宋黎磊 常晨:俄乌冲突下中东欧成员国在欧盟内的角色变化及影响

选择字号:   本文共阅读 6642 次 更新时间:2024-05-12 00:00

进入专题: 俄乌冲突   中东欧   欧盟  

宋黎磊   常晨  

 

【内容提要】由于入盟时间晚且国家实力不足,中东欧成员国往往在欧洲一体化进程中扮演“政策下载者”,即“追随者”角色,其政策诉求和利益诉求常被欧盟所忽视。俄乌冲突使中东欧成员国在欧盟的影响力获得提升,其在欧盟中的角色定位也随之发生调整。在俄乌冲突中,中东欧成员国积极推动欧盟出台对俄制裁政策。同时,塑造“俄罗斯威胁”的话语叙事与“反俄”立场,使“去俄化”与欧盟“去风险化”的利益诉求相重合,助推欧盟的经济战略泛安全化。此外,中东欧成员国在安全领域所采取的政策,也使以法国为首的国家所推动的“现实版”战略自主被弱化。俄乌冲突使中东欧成员国将其政策偏好上传至欧盟层面的意愿和能力获得强化。中东欧成员国从俄乌冲突爆发前欧盟政策的“追随者”逐渐变为欧盟制定对俄政策的“引领者”。然而这一角色能持续多久,仍待观察。

【关键词】俄乌冲突 欧盟 中东欧成员国 欧洲化

 

一、引言

自2022年2月俄乌冲突爆发以来,中东欧地区的安全局势持续动荡,并成为大国地缘政治竞争的前沿阵线。在俄乌冲突催化下,欧洲地区秩序正处于调整重构阶段。中东欧成员国由于入盟时间晚且国家实力不足,往往在欧洲一体化进程中扮演着“政策下载者”,即“追随者”角色,其政策诉求和利益诉求常被欧盟忽视。俄乌冲突发生后,中东欧国家在欧盟的话语权有所提高,从单方面的“政策下载者”变为俄乌冲突中的“政策下载者”与“政策上传者”(即“引领者”)的双重角色。当前,中东欧国家强调依托北约的安全合作、弱化欧盟战略自主的政策逻辑。这种逻辑不仅影响了俄乌冲突背景下中东欧国家的对外政策,也间接影响着欧盟的对俄政策。

当前,学界往往把目光聚焦于俄乌冲突所带来的影响,大多数研究主要是从对外政策、政党两个角度分析俄乌冲突对中东欧国家的影响。有观点认为,由于中东欧国家存在不同的威胁感知与相互依赖,因此在俄乌冲突发生之后,中东欧国家在经济领域采取的政策并不相同。有学者分析了俄乌冲突对于中东欧国家对华政策选择的影响,并从政党角度讨论了俄乌冲突对中东欧国家的影响,俄乌冲突使中东欧地区的疑欧主义持续发酵,匈牙利、波兰等国家的疑欧主义立场更加激进。有学者分析了俄乌冲突对激进右翼民粹主义者行为的影响,这些政党抓住俄乌冲突的机会,利用与战争有关的经济焦虑,散播反精英和反建制的言论,以此获取选举利益。不过许多民粹主义政党改变了对俄罗斯的立场,淡化了本土主义,以适应俄乌冲突爆发后的舆论变化,但是不同政党面对俄乌冲突的反应和立场并不相同,也有政党仍然支持俄罗斯。另外,有学者将目光转向了俄乌冲突后中东欧与欧洲一体化的新进展,并认为俄乌冲突爆发后,中东欧成员国在欧盟的显示度明显上升。为了能够进一步巩固欧洲,中东欧成员国在加入欧元区和申根区方面也取得进展。有观点指出,当前欧洲政治生态正在发生“中东欧化”。大多数研究重视俄乌冲突对中东欧成员国的影响,却较少关注俄乌冲突背景下中东欧成员国的政策选择对于欧盟对外决策的影响。

俄乌冲突爆发后,中东欧成员国在欧盟应对危机,尤其是制定对俄政策时扮演了什么角色?其政策立场对欧盟在制定对俄政策时产生了怎样的影响?本文从欧洲化的视角出发,借鉴角色理论中有关国家角色转变的论述对上述问题加以讨论。本文将中东欧成员国视作一个整体,但这并不意味着本文要讨论所有中东欧成员国,事实上本文将聚焦于大多数中东欧成员国的利益偏好与政策选择,如波兰、捷克、波罗的海三国、斯洛伐克等国。虽然任何一种政治现象都会存在特例,但个别情况或是微弱声音并不会影响整体发展趋势和特点。

二、欧洲化:中东欧成员国角色变化的分析视角

根据克劳迪奥?拉达利有关欧洲化的定义,“欧洲化”是一个正式和非正式规则、程序、政策范式、做事风格以及共同信念和规范的构建、传播以及正式制度化的过程,这一过程首先在欧盟中得到界定和巩固,然后纳入成员国国内话语、身份认同、政治结构和公共政策的逻辑中。根据适当性逻辑,欧洲化是成员国、候选国或第三国对欧盟的权威和合法性、治理模式或规范和规则感知后产生的结果。有学者将“欧洲化”进程分为两个层面:一个是把欧盟政策传导至国家层面的政策“下载”(downloading)层面;另一个是把国家政策传递至欧盟层面的政策“上传”(uploading)层面。欧洲化的“下载”过程可以被概念化为成员国国内的变革过程,在此过程中,成员国调整其决策流程、政策和机构等,以适应新兴欧洲治理体系产生的新实践、规范、规则和程序。“上传”过程则着眼于成员国塑造欧盟的政治结构、政策和机构。在欧洲化过程中,欧盟养成了建立共识的思维习惯,进行协商和达成共识成为欧盟和成员国外交决策的重要特征。因此,多数时候成员国不得不选择“下载”欧盟政策。不过,成员国国内政治和欧盟政策的兼容性越低,适应压力就越大,国内的适应成本也就越高。为了降低成本,成员国试图将其利益偏好和国家政策“上传”至欧盟层面。也就是说,欧盟政策与国内政治的兼容度是影响成员国是否选择“下载”的重要因素。

