说,这是其关注的主要问题或者说重要目标。任何能够实现这一目标的行动举措都会受到重视。正因如此,晋升激励、表彰激励、容错免责激励、物质报酬激励等方式,都被开发并积极利用起来。对于组织而言,这些手段是方便快捷、易于获得和使用的。2021年6月,笔者在江苏南京、苏州等地围绕基层干部激励问题展开调研。期间,很多受访干部就认为,组织能否运用合适的资源对基层干部实施有效激励,将直接决定脱贫攻坚、乡村振兴等重要任务的完成进度及其效度。就个人目标而言,同其他市场主体一样,基层干部也有自己的利益诉求。这个利益诉求就是需要维持正常生活的物质报酬和个人职业发展的职务晋升、岗位流动、组织信任等。这些都可以被视为基层干部个人成长发展的重要目标。因此,任何一个成熟的执政党都会积极回应其团队成员的类似利益诉求。例如,及时提拔、重用在乡村振兴中表现突出的干部,是对基层干部晋升需求的积极回应;对在脱贫攻坚中表现优异的干部或组织举行地区或全国性的表彰,是从精神鼓励的角度对基层干部作出的另一种激励;对出于公心、积极有为而存在无心之过、未曾谋取私利的行为给予容错免责处理,则是以纾解基层干部心理焦虑的方式对其实施激励。总之,这些方式都是对基层干部个人激励诉求的有效回应。由此可见,无论何种激励形态,其效能的充分发挥都建立在统筹兼顾组织目标与个体目标的基础之上。


二是坚持问责约束与容错激励共进。现代政治生活不仅要求公共权力是高效的,而且是负责任的。“根据现代政治发展规律,一个负责任的政权理应积极履行人民的授权职责,并向授权者解释为什么这样做、这样做的理由和根据何在。当出现差错或失误时,应该自觉承担法律、道义、政治、行政上的责任,要根据失误的影响和后果来选择正确的责任承担形式。”[13]基于此,问责成为现代政治的常态。从本质含义看,“问责就是在公共行政人员与其相关联的不同的授权群体之间,通过相应的程序、机制和战略安排去传达后者期望的过程”[14]。也就是说,问责的要义在于通过责任追究倒逼权力行使者规范用权,只不过它是以一种负向激励的方式促进权力规范运行。由此可见,虽然激励与问责具有不同的运行逻辑,但具有辩证统一性,其最终目的都是促进权力的规范运行和效能提升。不过,要看到推动权力规范运行并不仅仅在于问责。实践证明,容错也是一种重要方式。“容错机制乃是对问责制度落实的重要保障。因此,不能因为问责,而忽略甚至不敢容错,也不能因为容错,而为不负责任找理由、找借口。”[15]正因如此,在现实生活中,党在强调严厉问责的同时,也注重运用容错免责机制为敢为者撑腰鼓劲。例如,前文所述的案例就是如此。当地纪检监察部门通过运用容错机制为乡镇干部免责,就是以实际行动为担当作为者鼓劲。然而,在同步推进问责约束与容错免责的过程中,如何在二者之间科学合理地把握一个度则是重点。这个度就是容错与问责的边界。诸多案例表明,容错与问责之间可谓是一念之差,能不能准确把握这个度直接决定了责任认定和意见处理。而这个度既受制于政策文本的清晰程度,还关联于主政者对容错及问责政策的理解程度和拿捏水准。客观而言,面对乡村振兴这项复杂的系统工程,基层干部不仅要奋力而为,而且会时常面临严苛的考核评价。在这种情况下,出现一些差错在所难免。此时,只要出于公心、不谋私利,就应该将其纳入容错范畴。只有这样,才能向基层干部释放出应有的激励信号。


三是坚持物质激励与精神鼓励并行。在现实生活中,任何人都是有利益诉求的、活生生的人。这就意味着对于任何行动主体的激励都应该兼顾其物质诉求与精神需求。这正是近年来党在推动乡村振兴过程中同步重视物质报酬与表彰激励的深层逻辑。笔者在基层开展调研时,一些受访干部就提出,对新时代的基层干部激励政府要有系统性思维。“单纯靠物质激励,肯定是不行的。因为,基本政策是明确的,各种奖励、福利、待遇都是透明的。任何人都不敢也不会去突破。这就意味着,无论是中央还是地方包括基层,都要想办法去拓展激励资源。比如,搞一些表彰,作为对物质报酬激励的补充。因为,人还是要有点精神。失去了精神支撑,时间长了就会失去斗志。”(访谈编号:20201003)访谈中,一位县委组织部长这样来解释当前的基层干部激励问题。应该说,这种通俗表达清晰地说明了基层干部队伍建设中物质激励与精神鼓励并行的重要逻辑。之所以需要物质激励,是因为任何人都不是生活于真空之中,离开必要的物质生活条件,无论是作为个体的生存生活还是作为政治人角色必须具备的履职能力,都将得不到保障。之所以需要精神鼓励,是因为精神具有重要的支撑作用,它能给人一种向上的鼓舞作用。正所谓,“人们是自己的观念、思想等等的直接生产者”“他们受自己的生产力和与之相适应的交往的一定发展——直到交往的最遥远的形态——所制约”[16](p.72)。这里的“最遥远的形态”就是指精神力量。正是考虑到物质激励与精神激励两种形态的重要作用,党将其贯穿到乡村振兴之中。例如,在充分保障工资福利待遇的同时,通过实施职务职级并行制度,以多种方式保障基层干部的生活,进而使其有足够的精力投入到乡村振兴之中。国务院扶贫办和各省市开展脱贫攻坚贡献奖表彰,则是以精神鼓励的方式对那些在乡村振兴中作出重要贡献的基层干部给予激励。实际上,在地方官员的职业规划中,精神激励承载着多重功能:它不仅表明组织对表现突出者的肯定和鼓励,而且预示着受表彰者在未来一段时间将有更大的晋升空间。此外,在现实生活中,物质激励十分普遍。相比较而言,精神激励更具稀缺性,而且精神激励往往会与地方官员后期的职业生涯紧密关联。从这个意义上讲,精神激励对于地方官员的吸引力要优于物质激励。所以,一个成熟型的执政党就会因势利导,在发挥物质激励基础性作用的同时,充分发挥精神激励的作用。


