胡琨:后危机时期的欧盟经济治理模式

选择字号:   本文共阅读 134 次 更新时间:2019-03-18 22:27:28

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胡琨  

  

   2007年,美国次贷危机引发的信贷紧缩和流动性不足向全球蔓延,大量欧洲银行陷入流动性困境,导致银行主导的欧盟金融体系动荡不安,并对实体经济产生严重的冲击,欧盟面临宏观经济衰退与金融体系崩盘的挑战。但在离散银行监管体系下,欧盟各成员国银行业经营状况千差万别,危机对各国储蓄率和信贷量变化影响大相径庭,消费与投资的变化也因此差异显著,加上本已存在的失衡风险,致使各成员国经济发展表现急剧分化。

  

   要解决这一问题,货币政策等共同政策显然无效,而现有结构政策工具无论从规模还是机制上也无法胜任,在财政纪律松弛的背景下,部分受冲击严重的成员国实施扩张性财政政策以应对危机,使公共债务率不断攀升,引发外界对其中一些国家财政不可持续的担忧,导致其信用降低,融资成本不断攀升,最终在希腊引爆主权债务危机,并波及财政状况良好的国家;而欧洲银行是欧洲国家债券的主要投资者,主权债务可能违约导致银行资产减记的恐慌冲击了欧洲金融市场,银行同业拆借与市场流动性大幅收缩,又演变成银行业危机与主权债务危机的恶性循环,欧洲货币联盟命悬一线。

  

   危机爆发后,欧盟在借助一系列非常规货币政策和各类救助机制应对危机的同时,即已开始经济治理模式的反思与调整。2010年9月7日,欧盟经济与财政部长理事会出台新的经济治理框架——“欧洲学期”,以期借助财政预算和经济政策更好的协调,落实《稳定与增长公约》和《欧洲2020战略》,实现可持续的经济增长。成员国制定年度财政预算与经济政策前须参考欧盟委员会建议,是“欧洲学期”的运行原则。这一机制的出台,成为欧盟经济治理模式一系列调整次第展开的开端与落脚点。

  

(一)后危机时期的共同政策


   财政纪律约束力不足是引发主权债务危机的直接原因。因此,如何回归财政平衡原则,完善财政政策监督与纠正机制,是危机后欧盟加强经济治理的首要任务。2011年,欧盟出台“六部立法”,其中的三个条例与一个指令与落实财政纪律有关,重点是解决前文提到的问题,即提高财政纪律监督的有效性和过度赤字程序的可操作性。

  

   具体而言,首先,借助欧洲学期强化多边监督框架,尤其是落实财政政策的事先指导、协调和预警以及在早期阶段引入新的有息押金措施,增强《稳定与增长公约》的预防功能;其次,为避免过度赤字程序制裁机制受涉事成员国干扰,引入“逆向投票”,即欧盟委员会启动制裁程序的建议在欧盟理事会仍须得到特定多数票通过,但如建议未通过,欧盟委员会可在一个月后再次提议,新建议除非在十天内被欧盟理事会以简单多数否决,否则自动生效;最后,鉴于可靠经济数据是财政预算及其监督的基础,欧盟还对数据统计概念及相关方法进行统一规范,数据造假将被罚款,同时,统计部门的独立性须得到保障。此外,2013年又通过“两部立法”,以监督和纠正正在经历金融市场动荡或接受各类机构救助的成员国预算。

  

   在此基础上,2012年3月,除英国和捷克以外的所有欧盟成员国签署了《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》,通过这一财政契约巩固与完善已落实的财政纪律条款,要求将“预算须平衡或盈余”、“赤字中期目标”、“公共债务不超过国内生产总值60%”以及“自动纠正机制”等在条约生效后一年内转化具有约束力和永久效力的国内法(最好是宪法条款),并设立欧元峰会作为欧元区经济治理的最高对话与协调机制。

  

   财政的平衡是实现竞争秩序的重要元素,财政契约的引入,使得平衡财政理念作为欧盟经济治理的重要内容终得到制度性保障。在严格的财政纪律约束下,成员国财政状况得以逐步改善,欧盟经济治理向社会市场经济模式更进了一步。

  

   (二)后危机时期的结构与稳定政策

  

   严肃财政纪律,堵住了引发主权债务危机爆发的制度漏洞,也是保障竞争秩序这一社会市场经济模式核心关切的必要条件,意义重大。然而,欧元区仍然是一个“非最优货币区”,财政政策监督与协调框架的强化,并不能从根本上解决欧盟内部宏观经济失衡的问题,甚至还会因成员国财政政策空间受到更多限制,而导致成员国间经济差距拉大或社会矛盾激化。就此而言,在加强共同政策的同时,推进解决失衡问题的结构政策必将成为欧盟未来一段时期的关键任务,以尽可能促进欧盟尤其是欧元区的经济趋同,避免和缓解失衡带来的各类冲击,从而确保竞争秩序所处的环境的稳定。