有学者将欧洲化的“下载”和“上传”两个维度联系起来,讨论成员国在应对欧洲化方面所采取的策略。从“上传”意义来看,成员国是否选择“上传”以及能否“上传”成功取决于其政策偏好和行动能力。博泽尔认为这两个因素大多与其经济发展水平密切相关,因此经济发达国家更有可能设定(欧盟)步伐(Pace-Setting),充当欧盟的领跑者和政策制定者,因为他们有上传政策所需的资源。经济欠发达国家缺乏上传所需的政策偏好或行动能力,又由于适应其他成员国所上传政策的成本太高,这些国家往往拖后腿(Foot-Dragging),其目的是阻止或推迟其他成员国上传政策。经济发展处于中等水平的国家往往具有中高水平的监管和中低水平的行动能力,因此经常持观望态度,既不主动上传政策,也不反对别国上传政策,这种国家可以被称为骑墙派(Fence-Sitting)。想要成为成功的“上传者”,需要成员国有强烈的意愿和足够完成政策上传的实力。“上传”成功的机制和条件在不同政策领域和不同情况下存在着差异,不过,影响“上传”有效性的因素一般有两种:物质和观念。观念因素对于成员国在议程设定阶段的影响至关重要,对身份和利益的界定可能会因国家内部或外部环境的变化而发生改变,也可以通过与其他参与者的合作和积极互动来重建,行为者之间的互动过程可以促进“角色认同”的发展。当欧盟部分成员国就某一政策达成统一观念,就有可能将该政策提上制定日程。而在决策阶段,物质实力如监管能力、经济实力、技术发展水平等占主导地位。

本文关注中东欧成员国在俄乌冲突中将其政策偏好上传至欧盟层面的有效性,并借鉴了角色理论有关国家角色变化的论述来定义中东欧成员国的上传行为。角色理论认为,体系的变化会促成国家的角色转换。俄乌冲突作为影响欧洲政治体系甚至国际体系的重大历史事件,促成了中东欧成员国对自身角色定位的转变。角色理论的一个主要观点是,国家的角色身份影响了其政策选择。中东欧成员国将俄罗斯视为最大安全挑战,在俄乌冲突爆发后,又将对抗俄罗斯作为国家安全战略的根本目标。可以说,俄乌冲突给中东欧成员国提供了将其政策偏好上传到欧盟层面的机遇,改变了中东欧成员国对自身的角色定位,即成为欧盟对俄政策的“引领者”。同时,俄乌冲突改变了欧盟的对俄认知,使欧盟更加重视维护自身安全和对抗俄罗斯威胁,这与中东欧成员国向来视俄罗斯为重大威胁的观念不谋而合。这些观念使欧盟允许中东欧成员国上传其利益偏好。法德两国在俄乌冲突爆发初期的领导缺位也为中东欧成员国在欧盟内部发挥影响力提供了实践机会,强化了中东欧成员国在欧盟对俄政策中的“引领者”角色。此外,中东欧成员国一直在提高自身对抗俄罗斯的实力,例如波兰就为寻求摆脱对俄罗斯能源的单一依赖进行了多年准备。中东欧借助美国的影响力,提高了中东欧成员国上传政策偏好至欧盟层面的声势和能力,美国也借机加强了与中东欧成员国的联系,不断将战略资源投放到东欧,为中东欧成员国成为欧盟应对俄乌冲突中的“引领者”提供了额外支持。

三、中东欧成员国加入欧盟以来的角色变化

(一)单一“下载”阶段:“追随者”

冷战结束后,中东欧国家为了能够顺利加入欧盟,开始清除自身的“苏联痕迹”,按照欧盟的固有标准重塑自身,并试图成为西方价值观的新一代支持者和传播者。这不仅是为了回归欧洲,也是为了能够获得欧洲大国的保护。为此,“欧洲化”成为中东欧国家在制定国内政策时所需要重点考虑的模式。随着入盟进程的开始,在那些受到欧盟监管以及约束的政策领域,“欧洲化”成为中东欧国家唯一的政策模式。入盟的压力也导致中东欧国家在地区政策、社会政策以及外交政策等各个领域发生巨大变革。以斯洛文尼亚为例,1997年12月,欧盟决定启动与斯洛文尼亚的入盟谈判。为了能够达到入盟要求,1997年7月15日,斯洛文尼亚国民议会通过了宪法修正案,批准了《欧洲协定》。欧盟委员会在1998年12月提交的有关中东欧国家入盟进展的报告显示,斯洛文尼亚符合哥本哈根的政治标准,此外,斯洛文尼亚在内部市场、司法和内政等大部分法律领域做出了相当大的努力,物价的自由化也取得了进展。另外,斯洛伐克也为达到入盟标准做了一系列努力,例如加快立法、执行哥本哈根政治标准以及进行经济改革等。时任副总理帕沃尔?哈姆齐克曾表示,斯洛伐克将在2004年1月1日之前做好加入欧盟的准备。2000年,斯洛伐克政府批准了《国家法律采纳计划》(修订版),重点是加强法治和行政能力,此外,斯洛伐克又通过了少数民族语言法以保护少数群体的权利。入盟前,中东欧国家和欧盟处在一种不对称的关系中,欧盟在这些国家的国内政策制定过程中发挥了更具强制性的影响力,此外,身为候选国的中东欧国家无法像正式成员国一样从内部影响欧盟的政策制定。