四是坚持制度供给与回应干部期望的统一。激励机制的构建及多激励形态的应用,本身就是制度建设的重要组成部分。从本质意义看,制度是一种行为规范和游戏规则,意在减少人们行为的不确定性。由此可见,制度既是人们在日常生活中必须遵守的基本规则,也是一种相互依存和支撑的体系。因此,它构成影响多种激励形态发挥效用的关键变量。古往今来的历史经验表明:凡是能做好充足的制度供给,激励效能的发挥就比较明显;反之,就很难发挥激励作用。在乡村振兴过程中,为更好地激励基层干部,中央及地方政府适时制定了一系列制度规章。例如,为缓解基层干部对干事出错的忧虑,中央先后出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等制度文本。在中央的政策引领下,一些地方也先后制定了不少规章制度。例如,江西省制定了《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》,四川省制定了《关于充分调动干部积极性激励改革创新干事创业的意见(试行)》,江苏省制定了《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见(试行)》,浙江省制定了《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》。这些制度规章实际上就是对基层干部在乡村振兴过程中“想为”而又“不敢为”心态的回应。实践证明,有效的制度供给为释放基层干部的激励效能奠定了基础。《公务员职务与职级并行规定》也是如此,它以明确的规章制度回应了基层干部职务晋升、职级提拔、待遇保障等问题,为基层干部投身乡村振兴提供了保障。例如,通过职务职级并行,一些基层干部在无法实现职务晋升的情况下,也能通过职级提升而提高工资福利待遇。这就从制度层面解决了乡村振兴过程中基层干部的激励难题。当然,任何制度建设都不可能一蹴而就,而是一个循序渐进的过程。这就意味着,在寻求制度供给与回应干部期望合理均衡的过程中,要持以长远眼光而不能毕其功于一役,要用动态的思维对待制度建设过程中可能出现的问题,并及时采取举措予以纠正和引导,进而真正实现制度供给与干部需求的有机融合。


四、简要结论


脱贫攻坚取得全面胜利以后,乡村振兴成为全党农村工作的重点内容。民族要复兴,乡村必振兴。乡村振兴不仅关乎中华民族伟大复兴进程的快慢,而且影响党在农村的执政根基。因此,进入新时代后,党着力从顶层设计、制度供给、政策优化等方面对乡村振兴作出通盘考虑。但是,要想完成这项复杂的系统工程,不仅需要考虑物质投入问题,而且需要考虑如何激发基层干部工作积极性这一现实议题。可以说,基层干部的工作动能直接影响乡村振兴效度。


对基层干部的激励,传统思路是增加其薪酬待遇、实施职级晋升。这些方式固然是重要激励要素,但并不代表基层干部激励的全部。实际上,除了职务职级晋升、物质激励之外,还有容错免责、表彰激励等多种方式。实践证明,这些方式共同构成基层干部激励的重要内容。它们从不同层面、不同视角激励基层干部投身乡村振兴。不过,这些激励方式很难区分谁的作用大、谁的作用小,它们之间也不是铁板一块,而是相互融合、共同发挥作用。这就意味着,不同地区在采取这些激励方式时,应该结合自身实际选择相应的模式。


在众多激励方式中,尤其值得关注的是容错免责。相比其他激励方式而言,容错免责更具现实性。如前所述,乡村振兴是一项涉及面较为广泛的复杂工程。面对这项工程,任何人都可能出现失误。特别是对于身处基层、时常面临信息不对称的基层干部而言,出现失误的概率和可能性都更大。于此之下,就会出现“害怕出错而不敢为”的尴尬情况。对此,各级党组织需要从制度设计层面作出回应,通过设计科学合理的制度框架为基层干部撑腰鼓劲,消除其思想疑虑和行动顾虑。从这个角度讲,容错免责机制可谓应时而生、应运而生。


当然,作为乡村振兴的重要动力源,基层干部激励机制的构建绝非一朝一夕就能完成,它需要持续投入和密切关注,并且需要根据时空环境的变化不断作出调整和优化。这就意味着要以一种长远眼光和系统思维对待乡村振兴中的基层干部激励问题。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自天津行政学院学报, 2022年3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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