  

   银行业发展失衡首先得到关注。危机表明,在欧盟银行业高度一体化的背景下,遵循“母国控制”原则、离散的欧盟银行监管体系,受到“三元悖论”的严重挑战,即稳定的金融体系、一体化的金融体系和成员国负责金融监管三者无法同时兼得,面对外部冲击,无法有效维护欧盟金融市场的稳定。在危机推动下,欧盟银行业监管理念与模式发生了从“母国控制”原则到“审慎监管”原则的根本转变,成员国向欧盟层面上交银行监管权,启动了以单一监管手册为基石、单一监管机制及单一清算机制作为支柱的银行业联盟建设,以确保银行体系均衡发展与稳定。

  

   同时,欧盟更进一步认识到,欧盟整个金融体系的结构也存在失衡问题。具体而言,银行主导的金融结构固然有助于企业和宏观经济更平稳运行,但一旦银行业本身陷入危机,金融体系便会瘫痪,整个经济基本面就会受到冲击,且识别风险又非关系型融资所长,风险极易在银行体系累积;因此,还须推动非银行融资即资本市场的发展,使资本市场成为金融体系中与银行体系同等重要的组成部分。在银行业联盟初步成型后,欧盟开始推动银行业联盟之外的另一支柱——资本市场联盟的创建,促进资本市场发展,调整金融结构,以实现金融体系的均衡发展。

  

   针对宏观经济失衡的风险,欧盟出台了(“六部立法”中的)两个条例,依托《欧洲2020战略》,引入宏观经济失衡程序,包括基于记分牌的预警机制,促进宏观经济失衡监测和早期识别,并在“欧洲学期”框架下加强各成员国经济政策协调和推动结构改革,预防宏观经济失衡;同时,在确认欧元区成员国存在过度失衡情况后启动过度失衡程序,并对相关纠正措施进行监测与评估。过度失衡程序的实行及与过度赤字程序相同的“逆向投票”原则一旦启动,违纪成员国须缴纳相当于国内生产总值0.1%的有息押金,如成员国不遵守欧盟理事会的纠正建议,则押金及其利息被罚没,进入金融救助机制账户。在此基础上,《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》也将在欧盟机构参与下成员国经济政策及结构改革的事先沟通和紧密协调原则作为制度性成果写入。

  

   但是,宏观经济失衡源于欧盟/欧元区的制度性缺陷,仅仅依靠成员国经济政策协调或单个成员国实施结构政策,显然无法有效应对,因为成员国政府力量有限,在财政纪律收紧背景下更是如此。因此,欧盟/欧元区的经济趋同离不开欧盟机构更主动的参与以及欧盟层面资源的动员与利用,而危机表明,欧盟传统结构政策工具又难以满足这一要求。在此背景下,2013年,欧盟将传统的结构政策工具整合为“欧洲结构与投资基金”。在财政纪律约束日趋严格的背景下,欧洲结构与投资基金给予成员国减少区域经济与社会发展差异更多的空间。

  

   此外,为增强欧洲结构与投资基金结构政策的效果,欧盟还致力于动员更多资源,尤其是私人投资参与结构改革,其中最关键的政策工具就是2014年11月26日推出的“欧洲投资计划”,即所谓“容克计划”。该计划的核心内容是由欧盟和欧洲投资银行集团共同出资210亿欧元成立“欧洲战略投资基金”,以此为基础撬动最少3150亿欧元的投资。而如何在“欧洲学期”框架下,与欧洲结构与投资基金配合使用,促进成员国结构改革,是该计划重要任务之一。

  

   2015年以来,欧洲经济发展失衡问题总体有所缓解,欧盟也在不断扩大结构政策的范围并加大了力度,并且因为共同货币政策的影响,欧元区失衡程度略高于欧盟,欧元区国家还在考虑设立欧元区单独预算,作为额外的结构政策工具。但是,一方面“最优货币区”的完善与建设任重道远,失衡问题的解决仍需时日,另一方面,各式各样的冲击随时可能出现,尤其是一些金融冲击远非结构政策所能应付,各类危机仍有可能发生。因此,欧元区相应的危机救助机制必不可少。

  

   (作者:胡琨,中国社会科学院欧洲研究所副研究员)

  

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文章来源:国际研究学部 公众号

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