2004年和2007年,欧盟分批进行了东扩,在这一过程中,中东欧国家普遍经历了“欧洲化”进程,即在欧盟推动下的政治经济制度变革的过程。在尼斯峰会上,欧盟要求中东欧国家的中央银行法必须与欧元体系的要求相适应,同时提出了汇率机制、财政赤字等具体的政策要求。除了最初入盟所要求的强制执行条件以及附加条件之外,中东欧成员国还面临着政策下载的其他方面,例如经济、人权等。在推动中东欧成员国进行政治改革的同时,欧盟也帮助中东欧成员国调整经济政策,例如制定吸引外资的政策。最初,大多数中东欧国家对此相当谨慎。但为了顺利入盟,到20世纪90年代中期,除斯洛伐克外,所有申请国都设立了投资促进机构。对欧盟政策的持续下载也使中东欧成员国的身份和利益不断被欧盟价值观重构,入盟后,中东欧成员国在部分欧盟政策领域的遵守情况要比入盟前更好。直到现在,中东欧成员国仍然进行着“欧洲化”的政策下载,其政策选择也受到了欧洲一体化进程的深刻影响。可以说,中东欧成员国在各个领域的政策选择都受到了作为经济力量、制度力量以及观念性力量的欧盟影响。在这些力量的影响下,中东欧成员国如果想要在欧盟制定政策时维护自身的价值观与国家利益,就需要与欧盟进行谈判和博弈。然而,由于自身实力不足,在大多数时候,中东欧成员国很难将自身的利益诉求上传至欧盟层面。但是,机会仍然存在。中东欧国家入盟以后,在欧盟现有的决策结构与决策机制下,在某些问题上,欧盟无法绕开中东欧国家而单独解决问题。2007年,中东欧成员国就试图将自身的政策偏好上传到欧盟层面。在2007—2013年的中期预算谈判中,维谢格拉德集团四国不满英国提出的方案,联合德国、法国等国共同反对英国方案。经过艰难谈判,2006年5月,欧洲议会通过了2007—2013年的中期预算方案。此次预算方案的顺利通过不仅使维谢格拉德集团满意,也加强了波兰在欧洲理事会中的作用。但这时的中东欧成员国想要将自身的政策偏好上传到欧盟层面,仍然需要借助德法等国的力量。

(二)“下载”与拒绝“下载”并行:“追随者”与“反叛者”

中东欧成员国国内文化、政治土壤与欧盟老成员国并不完全相同,新老成员国的差异性一直存在。中东欧成员国的欧洲化进程也未能使新老成员国之间的差异性完全消失。这种差异性导致中东欧成员国的国内政治有时会与欧盟政策相冲突,尤其是在移民、经济和价值观等方面。在很长一段时间内,中东欧成员国在欧盟内部扮演着“边缘者”角色,无法将自身的利益诉求传达到欧盟层面。在欧盟中,部分中东欧成员国也常常被其他国家贴上不符合欧洲价值观的“标签”。在老成员国完成政策上传时,中东欧成员国为了降低适应成本,则会扮演欧盟政策的“反叛者”角色。中东欧成员国不符合欧盟利益和老成员国要求的国内决策常常遭到批评。近年来,以波兰、匈牙利为代表的一些中东欧成员国在司法改革、媒体管控等问题上,采取了与欧盟整体价值观不一致的政策。为了使中东欧成员国实行的政策更加符合欧盟价值观,欧盟往往会利用经济手段敲打这些国家。以匈牙利为例,自青民盟执政以来,匈牙利与欧盟在人权、民主等价值观领域的冲突不断增加。2010年,匈牙利通过新《媒体法》以加强对媒体的监督。自2011年以来,政府主导的力量开始控制公共媒体,青民盟掌握了影响力较大的媒体,独立媒体受到打击。欧盟对此十分不满。2018年,欧洲议会议员要求理事会审查匈牙利是否有违背欧盟价值观的风险,需审查的问题包括匈牙利的选举制度、司法独立及尊重公民权利和自由。随后,欧洲议会通过决议,要求对匈牙利启动《欧盟条约》第7条,根据这条规定,若成员国严重违背欧盟价值观,欧盟有权予以惩罚,包括制裁该国,甚至剥夺投票权。2021年6月,匈牙利通过的有关性少数群体(LGBT)法案遭到了欧盟的强烈反对,欧盟要求匈牙利修改其国内政策,并利用一切可用的工具,防止匈牙利继续违背欧盟价值观。欧盟对匈牙利的制裁也使得该国无法获得占国内生产总值(GDP)5%的疫情救助资金。与匈牙利相同的是,波兰也经常被欧盟指责存在人权问题。2016年1月,为了防止波兰对欧盟法治的系统性威胁升级,欧盟委员会针对波兰首次启动了法治框架(Law Framework)。2017年12月,欧盟对波兰启动了《欧盟条约》第7条。2021年10月,欧盟最高法院裁定欧盟每天对波兰罚款120万美元,以防止其对欧盟法律秩序和价值观造成“严重且不可挽回的伤害”。比利时首相亚历山大?德克罗对此表示,欧盟成员国不能在拒绝欧盟价值观的同时,把欧盟当作“提款机”。2022年2月,欧盟决定冻结专门用于波兰和匈牙利的410亿美元的新冠疫情恢复资金。

在欧盟内部,由于自身强大的实力和国内强烈的意愿,老成员国往往可以将自身的国家利益偏好上传到欧盟层面。与法德等老成员国不同,中东欧成员国则经常是被忽略的“追随者”角色,然而当中东欧成员国国内政治与欧盟政策的兼容度太低、所需的适应成本太高时,中东欧成员国就会差异化实施欧盟政策,如果这种差异化实施没有得到欧盟允许或是不符合欧盟固有的价值观,那么中东欧成员国就会引起欧盟关注并受到惩罚,被欧盟视为需要重点关注的“反叛者”。随着欧债危机、难民危机和英国脱欧的连续发生,欧盟陷入多元政治困境,经济下行,疑欧主义上升。中东欧成员国与欧盟的分歧不仅出现在价值观领域,也出现在外交领域。以难民危机为例,1990年签署的《都柏林公约》一直以来都在解决欧盟难民问题上发挥着作用,然而在2015年的难民危机中,欧盟的传统机制受到了挑战。难民政策属于欧盟与成员国在欧洲一体化中共享权能和职责的领域,也就是说,在难民问题上,欧盟可以制定统一政策,并要求成员国一同遵守。然而,自2015年难民危机爆发以来,由于欧盟的难民配额制方案遭到波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等国的拒绝,欧盟一直难以制定和落实统一的政策。虽然由于欧盟自身决策结构特点,中东欧成员国在欧盟存在一定的话语权,然而在大多数时候中东欧成员国扮演的仍然是欧盟政策“追随者”或者“反叛者”的角色,很难将政策偏好上传到欧盟层面。

(三)自身利益诉求的“上传”:“引领者”

中东欧成员国角色发生明显变化的时刻出现在俄乌冲突爆发之后。中东欧成员国在欧盟内部的显示度提升,不再是欧盟内部的边缘化国家,中东欧成员国对俄罗斯和乌克兰两国的立场也成为欧盟制定对俄、对乌政策的重要参考。至少从欧盟对俄乌冲突的反应来看,当前的中东欧成员国在欧盟内部颇具影响力。俄乌冲突背景下的中东欧成员国具有了将国家利益偏好上传到欧盟层面的意愿和能力,影响了欧盟在俄乌冲突问题上的政策倾向。俄乌冲突为中东欧成员国提高自身在欧盟的影响力提供了机会,这种影响力已经显现在欧盟的对俄政策上。

俄乌冲突爆发后不久,法德两国仍然希望能够通过谈判解决乌克兰问题。2022年5月,德国总理办公室表示,法国和德国领导人敦促俄罗斯和乌克兰进行“直接且认真的谈判”。两国一再强调乌克兰和俄罗斯开展双边对话的重要性。然而,俄乌冲突使中东欧成员国对俄罗斯本就脆弱的信任变得更加摇摇欲坠,以波兰为代表的中东欧成员国对和平解决俄乌冲突不抱希望,尤其是波罗的海三国对俄态度变得十分强硬,在增加军事预算开支的同时,纷纷支持北约和欧盟对俄罗斯迅速开展全方位制裁。此外,这些中东欧成员国还希望欧盟能够在能源领域迅速与俄罗斯脱钩,即使它们在能源上依赖俄罗斯。中东欧成员国一直将俄罗斯视为威胁,2022年2月爆发的俄乌冲突也使欧盟意识到中东欧成员国的担忧似乎是正确的。在俄乌冲突的背景下,整个欧盟对俄罗斯的看法发生了变化,开始在政策上回应中东欧成员国对俄罗斯的担忧。2022年5月31日,欧盟宣布到2022年底禁止进口俄罗斯近90%的石油。2022年8月,德国总理朔尔茨表示,欧洲的中心正在东移。法德两国虽然在一体化问题上存在冲突,但多年来他们一直密切合作,推动着欧洲合作。但是在俄乌冲突上,两国却没有做好应对准备。法国总统马克龙仍然坚持希望参与俄罗斯和乌克兰间的和平谈判,甚至表示向俄罗斯提供安全保证是和平谈判的要点,这引起了中东欧成员国的强烈批评和反对。德国在终止进口俄罗斯能源上比中东欧成员国晚得多,对援乌也抱有审慎态度。此外,两国在军事、能源问题上的分歧越来越多,目前来看,两国很难带领欧洲走出俄乌冲突的阴霾。可以说,在政治上,甚至是在文化价值观上,法德在俄乌冲突这一重大历史事件中的缺位给了中东欧成员国引领欧盟对抗俄罗斯以及塑造“反俄”叙事的机会。

四、俄乌冲突下中东欧成员国的角色调整

俄乌冲突爆发后,中东欧成员国一直处在政策反应的最前沿,包括积极对抗俄罗斯、快速援助乌克兰以及收留来自乌克兰的数百万难民,这些行为显示出中东欧成员国一定程度的领导力。中东欧成员国对俄乌冲突的态度也成为欧盟相关决策的重要参考。

(一)积极推动对俄制裁

俄乌冲突爆发后,大部分中东欧成员国采取了激进的“反俄”政策,积极领导并参与欧盟的对俄政策制定。以波罗的海三国为代表的中东欧国家一直将俄罗斯视为国家安全的首要威胁。在俄乌冲突爆发后,这种威胁被具象化,中东欧成员国的“担忧”被证实。以波兰为代表的大部分中东欧成员国国内的“反俄”共识非常强烈,它们也试图将这种共识传导到欧盟层面。在俄乌冲突爆发初始,波兰、立陶宛等国就呼吁欧盟全面禁止与俄罗斯的贸易往来。此外,这些国家快速同俄罗斯能源“脱钩”。2022年3月29日,波兰政府绕过欧盟,单独宣布禁止进口俄罗斯煤炭,成为欧盟第一个禁止进口俄罗斯能源的成员国。4月,在欧盟尚未做出对俄能源制裁的情况下,波兰政府就通过了一项禁止进口俄罗斯能源的法律。4月2日,立陶宛也随之宣布,将立即停止购买俄罗斯天然气。然而,在欧盟以往出现危机时经常扮演“引领者”的德国却一直反对立即禁运俄罗斯能源。4月3日,波兰副总理卡钦斯基指责法国和德国“偏袒”俄罗斯,并要求德国立即停止从俄罗斯购买石油。不仅如此,中东欧成员国还积极推动欧盟对俄罗斯实施多轮制裁,并试图将自己的意愿体现在制裁方案中。2023年6月23日,欧盟理事会正式通过对俄罗斯的第11轮制裁,其中不仅提出了新的反规避工具,在制裁俄罗斯实体名单中还增加了包括中国、阿拉伯联合酋长国等第三国在内的87个新实体。波兰外交部副部长彼得?瓦夫日克表示,希望能够在欧盟第12轮对俄制裁新方案中“消除为俄罗斯提供大量财政资源的四个因素”,例如钻石等。欧盟接受了波兰的提议,2023年12月18日,欧盟理事会通过了制裁俄罗斯的第12轮方案,其中包括欧盟将逐渐禁止从俄罗斯直接或间接进口、购买或转让钻石等,对在第三国加工的俄罗斯钻石的间接进口禁令也从2024年3月1日起实施。可以说,中东欧成员国对俄罗斯的信任感已经完全消失,它们不仅在国家层面上出台对抗俄罗斯的政策,还推动欧盟持续出台制裁俄罗斯的方案,并在欧盟内部积极塑造“反俄”话语叙事。

(二)追求安全利益成为制定对俄政策方针的出发点

2022年初爆发的俄乌冲突加速了欧盟经济利益和地缘政治工具手段之间的此消彼长,中东欧成员国用于改善民生的政策工具被暂时搁置,转而倾向于实施服务于地缘政治的政策工具。中东欧成员国加入欧盟的最根本目的是获得经济发展利益,然而,在俄乌冲突背景下,中东欧成员国的对俄政策更加注重安全利益而非经济利益。中东欧国家是天然气密集型大宗商品生产企业的所在地,工业消耗占欧盟天然气使用总量的27%,因而这些生产国受高油价的打击最为严重。冲突爆发前,捷克、斯洛伐克等国85%以上的天然气都是从俄罗斯进口的。尽管如此,中东欧成员国却是第一批禁运俄罗斯能源的国家。有研究指出,对俄罗斯实施的各种贸易制裁给欧盟造成的经济损失存在很大的不对称性。曾作为苏联卫星经济体的中东欧成员国所遭受的经济损失比西欧国家要严重得多,有时甚至高出几个数量级。然而,以波兰为代表的大部分中东欧国家仍然坚持推动对俄制裁方案,由此可见,经济利益与安全利益相挂钩已经成为大多数中东欧成员国在俄乌冲突背景下制定外交战略的重要倾向。经济利益让位于安全利益也成为中东欧成员国对俄政策的重要特点。

中东欧成员国追求安全利益的策略驱动欧盟将资源投入到危机管理中,用于改善民生的政策工具被暂时搁置。在俄乌冲突爆发前,欧盟严重依赖俄罗斯的能源供应,其40%的天然气和近1/3的石油都来自俄罗斯。俄乌冲突爆发后,欧盟实施对俄能源快速脱钩政策,极大地影响了欧盟普通民众的日常生活,多国能源供给紧张、油气价格暴涨,欧盟国家面临着极大的通货膨胀压力。新冠疫情后,欧盟成员国的经济亟待恢复,而对俄制裁产生的外溢影响令欧盟企业持续承压,高通胀、利率上升以及需求疲软造成的损失远比欧盟预期要严重得多。欧盟委员会预测,2024年法国、意大利、斯洛伐克、比利时等国的预算赤字将远高于GDP的4%。但即使付出巨大的经济代价,欧盟的对俄制裁仍然持续加码,制裁范围不断加大。欧盟坚持对俄罗斯极限施压,显然没有将经济问题放在优先地位。包括波兰和波罗的海国家在内的中东欧成员国要求欧盟对俄罗斯采取更严厉的制裁措施,欧盟委员会顺应这些中东欧成员国的要求,也表示希望法国、比利时等国能够切断剩余的天然气进口。受到中东欧成员国的影响,原本坚持“北溪-2号”项目的德国也中止了该项目。

即便如此,对俄的强硬态度并不意味着中东欧成员国在俄乌冲突中完全放弃了经济利益,其对本国经济利益的维护主要体现在对乌政策上。在乌克兰危机升级之后,中东欧成员国在支持乌克兰的态度上十分坚决,援助乌克兰也已经成为欧盟的政治正确,然而当欧盟的对乌政策严重危害到中东欧成员国的经济利益时,中东欧成员国仍然选择维护本国利益。以乌克兰粮食禁运争端为例,波兰、匈牙利、斯洛伐克三国拒绝执行欧盟对乌克兰农产品运往周边国家禁令的解除政策,仍然单方面限制乌克兰粮食进口。2023年12月8日,波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克4个中东欧国家的农民组织呼吁欧盟停止从乌克兰进口免税农产品,并呼吁相关国家共同行动,统一清单,扩大对乌克兰农产品的进口禁令。斯洛伐克新任农业和农村发展部部长理查德?塔卡奇表示,他完全赞同会议的结论,并承诺在最近的欧盟农业理事会会议上向部长级同事提交公报。由此可见,在俄乌冲突面前,中东欧成员国并未完全放弃经济利益,这些国家在对乌的非军事政策上显示出了维护经济利益的迹象。

(三)增强军备实力

俄乌冲突爆发后,中东欧成员国主要通过内部和外部两种路径来提高自身军备能力以抵御俄罗斯。一方面是通过内部路径制约俄罗斯。中东欧成员国通过增加军费、增加服役人数、发展军备等来提高自身军事实力。一直以来波兰都将俄罗斯视为国家安全的最大威胁,在俄乌冲突爆发后,加强本国的军备建设也成为波兰国家战略的优先选项。2022年3月,波兰总统签署了《国土防御法》,并设立了武装部队支持基金。此外,波兰政府还将2023年的军事预算提高到了GDP的2.8%。波罗的海三国以及一些东欧国家在北约内部主张将军费开支标准提升至占GDP2.5%。除了增加军费开支外,中东欧成员国积极推动本国国防工业现代化。对乌克兰的军事援助也加速了中东欧成员国武装部队的现代化转型,大部分中东欧成员国向乌克兰运送了苏联或俄罗斯制造的武器作为援助。根据英国国际战略研究所发布的《2023年军事平衡》报告,捷克、波兰等多数中东欧成员国捐赠了许多苏联时代的装备,清空了旧时代的军备库存,给本国的国防工业现代化提供了机会。除此之外,中东欧成员国还利用小多边和次区域防御模式推进其安全政策,逐渐成为欧盟内部一股不可忽视的武装力量。例如,在俄乌冲突爆发后,维谢格拉德集团重视V4战斗群的建设,该战斗群将在《战略指南针》的背景下开展军事机动项目,同时扩大联合训练和演习活动,以提高战备水平和互操作性。

另一方面则是通过外部路径制约俄罗斯,中东欧成员国主要通过与美国和北约强化军事合作以抵御俄罗斯带来的威胁。2023年5月,捷克与美国签署了防务合作协议(The Defense Cooperation Agreement),根据协议,美国将帮助捷克更换捐赠给乌克兰的装备以推进捷克的武装部队现代化。2023年9月,波兰与美国签署了购买486件“海马斯”高机动火炮导弹系统发射和装载装置的协议,这一批武器将于2025年开始交付。此外,波兰国防部还表示将有可能收购“海马斯”系统使用的导弹技术。波兰执政党领导人卡钦斯基还表示,波兰欢迎美国在欧洲增兵50%,他说,“如果美国未来在欧洲的驻军人数能从目前的10万人增加到15万人,波兰将会很高兴”。卡钦斯基还表示,将核共享扩大到北约东翼是有意义的。北约目前的东翼战斗群已经从原来的4个扩大为8个,保加利亚、匈牙利、罗马尼亚以及斯洛伐克均部署了新的多国战斗群。这种增强北约东翼军事力量的行为已经改变欧盟内部安全重点,也导致目前北约的安全重心偏离了法德轴心。

在中东欧成员国极力营造的“俄罗斯威胁”氛围中,欧盟成员国感到了强烈的安全焦虑。根据欧洲防务局的报告,受俄乌冲突的影响,欧盟2022年的军费开支同比增长6%,超过2/3的成员国增加了国防开支,且老成员国的总体指数增幅最大。俄乌冲突对欧洲地区安全政策最直接的影响是使北约增加了其在东翼的军事存在,从这一角度来看,中东欧成员国增强军备能力的实践使其自身在欧洲地区安全政策中的作用有所增强。中东欧成员国对俄罗斯的威胁认知以及话语叙事对欧盟大多数国家的对俄判断产生着影响。瑞典和芬兰早就认识到俄罗斯威胁,尤其是芬兰。而之前没有加入北约是因为对俄有所忌惮,现在俄罗斯无暇他顾,两国便抓住机会加入北约。

五、俄乌冲突下中东欧成员国对欧盟决策的影响

欧盟扩大以来,中东欧成员国与老成员国之间的利益分歧从未停止,但是由于能力不足,中东欧成员国的声音往往被忽视,只能成为欧盟政策的“追随者”。中东欧成员国根据自身国家利益所采取的行动有时也被看作是对欧盟政策的“背叛”。俄乌冲突则为中东欧成员国角色变化提供了机会,在冲突发生后,中东欧成员国逐渐填补了法国和德国在领导欧盟解决冲突上的空白,在一定程度上成为欧盟对俄政策的实际“引领者”,欧盟机构和其他成员国在应对俄乌冲突问题上也开始吸纳中东欧成员国的政策主张。

(一)欧盟“反俄”意识形态逐渐显现

俄罗斯与欧盟之间的关系受到了彼此观念以及俄罗斯身份建设实践的影响,关于“我们”和“他们”的话语是在历史创伤发挥核心作用的环境中进行的。冷战结束之后,受苏联沙文主义严重影响的中东欧成员国一直将俄罗斯认定为对本国安全造成巨大威胁的“他者”。2008年4月,斯洛文尼亚首次担任轮值主席时,就推动过反对苏联共产主义和极权主义的叙事议程。俄乌冲突爆发后,以波兰、立陶宛为代表的大多数中东欧成员国对俄采取极端立场,这些成员国宁愿牺牲自身的经济利益也要快速与俄脱钩,他们积极推动欧盟实施对俄制裁。此外,一些中东欧的北约成员国还试图劝说北约推出统一的对俄制裁措施。2024年1月4日,拉脱维亚外交部长克里斯亚尼斯?卡林斯呼吁北约制定遏制俄罗斯的长期战略。

中东欧成员国的对俄态度与政策也正在推动欧盟整体形成有关俄罗斯的新的战略认识。以往在对俄关系上常常扮演欧盟政策“引领者”的法德等“老欧洲”国家相对务实。2022年俄乌冲突爆发初期,法德两国仍然主张在对俄施压与对话之间保持平衡,但是法德的主张并未成功上传到欧盟层面。中东欧成员国对俄罗斯有着更强的威胁认知,倾向对俄采取强硬政策,并主张拉拢周边国家共同对抗俄罗斯。长期以来,维谢格拉德集团积极推动西巴尔干国家入盟。然而在俄乌冲突爆发之前、2013年以来的近十年间,西巴尔干国家入盟进程并无实质性进展。以北马其顿和阿尔巴尼亚为例,两国分别于2005年和2014年成为欧盟候选国,但入盟谈判迟迟没有启动。俄乌冲突爆发后,在中东欧成员国的斡旋下,西巴尔干国家入盟进程加快。2022年7月19日,欧盟正式宣布启动北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判。2022年12月,波黑正式成为欧盟候选成员国,一年后,欧洲理事会决定与波黑开展入盟谈判。2022年12月6日,在捷克的积极组织下,欧盟在阿尔巴尼亚召开欧盟-西巴尔干峰会。在此次会议上,欧盟承诺向西巴尔干国家提供能源支持,并呼吁西巴尔干国家加入对俄制裁。除了西巴尔干国家之外,欧盟也加快了摩尔多瓦、乌克兰以及格鲁吉亚的入盟进程。2022年6月,欧洲理事会决定给予摩尔多瓦和乌克兰欧盟候选成员国地位,并承认格鲁吉亚为潜在候选成员国,为欧盟进一步东扩奠定基础。欧盟将制裁俄罗斯列为入盟的条件之一,2023年11月24日,摩尔多瓦为了能够顺利开展入盟谈判加入欧盟理事会对俄罗斯的制裁。这意味着欧盟将东扩视为应对当前欧洲地缘政治局势和加强欧盟安全的一种方式,并开始为与俄罗斯进行长期全面对抗做准备。

在“反俄”意识形态下,欧盟采取了在正常情况下会遭到各方强烈反对的措施,例如欧盟向第三国提供致命武器援助、为乌克兰难民提供庇护等。在乌克兰难民问题上,中东欧成员国一改以往对难民摊派的反对,积极接纳乌克兰难民。欧盟也在俄乌冲突爆发仅6天后,首次援引2001年临时保护指令,达成保护协议,给予乌克兰难民临时居留权。不过,该保护协议仅适用于乌克兰难民,而这一要求是为了回应以波兰为代表的成员国的诉求。在中东欧成员国的推动下,欧盟对待乌克兰难民的方式与对待叙利亚难民的方式形成了鲜明对比。俄乌冲突强化了欧盟在意识形态上的“恐俄”与“反俄”,欧盟的“反俄”意识形态通过经济制裁、强硬的军事和外交姿态、利用地缘政治迅速推动“去俄化”等多种方式显现。欧盟在经济、军事、舆论等方面与俄罗斯进行对抗的“反俄”意识形态将成为未来很长时间内欧盟政治的一项基本特征。

(二)“去俄化”与“去风险化”叠加推动经济战略泛安全化

俄乌冲突造成的地区安全震荡导致“去俄化”成为中东欧成员国制定对外政策时的首要选项。面对安全威胁,中东欧成员国的经济政策体现出强烈的地缘政治色彩。俄乌冲突爆发后不久,波兰就敦促欧盟成员国不要屈服于以俄罗斯货币卢布支付天然气的压力,而应对俄罗斯的石油和天然气行业实施全面制裁。2022年6月,欧盟理事会通过了对俄罗斯的石油禁令。尽管欧盟曾明确表示出于解决粮食危机的需要,对俄制裁不会涉及俄罗斯农产品。然而在2024年3月4日,波兰总理仍然表示,会推动欧盟对俄罗斯和白俄罗斯农产品实施制裁。在以波兰为代表的中东欧成员国的推动下,欧盟将经济政策当作安全工具,加剧了经济战略泛安全化的倾向。2024年1月,欧盟公布了收紧外国投资审查、加强欧盟出口管制合规性、建立对外投资风险监测与评估机制、管制军民两用商品出口以及确保欧盟的先进技术不泄露给竞争对手五项加强经济安全的新举措。这一系列计划与美国的经济安全举措相类似,但是与美国更加重视对华经济安全策略不同的是,目前的欧盟经济安全战略针对俄罗斯的意味更加明显。不过这并不意味着欧盟不重视对华经济安全,而是意味着欧盟目前更紧迫的任务是对抗俄罗斯。受到中东欧成员国“去俄化”的影响,当前欧盟对于出口管制、限制产品技术出口等经济安全举措的强调主要是为了对抗俄罗斯,此外,欧盟有关经济安全的政策工具目前也主要用于制裁俄罗斯。欧盟对俄第11轮制裁方案的主要目标就是加强对支持俄罗斯的第三国实体的出口限制,以阻止第三国实体帮助俄罗斯规避制裁。2024年2月23日,欧盟理事会批准了第13轮对俄制裁措施,新增了对27个新实体的制裁,并对向被制裁实体出口军民两用产品和技术实施限制。

随着地缘政治的变化,欧盟在经济议题上逐渐回归保守主义,保障经济安全成为欧盟对待国际经济贸易的新范式和重要目标。俄乌冲突以及中东欧成员国的“去俄化”更加助推了这种泛安全化倾向。欧盟经济监管的范式正在迅速从重视自由贸易和经济利益转变为贸易保护主义。2023年3月16日,欧盟委员会发布《关键原材料法案》(The Critical Raw Materials Act),计划到2030年,每年来自单一第三国的战略原材料消耗量不超过65%。2023年10月3日,欧洲议会批准了《反胁迫工具法案》(Anti-Coercion Instrument),允许对向欧盟国家施加经济压力、要求其改变政策的国家进行报复。对于欧盟来说,经济安全的首要目标是“去风险化”。中东欧成员国将经济利益与安全利益相挂钩,“去俄化”是大多数中东欧成员国的诉求,这一诉求传达到了欧盟层面,与欧盟“去风险化”的想法不谋而合,助推了《欧洲经济安全战略》的推出。《欧洲经济安全战略》的提出,标志着欧盟首次将经济安全置于战略地位,其内外经济政策的底层逻辑也由“效率至上”转为“效率与安全并重”,甚至是“安全至上”。这意味着欧盟在制定和实施经济政策和产业政策过程中,将更加注重“去风险化”,防止敏感技术外流,并降低对俄罗斯能源的过度依赖。但是欧盟内部并未就“何为经济安全”达成共识,而欧盟“去风险化”的路径可能会因概念的不明确而被夸大风险,从而导致滥用相关工具的局面。如果这种经济泛安全化主导了欧盟的经济决策,则有可能令欧盟经济遭受损失。目前来看,中东欧成员国“去俄化”与欧盟“去风险化”相辅相成,共同推动了欧盟经济战略泛安全化的实践倾向。

(三)“现实版”欧盟战略自主被弱化

欧盟层面的战略自主的提出始于2013年,最初它被视为欧盟追求安全防务自主的目标。2016年,欧盟出台《欧盟外交和安全政策全球战略》,明确提出追求战略自主,自此,战略自主成为欧盟在国际层面上主要推行的战略目标。欧盟将“战略”与“自主”相结合,目的也是通过自身的战略资源和手段来维护自身利益、拓展价值观以及实现国际目标。当前欧盟以及各成员国对于战略自主内涵的认知存在分歧,总体可以分为以下两种类型:一种是以法国为代表的成员国认为,欧盟战略自主应该实现完全意义上的自主,即欧盟既不依附于美国,也不依赖于其他国家,这种类型的战略自主更具现实意义;另一种是欧盟机构以及以德国、波兰为代表的成员国不希望破坏现有的跨大西洋关系,并且更倾向于借用“战略自主”这一概念来规范和统一成员国的合作行为,这种类型的战略自主更具象征意义。

目前欧盟“战略自主”已经从一个有争议的国防政策术语转变成为一个具有普遍化和欧洲化性质的概念,但是中东欧国家的战略自主与“现实版”战略自主的追求并不相同。“现实版”的战略自主强调解决欧盟对北约和美国的防务依赖问题,而中东欧国家则认为战略自主应该是帮助欧盟更好地承担北约的防务事务,将战略自主视作帮助增强北约内部欧洲支柱的工具。如果战略自主的目标是削弱跨大西洋纽带,那么这种战略自主其实会引起中东欧成员国的不安与恐慌。尤其是在俄乌冲突爆发后,以波兰为代表的中东欧国家在安全问题上更加倾向于美国,并采取了强硬对抗俄罗斯的战略。中东欧成员国为了维护自身的安全,十分乐意加强与美国和北约的军事合作。

从历史上来看,北约的中东欧成员国一直是北约的拥护者,也是美国所主导的世界秩序的坚定支持者,它们参与北约在世界各地的维和行动,并在欧洲东翼的集体防御中扮演着重要角色。自欧盟明确要追求战略自主以来,中东欧成员国一直对此存在着疑虑,担心欧盟追求战略自主的行为会影响跨大西洋关系。在俄乌冲突爆发后,北约通过在保加利亚、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克建立多国战斗群,增强了北约的前沿存在。俄乌冲突的爆发所造成的一个非常明显的变化是欧盟在安全上更加依赖北约,这导致法国所倡导的“现实版”欧盟自主逐渐被弱化。欧盟战略自主有时被视为一种话语叙事,旨在为决策者提供一种新的治理手段,也就是说,在很大程度上“战略自主”可以被看作一种应对危机的话语机制或者是“能够进行政策创新的话语平台”,所以已扩展到安全以外的领域。例如,当前欧盟试图借助“战略自主”框架下的话语叙事来实现对一些国家,尤其是中俄的经济脱钩,这种被视为话语叙事的战略自主往往会导致欧盟贸易保护主义和国家干预的加剧。

六、结语

中东欧成员国在俄乌冲突中的作用已经从欧盟的边缘化角色甚至“反叛者”角色变化为对欧盟在俄乌冲突中的决策具有一定影响力的“引领者”角色。在未来西巴尔干六国、乌克兰、摩尔多瓦等国顺利入盟后,根据现有的欧盟投票制度,例如在重大事务中所采取的“一致同意”制和适用于大多数欧盟立法的特定多数制,可以推断,包括上述国家在内的中东欧成员国的影响力将进一步提高。在更广泛的议题中,法国和德国仍然是欧盟的引领者和引擎国,但是中东欧成员国在俄乌冲突中,尤其是欧盟对俄政策上的领导作用是毋庸置疑的。目前,大部分的中东欧成员国都支持乌克兰入盟,欧盟也试图借助乌克兰和西巴尔干国家的入盟来壮大自身力量以对抗俄罗斯。不过,欧盟的“扩容”在为欧盟带来更大力量的同时,也极有可能改变目前欧盟内部的政治生态。虽然尚不明确中东欧成员国的“引领者”角色以及其影响将会持续多久,但是从目前来看,中东欧成员国在欧盟内部的影响力仍然在持续增强,并且已经造成了实质性的结果。随着西巴尔干国家、乌克兰、摩尔多瓦等国在入盟问题上的推进,欧盟内部中东欧成员国的影响力有可能会更加凸显。可以说,俄乌冲突为中东欧成员国提高和在未来维持其在欧盟内部的影响力提供了机会。

目前,大部分中东欧成员国在俄乌冲突中所采取的立场在一定程度上影响了欧盟的对外政策。以波兰为代表的中东欧成员国大肆宣扬俄罗斯威胁,成为制裁俄罗斯的急先锋。美国借机加深了与这些国家的联系,使欧盟无法忽视中东欧成员国的“去俄化”诉求,加剧了欧盟整体反俄挺乌的政策倾向。受到美国和中东欧成员国的联合压力,以往对俄罗斯没有明显威胁认知的老成员国也对俄罗斯采取了与中东欧成员国相似的“反俄”政策。欧盟内部“反俄”意识形态逐渐形成。欧盟强调“去风险化”,而中东欧成员国则重视“去俄化”。“去俄化”和“去风险化”相辅相成,加速推动了欧盟经济战略的泛政治化和泛安全化。以法国为首的国家所强调的“现实版”的战略自主也因为中东欧成员国的影响而弱化,美国利用中东欧成员国的安全诉求对欧盟施加了比以往更大的影响力。

俄乌冲突以来,中东欧成员国在短期内填补了法德两国在俄乌冲突中的领导力空白。但是其将会扮演多久“引领者”角色?这种“引领者”角色所造成的影响力是否会外溢到俄乌冲突外的领域?未来欧盟内部是否会形成多个“引领者”小团体?这些问题的未来发展仍待观察。

 

2019年国家社会科学基金项目“欧亚互联互通‘瓶颈地带’的机制博弈与中国应对研究”(项目批准号:19BGJ041)阶段性成果。

作者:宋黎磊,同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师;常晨,同济大学政治与国际关系学院2022级博士研究生。

来源:《俄罗斯学刊》2024年第2期

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